日本边远后进地区开发模式的反省和发展新方向，本文主要内容关键词为：后进论文,日本论文,方向论文,模式论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、日本地区间的差异及各地区的社会经济特点
按照普遍的分类方法，日本47个都道府县被划分为收入水平高且对财政依赖很低的三大都市经济圈，收入水平低且主要依赖财政转移支付的边远（缘）过疏地区和处于两者之间的中间地带。以下是各个经济区域的主要特征。
（一）三大都市经济圈。
它是以东京、大阪和名古屋三大都市为中心，包括周边可以辐射到的神奈川、千叶、埼玉、爱知、京都和兵库等环太平洋地区构成的。三大都市经济圈是日本最重要的经济区域。自20世纪50年代后期以来的高度经济成长期，随着新的产业政策的推进，大量的重化学工业的设备投资在环太平洋带状地区进行。新的产业的兴起引发了大量的人口流向这些地区，从而形成了一个巨大的消费市场，使得与消费品相关的产业和第三产业也相继膨胀起来。大多数的巨型企业的总部都设在这里，因而随着大型企业的成长和扩张，三大都市成了生产流通和销售管理的中枢地区，同时也是大量的资金和利润的集中地区。由于日本的以加工组装型产业、金融和其他高尖端技术和高附加值产业都集中在以东京为首的三大都市，从而与其他地区相比在经济发展水平和人均收入上形成了很大的差距。
（二）中间地带。
它是以临近三大都市经济圈的地区和一些新兴产业城市为主的地区，具体包括静冈、广岛、福冈、宫城、群马、茨城、长野、歧阜、三重、滋贺、冈山、山口等22个县。这些地区的发展是多种形式的，它受到三大都市经济圈的工业化扩散效果是不可忽视的。三大都市经济圈的过度集中引起工业用地和工业用水的不足，劳动力成本上升等使得许多企业将生产性功能转移到周边的地区，从而加速了这些地区的工业化过程。而且在总体的国土开发过程中政府加大了对交通和通信等基础设施的投资，客观上也有利大型企业将生产功能转移到这些地区。另一方面是日本政府为解决经济过度集中的问题，力求区域发展平衡性，自20世纪60年代就出台一系列推进地区开发的产业政策，比如新产业都市建设促进法（1962年），工业整备特别地域整备法（1964年），农村地区工业导入促进法（1971年），工业再配置促进法（1972年）等等，在这些政策的引导下政府也加大了财政投入，因此有力地推进了这些地区的产业发展。总的来说，中间地带的产业与三大都市经济圈相比，偏重于特定的行业，如钢铁、造船业、纺织业、食品、电器、机械等，但与随后将提到的边远过疏地区相比有了相对成熟的工业体系，就业的机会相对要多一些。
（三）边远过疏地区。
日本的经济成长呈现非常明显的两极分化，其结果形成三大都市经济圈的高收入地区和与此在地理上相隔很远的低收入的边缘地区。这些地区主要包括北海道地区、东北地区、山阴地区和九州地区，共有17个道县。这些地区在高度经济成长期中与上述的其他地区存在很大的差距，如1960年鹿儿岛的人均收入只相当于东京的30.5％，之后随着工业化浪潮波及到这些地区，这种收入水平的差距曾一度趋于减缓，但是自20世纪70年代后期以来，由于新的产业结构调整和财政转移支出的减少，这些地区又处于不利的状况，与其他地区相比人均收入差距又呈现扩大的趋势。与三大都市圈的高附加值产业相比，这些边缘地区仍然是以传统的原材料产业和农林业为主，在过去的石油危机和现今的贸易自由化冲击中这些传统产业受到的冲击最大，传统产业的衰退也造成这些边缘地区的经济停滞不前。
在这些边缘地区的产业结构中农业和林业所占的比重要比其他地区都高，但是由于农业和林业产品的需求有限性，第一产业的发展明显落后于其他产业的发展速度。虽然战后日本的农业技术有了飞速发展，但是由于土地经营规模很小，农业劳动力大量流失，农业很难成为高收入产业。此外，这些边缘地区与大都市圈的近郊和周边地区相比，土壤和气候条件都较差，而且与城市的农产品消费市场相隔很远，运输成本也很高，因此作为农业和林业的经营条件不具有优势。
边缘地区存在的另一个严重问题是人口减少引发的地区过疏化问题。二战后日本的城市化进程非常快，到20世纪80年代城市人口已占人口总数的76％，也就是说，欧美发达国家用八十多年完成的城市化进程，在日本只用了不足三十年就完成了。特别是在高度经济成长期，随着太平洋带状地区的大规模开发，大量的劳动力从边缘地区涌向三大都市，其结果是造成了大城市的过密问题和边缘地区过疏问题。过疏问题不仅是人口减少问题，关键还是人口减少引发的地区内社会、经济运转难以维持的问题。
二、边远过疏地区的传统开发模式特点及其局限性
（一）缺乏统一理念的区域开发政策体系。
为了解决国土发展不平衡和地区之间的差距问题，日本从20世纪60年代开始就制定了一系列法律和政策措施，这些法律和政策可以大致分为两大类：一类是全国性的国土开发法，从1962年通过的第一次全国综合开发计划到如今已经是在实施第五次全国综合开发计划；另一类是专门针对特定地区开发计划制定的法律和政策，如早期的北海道开发法，东北开发促进法，1953年的离岛地区振兴法，1961年通过的关于边缘落后地区公共设施项目国家负担比例特例法，1962年通过的豪雪地带对策法，1965年的山村振兴法，1970年通过并分三期执行到现在的过疏地区振兴法律措施等等。
每次的国土开发计划都是由政府提出，是针对全国性的国土平衡开发而制定的，旨在根据社会经济发展的需要，力求产业布局的合理化，从而综合利用和开发国土，提高整体的福利水平。
由于全国国土开发计划缺少对过疏地区的专门对策和措施，一部分国会议员在全国的国土开发计划之外，又专门提出了针对过疏地区问题的《过疏地区对策紧急措施法》。此法在1990年又更名为《过疏地区活性化特别措施法》（简称《过疏法》）后继续执行。
过疏地区法律措施与其他综合性开发法律措施不同，是针对过疏地区的专门立法，其目的就如该法第1条所述，“伴随着人口急剧减少这些地区社会活力不断低下，与其他地区相比生产功能和生活环境的整备处于较差的状况，本法的目的就是针对这些地区，为实施有计划的综合性对策而采取一些必要的措施，试图激发地区的活力，以此提高该地区的社会福利，有助于增大就业和消除地区差距”。
《过疏法》实施的重点在以下四个方面：（1）通过产业基础设施的整备、农林渔经营的现代化、中小企业的培育、外部企业进入的促进和旅游业开发等措施，达到振兴产业和增加就业的目标；（2）通过改善公路和其他交通设施与通信设施，确保过疏地区和其他地区间，以及过疏地区内部的交通和通信的畅通；（3）通过改善生活环境、老龄人口的福利、完备的医疗条件，以及通过振兴教育和文化，确保当地居民的生活安定和福利提高；（4）通过核心村落的整备和培育适度规模的村落，重新调整地区的社会结构。
针对过疏地区的具体政策手段主要集中在中央财政补贴、地方过疏债券发行、税收优惠政策和放宽融资政策。中央财政补贴方式主要是提高中小学校等教育设施、大学教师宿舍建设、儿童福利设施和消防设施的国家补贴比例。地方过疏债券发行是整个过疏问题治理的最重要手段，也是各种项目资金的主要来源。根据过疏法第12条规定，地方过疏债券发行募集的资金主要用于各村落和地方城市间的道路、港口建设、与地方产业发展相关的基础设施、观光和休闲旅游设施、村民集会设施、老人和儿童福利设施、医疗设施以及中小学校舍建设等等。地方过疏债券本利偿还所需资金可以计入地方基准财政需要金额中，由中央财政转移支付来消化。税收优惠政策主要是相关的国税和地税的减免措施，以支持外部企业诱致和培育地方产业。在融资方面，农林渔业金融公库对过疏地区的农业贷，中小企业金融公库对中小企业的贷款，住宅金融公库对住宅建设的贷款，都放宽贷款的对象和提高贷款的额度。
与边缘过疏地区相关的开发政策虽然很多，但最为突出的问题是政出多门，各种政策之间缺少统一的理念。在这一点上，《过疏法》和《全国国土开发法》之间的矛盾是一个最好的例子。《过疏法》强调通过各种政策手段，试图阻止大量的劳动人口流向大城市，从而达到地区繁荣的目标。而全国国土开发计划从经济发展原理和经济效果出发，强调劳动力资源配置的经济合理性，鼓励农村人口从劳动生产率低的农业转移到其他高收益产业，而这种劳动力流动无疑又激化了过疏地区因人口流失而引发的各种问题。
其次是各种开发政策过多地偏重于基础设施的建设，而缺少支持后进地区产业发展的具体措施，结果是过度的基建投资，甚至有些为引进外部投资的工业开发区基础建设是无用的。
（二）以增加社会资本积累为特征的开发方式及其效果。
20世纪60年代以来，日本边远地区的开发政策受新古典经济学派的发展理论影响很深，非常注重社会资本的积累和基础设施的建设，不仅中央集权政府在国家层面上的国土开发计划和区域发展计划上如此，地方政府所制定的本地经济发展计划也同样体现出对社会资本积累的重视。在随后的实际开发过程中，无论是国家财政投入资金，还是通过地方政府发行过疏债券募集的资金，重点都用于道路、港口和通信设施的建设。由于过疏投入的重点是交通通讯设施，因此过疏地区的公路交通状况三十多年来有了很大改观，市町村道路改良率从1970年的9.1％提高到1979年的21.3％，1989年又上升到43.3％。新建设的道路在1970年仅有2.5％，1989年大幅度上升到64.5％。
虽然通过近三十年的努力，各种基础设施都有了很大的改进，过疏地区和其他先进地区之间的经济上和生活上差距都在一定程度上缓解，但从《过疏法》测定的目标来看，结果与目标之间仍然存在差距。
1.从人口问题对策来看， 《过疏法》的重点目标是阻止过度的劳动力人口流失，在各项对策实施过程中，随着各种产业向地方转移，人口向大城市流失曾经有了缓解，但是进入20世纪80年代以来，随着新一轮的产业结构调整和国际化信息化进程加快，人口向大城市集中的现象又变得严重起来，至今从过疏地区向大城市的人口流失仍在进行，而且由于长期以来对交通通信设施的大量投资，以至于人口向大城市转移变得更容易了。这一现象也引起了许多专家对于以基础设施投资为主的开发方式的质疑和批判。
2.投资偏重于基础设施建设，自然会影响到对产业方面的投入。 而产业的振兴才是真正从根本上解决地区经济发展的关键，没有完整的产业体系和主导产业，地区的开发就没有牢固的根基。从现在边缘过疏地区的产业发展和劳动力雇佣情况来看，过疏地区的产业结构调整很慢，缺少真正能吸引年轻劳动力的就业场所，而作为主要产业的农业和林业，由于自然条件的劣势和农户经营规模的限制，很难支撑过疏地区的经济发展。此外由于缺少有竞争力的产业基础，所以过疏地区的财政状况相比之下是脆弱的。
（三）依赖公共事业投资的脆弱的产业结构。
发展产业增加就业机会，是真正解决过疏地区问题的重要手段之一，虽然历次的过疏对策中都强调振兴地区产业的重要性，却始终缺乏行之有效的产业开发计划和政策手段。由于一刀切的政策上的限制，中央财政补贴和地方过疏债券发行主要是用于各种基础设施建设，很难转用于各种产业开发。对于地方的产业振兴，地方政府更多的是寄希望于外部企业的进入，但是诸多的事例证明这种外部企业却很难扎根于本地，一旦经济环境和市场环境发生变化，这些企业不是缩小规模就是撤离本地，不能真正成为地方产业体系中相互关联的有机组成部分。
从目前边缘地区的产业结构特点上看，原来以农林业为主的产业结构，在政府对道路和其他基础设施增大投入的过程中，逐渐转变成以土木工程的建筑业为支柱产业。例如，从各种过疏地区对策实施以来，从事农林业的人口比例从1970年的49.8％下降到1995年的23.9％，而且如果没有政府对农产品的价格给予保护措施，农林业在整个产业结构中的份额还可能更低。而另一方面，中央政府将社会资本的积累作为边缘地区的主要开发手段，如前所述，大量的财政资金投向了道路和其他基础设施的建设，正因为如此，承揽各种公共事业的土木工程的建筑业就业比例上升到13.6％，成为边缘地区的主要就业场所。
不仅中央政府投资各种基础设施建设，同样地方政府为了维系地方经济和就业也将有限的财力投向各种公共事业的土木工程。例如，1997年的财政决算中各种公共事业建设费占财政总支出的比例，全国各市町村的平均水平是26％，而边缘地区高达32％。对于原本就经济落后和缺少税源的边远地区来说，各种公共事业建设费资金来源主要依靠发行地方债券。公债费在财政支出中所占比例，全国各市町村的平均水平是10.6％，而边缘地区是12.9％。
依赖公共事业投资的经济体制的形成，与当地的主要产业的农林业的衰退有关系（这一点将在下面做进一步分析），另一方面与长期以来依靠外部的开发方式的失败有关。早期的开发方式重点在于如何招致更多的外部企业进入本地区。产业的布局和企业的投资选择是经济发展规律和市场环境所决定的，不以人的意志为转移。近三十年的开发经验证实，由于各种条件不具备，真正进入边缘地区的外部企业很少，而且在新一轮的产业结构调整中，许多企业为了追求低成本高收益而更倾向于在国外投资。正是在这样的背景下，边缘地区不得不更加依赖政府公共事业投入所带来的经济业务，这样承揽土木工程的建筑业就成为维系当地经济循环的必不可少的组成部分。
然而这样的依赖政府公共事业投入的经济体制是很脆弱的，一旦财政紧缩和财政资金减少，当地的经济和就业就会陷入衰退的困境。更重要的是，长期习惯这种依赖政府公共事业投入的经济运行方式，会削弱当地自主开发的意识，最终导致当地为了维系经济运转会把更多的精力放在游说政府投资工程上，而不是如何利用本地资源开发有特色的地方经济。
（四）衰退的农林业。
农业和林业是边远过疏地区的主要产业，在全国的农林业中也占据重要的份额。在近三十多年的地区经济开发中，农业和林业的发展一直是开发的重点。但是20世纪70年代高度经济成长期以来，大量农村劳动力流向城市以至于这些地区农林业因缺少劳动力而处于衰退的状态。在以往的农业发展政策中，政府依据市场竞争原理一直主张将各种闲置土地和利用率低下的土地向农业经营能手聚集，扩大所谓核心农户的经营规模，从而实现机械化的高生产率的现代农业。然而实际的结果表明，除了部分平原地区之外，大部分地区很难实现这种大规模经营农业，以山区和丘陵为主的边缘地区更是这样。这一方面是由于劳动力不足和缺少核心农户的原因，另一方面也是中间地区土地自然条件差所造成的。
自然条件差是制约边缘地区的农林业发展的重要因素。在这些边缘地区，倾斜坡地多而平坦土地较少，农业用地狭小且分散，而且由于距离经济活动中心和市场中心的城市地区较远交通不便，因此不利于农业的发展，很难获得各种就业和增加收入的机会，生活的便利性也享受不到。为了克服这些不利的条件，到目前为止，采取了种种对策，试图推进农业生产，改善农业生产基础条件、道路和生活环境。然而，这些地区受地形和土地自然条件的限制，各种改善所需成本比平原地区要高，因此农业生产基础条件仍然很落后。据统计，粮食（以大米为主）生产量占全国的35.7％的边缘地区，与全国平均水平相比，劳动生产力和土地生产力都不足全国的68％，户均农业收入也只有51.6％的低水平。由于先天性的自然条件制约和较低的土地及劳动生产力水平，使得这些边远地区比其他平原地区和城市近郊地区更容易受到农产品贸易自由化的冲击。
近三十年的各种对策并没有最终解决边远地区的农业问题，反而在新的国际化潮流中这些地区的农业处于更加困难的境地，这使得人们开始认识到传统的依靠市场原理来制定的农业政策有局限性。随着对环境问题重视程度的加深，人们关注的不单是近期的发展，更多的是能否保证一种与环境协调一致的可持续发展。也正是在这样的市场环境和思想潮流的变化中，许多学者开始重新认识边缘地区农业的价值，特别是农业对环境保护的价值。
在重视农业对环境的价值的理由下，近来日本政府开始重新调整对边缘地区的农业补贴政策。在关贸协定乌拉圭回合的交涉过程中，欧盟各国的“条件不利地区对策”被介绍到日本，普遍认为对不直接刺激生产的“直接收入补贴制度”在欧盟内部正有效地运作。因此如何借鉴欧盟的经验，调整过去财政补贴政策，制定新的后进地区的开发政策，以应对农产品贸易自由化带来的冲击，也成为学术界和政府探讨的热点。
三、边缘地区开发模式的转变与内生式发展的新方向
近三十年的经验证明，传统的开发方式不能从根本上解决过疏地区的问题，于是许多学者开始对过去的开发方式提出了种种质疑。传统的开发方式的最大特点，是依靠外来的资本（包括国家的财政投入和补贴）和技术，在地区经济发展上注重从区域外引进产业，有的学者把这种开发方式概括为“外来型发展”模式，有的就干脆直截了当地称之为“殖民地型发展”模式。
这种外来型开发方式由于以下的几种原因而不能成为地区经济发展的最好选择。（1）决定进行前期投资和决定企业进入的主体是不同的。即使地方财政作了大规模的前期投资，但因为决定到底是进入还是退出的主体是企业，结果往往是选择不进入或是觉得不合算就关闭、退出了。有许多不能售出去的工业用地就是因为这个原因，一些地方财政还因为前期投入太大而无力偿还借款。（2）从外部引进的企业有许多是大型企业设置的分厂或经营机构，即使这些企业获得了利润，但往往利润会被总公司或母公司取走，并没有再投资于当地。也就是说，计划之中的促进区域经济发展的扩大再生产并没有发生。（3）企业是凭利润动机采取行动，为了减少在防止公害、环境破坏方面的成本，往往使公害、环境问题容易产生。尤其如果是区外的企业，这样做的倾向要更强些。
在反省传统开发方式的基础上，一些学者开始提出内生式发展模式。经济学家宫本宪一在其《环境经济学》中把内生式发展模式要点概括为以下四点：（1）地区内的居民要以本地的技术、产业、文化为基础，以地区内的市场为主要对象，开展学习、计划、经营活动。但这并非是地区保护主义。如果忽视与大城市、政府之间的关系，那么地区也是不可能自立的。（2）在环保的框架内考虑开发， 追求包括生活适意、福利、文化以及居民人权的综合目标。（3）产业开发并不限于某一种相关产业，而是要跨越复杂的产业领域，力图建立一种在各个阶段都能使附加价值回归本地的地区产业关联。（4）建立居民参与制度，自治体要体现居民的意志。 并拥有为了实现该计划而管制资本与土地利用的自治权。
虽然内生式发展模式还没有形成清晰的理论体系，但是通过对实践中的一些经验的提炼，内生式发展应该努力的方向和措施已经明确。
1.内生式发展是突出开发的主体性。即发挥各地区具有的资源、技术、产业、人才、网络各方面的活动，通过自己的努力，来提高地区的技术力量、经营能力和资金水平，达到内生发展。通过扩展既有产业，各产业的交流和知识的融合来培育必需的产业，加强区域内各产业的联系。开发不局限于生产产业，还应包括重塑文化和景观的乡村建设运动。
2.强调农山村与城市的合作。与城市的合作， 是指以过疏地区农山村的自力更生为前提，并在此之上发展与城市以及其他地区之间的合作关系。重要的是，这些都要自发地进行。所谓自发地进行，是指要考虑地区的发展方向和条件，因地制宜地在自发的约束下促进与城市的合作。于是，这样采取的与城市的合作，就包含了内生发展的构成要素。
3.积极推进国家的农山村扶持政策。内生发展是以激活本地的软硬件资源，因地制宜的发展为前提的，这并不意味着闭关自守。国家的农山村扶持政策也同样与这些内生发展原则并不抵触，尤其是因为过疏地区农山村生产力低下，国家政策在消除这些不利条件，创造市场公平竞争条件方面应发挥作用。也就是说，国家应该对那些在竞争中处于不利地位的后进地区，采取援助措施，使它们得以站在同一起跑线上。这是地区自力更生的一个必要条件。问题是国家援助的金额足够与否，以及如何使得与援助相随的政府干预不至于进入过疏地区农山村。像以往实施的补助制度一旦成为国家管制的方式，就会损坏地区的自力更生，并与内生发展对立，因此绝对要避免。
4.调整产业发展的思路。振兴地区产业的方法有三种：（1）发展壮大现有的产业、企业，特别是区域内的农林业和旅游业等要适应时代的需要发展。（2）地区内没有的产业，要依靠自己的力量去创建。只要是对于居民生活以及现有产业的发展是必要的产业领域或企业等，要利用本地资源、技术，依靠本地的资金和管理经营能力发展起来。（3）从地区外吸引外来企业进入。 这种办法的不利之处是企业利润外流，从而不利于农山村经济实力的增强。而且引进的企业经营方针的决定权掌握在地区外母公司或企业本身的手里，不可能完全按照本地居民的意志来发展产业。迄今为止许多农山村主要采取了这种企业诱致的“外来型开放”方式，但是事实表明，那些地区的产业并没有因此发展壮大，所以“内生式发展”的产业振兴更加注重前两种方法。
四、日本边远地区开发模式成败的启示
以上对日本边远地区开发模式分析的最终目的，是为我国西部开发及其各个地区的经济发展提供可以借鉴的经验，即使是失败的例子也是有价值的。通过以上的分析，至少有以下几点启示值得我们关注。
在日本边缘地区开发过程中，传统的开发方式基本上是， 一方面依靠国家国土开发计划之下的财政投入，用于道路通讯等基础设施建设，另一方面是通过招商引资来引进外部企业和先进技术，以此来发展当地的产业体系。这种开发方式在许多发展中国家都能见到，目前我国的西部各个地区也基本如此。然而从日本的三十多年的边缘过疏地区的治理经验来看，这种模式有利也有弊。总体来说，国家的大规模投入解决了社会资本的积蓄问题，交通和通讯设施有了很大的改善，这种基础设施改善为当地经济的发展做了很好的前期铺垫。但缺陷也很明显，就是国家作为区域开发最大的投资主体，在投入基础设施同时缺少对边缘地区的产业体系建设的具体支持措施，由于各地区条件不一样，也很难制定各地区通行的单一的产业政策，所以在产业发展政策上只能泛泛而谈。由于产业振兴措施不到位，各地只能靠国家基础建设投入带来的建筑业务来支撑当地就业，维系短暂的繁荣。然而像发展产业这样根本性问题不解决，基础设施建设就不能起到应有的作用，反而也为外来的商品流入本地市场和本地资本及劳动力流出创造了条件，从而更不利于当地企业的发展。由于产业振兴措施不到位，各地只能靠国家基础建设投入带来的建筑业务来支撑当地就业，维系短暂的繁荣。这是我们在西部开发中不希望看到的。
在财政投入方式上与我国很相似的是，日本国家财政投入也是自上而下的。正是这一原因，国家作为最大投入者在地区开发上具有政府包办式的特点，从而不利于开发主体性的发挥。真正的开发主体应该是当地的居民，他们最熟悉自己的资源、技术和文化，最具有创业的动力。然而由于中央和地方财政管理体制约束，地区开发的当事人缺少应有的财权。日本研究过疏地区问题的专家乘本吉郎曾经指出，许多地方政府官员在本地经济发展上把主要的精力都花在对中央政府相关部门的公关上，这种依赖外部力量的做法，逐渐培养了一种惰性，落后地区的真正问题是当事人缺少危机感的问题。这也是最近学术界和各地区伸张扩大地方自治权的原因之一。
正是对传统开发模式反省的基础上，日本政府和学术界近年来一直主张走内生式发展的道路。当然，内生式发展还缺少严密的理论体系，但是这种开发思路的调整对于我们是值得注意的。实际上早在20世纪80年代初期，针对西部落后地区发展问题，有人就提出要从输血机制转变为造血机制，强调的也是西部地区自我发展的能力，但遗憾的是这种观念并没有进一步细化成具体政策措施。从20世纪80年代到现在的西部大开发，我们的开发模式与日本过疏地区治理相比基本上大同小异，也是一种外来型的发展方式，也存在各种弊病，各种投入不能收到应有的效果。从这种角度看，今后的西部开发中如何将外部力量和内部动力机制结合起来，选择符合自身条件的内生式发展方式，是值得探索的课题。
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