我国现行土地管理体制的主要缺陷及其对策，本文主要内容关键词为：管理体制论文,对策论文,缺陷论文,我国现行论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国现行土地管理体制改革的主要缺陷
1986年，党中央、国务院作出了建立城乡地政统一管理体制的决定，经过十几年的努力，我国已形成了中央、省、地（市）、县（市）、乡（镇）五级土地管理体系，也形成了以“城乡地政统一管理”和“条块结合，以块为主”的特点的体制格局。从城乡土地分割、分散管理到城乡土地、地政的统一管理是一个历史性的进步。但是，随着中国经济体制改革的推进，土地作为要素进入市场，土地巨大经济效益日趋显现，分灶吃饭的财政体制的形成，使得地方成为相对独立的利益主体，加上农业特别是种植业作为弱质产业，与其他产业在比较利益上的巨大差距，使得我国现行的土地管理体制难以适应有效地保护耕地、促进土地合理利用的要求，现行土地管理体制的缺陷日趋显现。
（一）供给服从需求的土地供应政策亟待改变
土地供应政策是指一个国家根据土地资源的实际情况以及经济建设和发展对土地资源的需求制定的长期、中期和年度的供应土地的原则、用途、数量、区域分布等方面的准则。土地供应政策中土地供应总量是一个最核心的指标。它是指在扣除确保食物安全所需耕地和保证生态效应用地之后，能够用作建设用地的数量和布局，经济建设只能在土地供应总量的范围内进行。经济增长方式必然受土地供应总量的制约，土地供应政策是对经济增长方式进行调控的重要政策工具，只有如此，我们才能真正有效地推进经济增长方式的根本性转变。
土地供应政策对经济增长方式的调控作用应表现为供给引导需求，土地实际供给能力引导经济建设对土地的需求。在我国现行的土地管理体制中，土地供应与土地需求间的关系是颠倒的，即供给服从需求，实质上是一种“保障需求”的机制。这种机制不仅是导致我国经济增长长期处于粗放经营状况的原因之一，而且也是导致土地供应总量控制难以实施的根本原因，在这种体制下，作为控制建设用地的重要手段——土地利用总体规划和用地计划指标形同虚设。
（二）对经济建设各部门的土地利用行为缺乏必要的监督和制约
土地管理部门和其它部门在土地利用关系上，两者的性质是不同的，前者是管理者，后者是被管理者，在土地的利用管理上，都必须服从土地管理的统一政策，统一规则，否则，就难以形成正常的土地管理秩序。但是，在我国现行的土地管理体制中，管理部门与其它部门之间的关系还未理顺，土地管理部门还未能对其他部门的土地利用行为建立有效的约束机制。当前最突出的表现是对城市规模的盲目扩张约束无力。据24个城市的调查统计， 1980 年城市建城区面积比1950 年净增1165.5km[2]，年递增速度为3.4%；建城区人口净增1832.2万人，年增长速度为2.6%。1995年建城区面积比1980年净增1669.8km[2]，年净增4.4%；建城区人口净增1406.6万人，年增长速度为2.3%；2000 年城市规划用地规模比1990年增加1823.1km[2]，年增长速度为4.8%；建城区人口增加1255.3万人，年增长速度为2.5%。 这些城市不同时期的用地增长系数分别为1.31、1.91、1.92，均大大超过了1.12的合理指标，说明城市用地增长速度大大超过人口增长速度。
固然，随着经济的发展，我国正处于城市化的快速发展时期，大量的农业人口向非农业领域转化是不可避免的，它必然需要有一个合理的城镇体系和一定的城市规模。然而，城镇体系的布局和城市规模的扩大，不得以牺牲农业、大量占用耕地为代价，必须服从土地利用总体规划，城市规划必须在土地利用总体规划确定的城市用地控制区内进行。只有如此，才能遏制城市规模的盲目扩大。但现在存在的问题是，土地利用总体规划对于城镇体系的城市规模都缺乏约束力，造成了城市规模过度膨胀，圈占了大量耕地，并且大多是城市近郊的高产田。
（三）对地方政府的土地违法行为缺乏应有的制约和监督
按照《土地管理法》的规定，我国各级人民政府不仅拥有占用耕地的限额审批权，而且还实际拥有大部分国有土地的收益权。地方政府的管理行为是否合法，直接关系到土地法制的实施。少数地方政府在经济利益的趋动下，以牺牲耕地来换取经济的暂时发展。地方政府不依法行政最主要的表现形式就是非法批地，而在非法批地中最突出的表现就是近年盲目开办各类“开发区”。据1993年的调查清理，全国共有2084个开发区，实际占地1143万亩，几乎全部都是耕地，上述开发区中有78%属于乱建，盲目兴建各类开发区，造成大量的闲置，据1995年表明，闲置土地中各类开发区的闲置土地占50%以上。在我国现行的土地管理体制下，土地管理部门对地方政府的土地违法行为难以形成有效的制约。各级土地管理部门是实行“块块为主”的领导体制，土地管理部门受同级党委政府领导，并对同级人民政府负责，上下级土地管理部门间只存在业务指导关系。特别是国家土地管理部门在法律上并没有对土地违法案件的查处权。在这种情况下，土地管理部门只能是同级政府的办事机构和同级政府意志的执行者，不可能对政府的土地违法行为的发生形成制约。这种体制，是造成目前我国耕地保护中有法不依，有法难依，执法不严现象发生的根本原因。
（四）对农村集体土地的利用管理缺乏有效的监督手段，使得粮食生产所需面积得不到有效保护
1.对乡镇企业用地缺乏有效的监督。我国乡镇企业用地普遍存在布局无规划，集约利用率低的现象。据调查，1992年全国乡镇企业92%分布在村以下，这种过度分散的乡镇企业布局，使用地面积增加了1／3，能源利用率降低了40%，基础设施投资增加了20%～30%，行政管理费增加了80%。
2.对农村居民点用地缺乏有效的监督。目前农村宅基地超标占用，建新占旧的现象较为严重，河北省仅“空心村”改造就能增加耕地50万亩。上海市1994年农村居民人均占地186.5m[2]，超标76.5m[2]。 另据全国土地资源详查统计，我国村镇居民点用地2.4亿亩， 大大超过2000年规划用地2亿亩的控制指标。
3.农业内部结构高速用地缺乏有效的监督。农业内部结构调整所带来的耕地减少一直占耕地减少总数的大头。据统计，1991年—1994年，耕地减少总数为3849.1 万亩， 其中农业内部结构调整减少耕地数则为2433.3万亩，占耕地养活总数的63.2%，毫无疑问，单一的以种植业为主的农业结构是不能促进农村经济发展的，结构单一也使自然资源的多样性得不到合理有效的利用。但是，农村农业结构的调整不应该以牺牲耕地、削弱粮食生产为代价，但在现行的土地管理体制下，农业内部结构调整均属农民自发行为，对于牺牲耕地来调整农业内部结构的行为，土地管理部门没有任何监督手段。
（五）不健全的土地资产管理体制促使一些地方竞相低价卖地行为的发生，导致了国有资产的大量流失
虽然城市的土地属于国家所有，但从实际情况看，地方政府主要是市县政府实际掌握着国有土地的处分权和收益权。土地的国家所有权不仅在收益权和处分权上没有体现，而且，作为所有权代表的中央政府对于国有土地资产的运营实际处于“失控”状态。财政部门虽然多年一直试图调整土地收益分配关系，但收效甚微。1989年规定，土地使用权出让金40%上报中央，但因体制不顺的原因，难以执行，最后调至5 %上报中央财政，仍然难以执行。据不完全统计，从1987年至1995年，全国共出让土地使用权27.6万宗，面积15.2万公顷，共收取土地出让金总额为2450亿元，而中央财政只收入8.35亿元。到1994年实行财政体制改革，土地收益只能全部留归地方。这些情况说明，不理顺国有土地资产管理体制，国有土地收益分配关系是难以调整的。
据测算，全国城镇国有土地资产总价值为15万亿元、用活用好这笔巨大的资产，对于我国的现代化建设将有重大作用。但是，由于现行城市国有土地资产管理体制存在的弊端，这些作用并未得到应用的发挥，反而带来了诱发地方政府，特别是城市政府不合理用地行为的“负面效应”，随着“分灶吃饭”的财政体制的形成，地方政府很自然地把解决建设资金的来源放在“卖地收入”之上，相应形成了“卖地机制”，这种机制不但导致一些地方政府竞相低价卖地造成国有土地资产大量流失，同时也造成了城市土地的粗放利用、大量占用耕地的恶性循环。
特别应该指出的是，由于县级以上地方政府都有土地征用权，也就是说实际掌握着耕地向城市用地的转让权，这种转让又是利用政府的强制权从农民手中低价取得的，这种“供地机制”又反过来促进多卖地快卖地。“供地机制”与“卖地机制”同时并存，就使得一些地方政府在划定基本农田保护区的过程中，采取“划远不划近，划劣不划优”的规避法律的不当行为，也促使一些地方政府采取化整为零等手段，规避占用耕地的限额审批制，导致下放审批权等违法行为的发生。
上述情况表明，我国耕地得不到充分有效保护的根本原因在于我国现行土地管理体制存在着种种缺陷，因此，土地管理体制改革势在必行。
二、革除土地管理体制弊端的主要对策
在社会主义市场经济条件下，我国土地管理体制改革的基本目标是：确保我国粮食安全所需耕地面积不得减少；实现土地资源的合理利用和最佳配置；保证土地市场有效运作；确保国有土地资产的保值增值；保证土地收益的再分配的公正性。
（一）改革土地供应机制，保证人口与耕地间的动态平衡，促进用地结构的优化，推进经济与土地利用之间的协调发展
改革土地供应机制的重点是，改革由需求决定供给的供应方式，实行由土地供应引导土地需求的新方式，并且按照这一原则理顺土地管理部门与其他部门的关系。由于我国目前正处于工业化和城市化的快速发展时期，非农业建设占用耕地数量一直居高不下，为此，必须采取从紧从严的土地供应政策。经济发展计划的制定应充分考虑土地的供应量，产业政策与生产力布局的确定应与土地利用规划相衔接。土地管理部门在国民经济和社会发展计划的制定过程中根据土地利用总体规划和土地供应总量，提出切实可行的建设用地计划建议。在建设项目的审查过程中，土地管理部门应参与建设项目的立项审查，推选土地利用影响评价制度，凡是不利于合理利用土地的建设项目，不得立项。
不断完善土地供应政策的各种调控手段是土地供应机制改革的另一重要内容。必须改革我国目前调控手段过于单一、乏力的弊端，建立能够协调运用多种手段，直接调控与间接调控相结合的调控体系，除了进一步完善土地供应量，土地利用总体规划，建设用地计划与直接手段外，还应摸索运用土地税率、土地使用率，土地产出率，地区人均耕地占有率，以及禁止用地项目目录、限制用地项目目录等间接调控手段，保证土地供应政策的实施。
（二）完善全国土地、城乡地政统一管理体制，按照管用分离、分工明确、协调配合的原则，理顺土地管理部门和其它部门的关系
土地管理部门与其它部门在土地利用管理中的关系是，土地管理部门负责土地的协调配合，其它部门则依据其用地性质进行专项管理，具体分工应该是，土地管理部门负责土地利用总体规划的编制与管理、土地用途的管制、土地登记管理、土地违法行为的查处。其它部门则在土地利用总体规划的控制下负责专项用地规划的确定，按照统一的土地政策和确定的土地用途进行专项管理。
正确处理土地利用总体规划与专项用地规划的关系是理顺部门关系的重点，要改变目前存在的土地利用总体规划及专项用地规划缺乏制约性的弊端。确立土地利用总体规划在土地利用方面居于主导的、总体的、支配的地位，土地管理部门要参与专项用地规划的审定，专项用地规划必须服从于土地利用总体规划。
要改变目前有些地方存在的多部门批地管地，政出多门的现象，地方政府在确定部门分工时，必须依照新《土地管理法》和《城市房地产管理法》的有关规定，充分发挥土地管理部门在土地权属的基础管理和土地利用综合管理的作用，做到土地法规和政策统一，土地权属登记管理统一，土地的出让转让管理统一。形成统一、协调的土地管理秩序。
（三）要改变目前存在的土地管理权限主要集中在地方政府的状况，中央政府应适当集中土地管理的权限
土地利用总体规划的审批权由国务院和省级人民政府行使。完善建设用地的行政审批制，建立建设用地审批与国家的产业政策相结合的机制即凡属国家限制性产业的项目用地，不论占地面积多少，都应报国务院审批，或者由国务院授权国家土地管理部门审批。凡属国家禁止性产业的项目用地一律不准供地。凡属人均耕地面积低于一定限度的地区，则取消非农业建设占用耕地审批权。土地用途的管制和土地供应总量的调控，权属应集中在中央。国家建设项目用地和国防用地中央直接下达用地指标。
（四）应改变各级土地管理部门目前存在的只对同级人民政府负责的以块块为主的领导体制，实行双重领导或者垂直领导的新体制
应该实行省级土地管理部门同时接受国务院土地管理部门和同级人民政府的领导，并在土地管理业务上接受以国务院土地管理部门领导为主的领导体制。省级土地管理部门负责人的任免、省委、省政府应征得国务院土地管理部门同意，按照法律程序进行正式任免。省级土地管理部门应同时对国务院土地管理部门和同级人民政府负责并报告工作。在业务领导上，应以接受国务院土地管理部门的领导为主。省以下的土地管理部门应逐级实行垂直领导体制，即下级土地管理部门的机构、编制、经费、业务、负责人的任免由上一级土地管理部门负责。实行垂直领导体制后，土地管理部门仍应依法协助同级人民政府做好土地管理工作。城市政府土地管理机构的设置有其特殊性，应在总结一些城市土地管理体制改革试点成功经验的基础上，推选城市土地一级管理体制，做到统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理，城市政府的土地管理机构的设置，应体现这一原则，在市辖区内设立派出机构，由市土地管理部门直接领导。
（五）要逐步形成中央统一管理、授权地方分级管理相结合的国有土地资产管理体制
我国的国有土地不应该也不可能分为各级所有，只能是一级所有，即国家所有，由国务院代表国家统一行使对国有土地的所有权。
地方各级政府对占有的国有土地享有的只是中央政府授予的管理权。地方政府对国有土地资产的管理只是所有权的派生权利，并不享有所有权。中央政府也应按照有利于发挥中央和地方两个积极性原则，确定地方政府国有土地资产管理权的范围。可以试行对地方政府国有土地资本经营责任制的办法。
国务院授权国务院土地管理部门为国有土地资产的经营管理的监督机构，在此基础上，自上而下地建立统一集中的国有土地资产的经营管理监督体系。监督机构的职责是：对国有土地资产的保值增值状况实施监督；对地方政府和中央直属单位经营管理国有土地资产的状况进行监督，按隶属关系进行资产登记，对土地资产变更情况进行监控；统一制定土地资产处置和经营政策；制定国有土地资产保值增值指标体系，组织资产评估等基础管理工作；研究土地收益分配政策，并代收中央土地收益费；查处违法行为，协调解决国有土地资产的产权纠纷。对于中央直属单位的土地资产管理问题，可以授权有关产业部门或者国家独资公司或控股公司进行经营管理，由资产监督机构进行监督。
（六）改变目前中央政府在国有土地收益分配中零分配的不合理状况
可以考虑按照级差地租的原理，制定不同的标准，以城市建城区的面积为计算单位，对城市政府征收国有土地使用费，以此来实现国有土地的所有权收益，同时调节地区差距，遏止城市外延的盲目扩张。据最粗略的计算：1994年底，我国城镇国有土地面积的2.98km[2]，以按1／2土地（扣除1／2公益用地），每平方米1元的平均租金标准向城市收取国有土地使用费，每年可收取149亿元。
（七）建立以用途管制为核心的新型土地管理制度
随着土地管理体制的改革，建立与新体制相适应的新型土地管理制度就成为客观需要。新型土地管理制度的核心就是要用用途管制取代现行的分级限额审批制。用途管制制是国际上通行的一种土地管理制度，其实质就是国家依据土地利用规划作出对土地使用上的限制和对土地用途转变的许可，限制许可或不许可的规定，并通过法律或行政手段实施的强制性措施，它是现阶段抑制耕地占用速度的最重要手段，它也能通过保护环境来保护耕地的质量。建立用途管制制，必须相应地对我国现行的土地利用规划制度、用地计划制度、土地征用制度、土地登记制度、法律责任制度、土地物权制度进行配套改革。
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