论我国自然资源法制及其立法完善（注：此文为国家科研基金项目），本文主要内容关键词为：自然资源论文,此文论文,法制论文,基金项目论文,科研论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国自80年代初制定第一部自然资源单行法——《中华人民共和国森林法》以来，自然资源法制建设就进入了一个快速发展的新时期，特别是立法工作取得了长足的进步。迄今为止，全国人大及其常委会已经制定了包括《森林法》等在内的9部自然资源法律； 连同国务院制定的86部和地方人大制定的几百部行政法规和地方性法规，以及国务院有关部、委、局制定的几百件部门规章，这样，一个以各种单行资源法集合为法群形态的自然资源法律体系框架已经初步形成（注：乔石、王丙乾等在97全国人大环境与资源保护工作座谈会上的讲话。）。这一初步形成的体系框架，基本覆盖了我国自然资源开发、利用、保护和管理的主要方面，使我国的自然资源法制建设初步做到了有法可依、有规可循，并且在我国自然资源的开发、利用、保护和管理工作中发挥了一定的积极作用，也对制止自然资源的破坏浪费和拯救自然资源的全面枯衰作出一定的积极贡献。但是，目前我们面对的却是一个全球性的资源问题和日趋严峻的国内自然资源形势。探寻问题存在的根源，原因是综合性和多方面的。有历史发展方面的原因，有现实管理体制上的原因，也有科学技术方面的原因，但我们不能淡化自然资源法制的滞后和软化而应承担的责任（注：近年来，全国人大常委会等国家机关加强了自然资源法的执法监督、检查工作，取得了良好效果，但远不能适应自然资源保护形势的需要。）。我们必须重新面对神圣的自然，全面审视我国自然资源的法制状况，自为拘束性的行为规范与责任，作出新的选择与创造。
一、我国自然资源法制的现状分析
（一）自然资源法律的立法宗旨和指导思想不足以反映和体现自然资源在社会进步、经济发展中的重要作用和生态人文主义、可持续发展等当代重大思想理论成果。
一部法律的立法宗旨和指导思想是其追求的最高目标和维系的精神内核之所在，因此，该法律自然应当根据其所规制的对象的内在本质属性，体现出该对象在社会主义经济发展中的基本价值和重要作用，反映出与该事物相关的人类文化发展中的重大思想理论成果，否则它就是落后的、低层次的。
回顾人类生存与发展的历史，我们不难看出，自然资源作为人类生产与生活的基本物质要素而对一个民族、一个国家的经济发展和社会进步具有的举足轻重的地位和作用，以及自然资源作为生态系统的一个基本要素而在人与自然的相互作用中对人类的生存与发展所具有的决定性的重要作用。因此，维持自然资源的永续利用，实现人口、经济、社会与环境、资源的协调发展，最终实现人与自然的和谐共存和共同进化，自然应当是一部资源法律的基本目标和最高价值追求。比较我国现行的九部资源法律的立法宗旨，我们就会发现，基本上都是在“人类中心主义”（注：所谓“人类中心主义”，是从西方人与自然冲突的文化传统中发展起来的一种世界观、文化观、价值观，其核心内容是一切以人类的利益和价值为中心，以人为根本尺度去评价和安排整个世界。）的文化价值观指导下的非持续性发展的目标追求，其直接结果是确认了人类对于自然享有主宰权利，保护了人们对自然资源肆意开采利用、破坏浪费的这种自残行为，最终使人类陷入影响自己生存与发展的生态危机之中。
（二）自然资源法律大都是计划经济体制下的产物，不能完全适应市场经济体制的需要
总览我国现行的9部单行资源法律，其中有8部是在1992年以前制定的，而在制定时，我国经济体制改革仍处于计划经济的羁绊之下。那么作为计划经济时代产物的自然资源法律，自然就打上了深深的时代烙印，带有浓厚的计划经济的色彩。从1992年起，我国开始大踏步地向社会主义市场经济体制迈进，经济体制处于一个激烈的变革转轨时期，这就使得大部分自然资源法律处在一种尴尬境地，暴露出了一些严重的缺陷。
1.我国自然资源产权制度方面存在突出问题，特别是资源产权虚置问题，这是我国自然资源利用中短期行为严重及伴生的资源滥用的重要根源。根据我国现行的自然资源法律规定，所有的自然资源均归国家和集体所有，但由于缺乏具体的资源产权主体代表，在制度上没有明确中央政府、地方政府、部门以及所在地居民的权利义务，因此，在实际上，国家和集体所有权已被部门所有、地方政府所有、社团所有和个人所有这样一种非正规的资源所有权体系所取代，结果造成了事实上的上述非正式的占有现象，形成众多资源利用利益分配上的矛盾，从而导致各种开发者，包括部门、地方和个人，都争夺资源开发权益而不顾自然资源持续利用的严峻局面。这种局面则使得资源产权制度的再确立已成为当前自然资源立法中的一个紧迫问题（注：王凤春《试论我国自然资源立法的几个基本问题》，载《中国人口·资源与环境》，1996年第6 卷第4期，第56页。）。
2.我国自然资源的流转制度的空白或缺陷是我国自然资源配置效益低下的关键原因。统览我国的自然资源法律规定，大都因自然资源归属国家或集体所有而疏于对资源产权流转制度的规定，只有《土地管理法》和新修订的《矿产资源法》对土地使用权和矿产资源的探矿权、采矿权在特定条件下的流转做了规定。但是，由于对土地使用权的流转缺乏相应法律措施的有力保障，从而导致了国家土地资产严重流失的巨大黑洞，据国家土地管理局的估算，通过土地使用权流转的各个环节流失的土地资产每年可达200—300亿元。（注：马力《土地资源的流失必须警醒》，载《瞭望新闻周刊》，1996年第18期，第28页。）而矿产资源探矿权、采矿权的流转制度也只是这次修订的最新成果和突破，处于初创阶段，更需要制定具体办法和实施步骤加以规范、引导与保障。
3.自然资源有偿使用制度、价格制度和核算制度存在严重缺陷是导致我自然资源利用率低下、破坏浪费惊人的根源所在。在我国的资源法律中，部分建立了资源有偿使用制度，如《矿产资源法》、《土地管理法》等，但由于体制改革不配套，资源更新的补偿机制仍处于空白或未完善状态，有许多资源仍停留在无价和无偿开采阶段。同时，由于受传统观念的束缚，资源价格制度建设未予足够重视，资源的价值未被得到真实全面的反映，“资源无价、原材料低价、产品高价”的价格扭曲现象相当突出。再加之资源核算制度尚未建立，为追求经济增长，人们加速把资源储备转化为大量有价的消费品以求产值的增长，而在国民生产总值核算中却没有一个补偿资源耗损的项目。这一切都大大加剧了资源利用效率低下、破坏浪费严重的局面。
4.我国资源的国家宏观调控制度有待加强和完善。这是克服资源管理弊病的根本措施。根据我国现行自然资源单行法的规定，我国实行的资源宏观管理基本上是行政管理。由于我国的现行体制存在严重缺陷，使国家职能部门对自然资源的宏观管理与自身的部门利益相挂钩，法律成了维护本部门利益的有力屏障，导致的却是“多批多获益、少批少获益、不批不获益”的恶性后果，这正是我国一些重要的自然资源如土地、矿产、森林等迅速减少而又难以遏制的根本原因。
（三）自然资源法自身还存在其他一些突出问题，亟待改进与完善
1.虽然现行自然资源法律基本涵盖了整个自然资源领域，但仍有法律的“真空地带”存在。自然资源这一概念是发展的，相对于人类而言，随着取得和利用自然资源的技术进步和社会经济的发展，自然资源的范围也在发生着相应变化。而我国目前实行的是针对不同资源，分别单项立法的立法模式，这必将因缺乏综合性自然资源立法而随自然资源科学界定和范围变化产生新的法律空白。例如，我国目前就急需制定耕地保护法、石油法、海洋法等以解决相关领域无法可依的状况，其结果是造成了自然资源立法中的重复、浪费，加大了立法成本。
2.现行自然资源立法对自然资源开发、利用、治理的法律保护力度不够。法律保护力度在立法上主要体现为对主体权利义务的确认程度和法律责任制度上的宽严程度，在执法上则体现在法律执行的及时性和确定性方面。我国自然资源法律在对相关主体开发、利用、保护自然资源的过程中所享有的权利和应承担的义务尚需进一步明确、具体，法律责任制度的“软化”问题突出，加之诸多因素导致的我国资源执法的及时性和确定性的大打折扣，从而使自然资源法律预期的实现成本高昂，相关主体因违法获利远远高于因违法可能遭受的损失而变本加厉、日渐猖獗。
3.现行资源法律中的有些规定不尊重自然生态规律，直接助长了自然资源开发、利用中的破坏浪费严重现象的发生。自然资源法是通过对一定社会关系的调整而间接实现对人与自然关系的调整的。资源法律能否科学地反映自然资源的属性和特征，能否遵循自然生态规律，直接决定着人们对自然资源开发、利用、保护的态度和程度。如我国《水法》中关于水资源的开发、利用和保护的法律规定导致的直接后果是条块分割、各自为政而违背了河流水域的整体性、生态性，最终使狭隘的地区利益严重影响了整体利益的实现。一条河流的上游地区往往地表水与地下水均较丰富，但由于缺乏水资源的整体调配和地方经济利益的驱动，上游地区更多的是利用地表水，利用效益低下，破坏浪费严重，而下游地区地表水锐减，水资源供需矛盾紧张。我国黄河下游地区频频发生断流与中上游地区过度开发、利用地表水不无关系。
4.自然资源单行法之间缺乏整体配合，部门利益冲突日趋严重。不同的自然资源具有不同的属性和特征，但它们又都是自然生态系统中不可缺少的一部分，它们总是处于一种相互配合，相互依赖的共同进化过程之中，这就要求自然资源法律之间也必须确认和维持这种关系。我国的自然资源法律之间调整对象交叉，法律效力层次混乱，部门利益问题严重，综合部门作用发挥不够，资源法律已成为主张部门权力，维护部门利益，提供部门保障的法律工具和手段，导致的是部门利益膨胀，整体功能难以发挥的严峻局面。
（四）自然资源法律与环境保护法律之间的关系需要进一步理顺
自然资源和环境分别作为人类得以生存与发展的基本物质基础和环境条件，各自具有着自身的属性、特征和作用，同时，两者又是相互联系，相互配合，互为条件的。自然资源不合理的开发、利用和管理等导致的结果不仅是自然资源的日渐枯衰，还导致了对环境的极大破坏，而环境的污染、破坏又大大地加剧着自然资源供求矛盾的紧张关系。正是基于此，自然资源法与环境保护法之间才存在着非同寻常的关系。但是，由于环境问题最早发展成为严重影响人类生存与发展的全球性问题而引起了世界各国的极大关注和国际合作，环境法制建设也率先进入了新的发展时期，而资源法律则处于依从于环境保护法的附属地位。伴随资源问题的当代全球化发展，资源问题与环境问题、人口问题一起成为了当今世界面临的三大全球性问题，从此资源法制建设也获得了独立发展的契机，自然资源与环境保护法相对独立发展、密切协作配合已成为资源与环境法律发展的新趋势。目前，我国自然资源法正处于独立发展的关键时期，资源法与环境法之间的关系急需进一步协调与理顺。由于我国当前立法中的部门利益问题严重，使得资源法律与环境法律之间难以密切配合，协调合作，资源部门与环境部门之间更是各自为政，互不让步，导致一些问题久拖不决。如关于矿产资源开发利用中的环境的防治与恢复问题，由于地矿部门与环保部门争夺主管权，使有关该问题的法律规定至今尚未出台。
（五）我国的自然资源法律体系急需改进与完善
1.我国自然资源法律体系的框架结构有待进一步科学化，合理化。法律目标的实现，是一个对法律体系进行结构安排的过程。法律体系功能的发挥要通过法律体系的结构来实现，法律体系的结构本身就体现着法律体系的功能。因此，构建法律体系首先需要的是赋予该体系一种科学合理的结构。总观我国自然资源的法制现状，由《土地管理法》、《矿产资源法》等9部单行资源法律集合而成的法群形态， 是我国自然资源法律体系框架的现实。
（1）从自然资源法律体系的外部结构而言， 它应是一个在自然资源分类基础上，以自然资源综合法为龙头，以各种单行自然资源法律为基干，以各种行政法规、部门规章和地方性法规等为基础，以相邻有关法律为补充的静态结构。我国目前已有9部资源法律， 并以此为基础形成了各自的次级法律体系，但由于强调部门法律发展和部门利益，忽视了部门法律的整合和部门利益的协调，结果造成我国自然资源综合法律缺位，法律体系整体功能难以发挥，最终导致了自然资源整体发展的非持续性。因此，对自然资源进行调整，加紧综合性资源立法已是形势所需。
（2）从自然资源法律体系的内部结构而言， 它应是以调整在自然资源开发、利用、保护中发生的各种社会关系为内容，开发与保护并举，利用与节约并重的动态结构。我国现行的资源法律基本上也是以调整自然资源的开发、利用和保护为内容的，但由于对自然资源的开发、利用、治理、保护的关系处理不当，导致的结果却是重开发利用，轻治理保护；只重视数量增长，而忽视质量提高；资源供需紧张，利用效益低下，破坏浪费严重。因此，加快综合性自然资源立法和部门资源法的修改与完善，从宏观与微观两个层次科学处理开发、利用、治理与保护的关系，以实现资源与经济、社会协调发展、持续发展的目标。
（3）从自然资源法制系统结构来看， 自然资源法律体系应是在其外部结构与内部结构、静态结构与动态结构实现有机统一的基础上，立法、执法、司法、守法等各个环节密切配合，相互衔接，互为依存的结构科学、运作高效的法制系统。我国现行的自然资源法律体系框架由于静态结构缺位，动态结构失衡，立法、执法、司法和守法各个环节相互脱节，导致整个自然资源法制系统不能高效运作，法律预期目标难以实现的严峻现实。我国的自然资源法律体系已经到了必须对其结构重新进行安排，顺应世界自然资源法发展的历史潮流，加速由法群形态向体系化推进的关键时期。
2.我国自然资源法律体系的核心理论面临着重大变革。由于受传统观念的束缚和特定经济阶段的制约，我国现行自然资源法基本上都是计划经济条件下的产物，自然资源的政府管理构成了自然资源法体系的核心，自然资源单行法基本上都是管理法，管理法理论构成了自然资源法律体系的基础。这正是导致我国自然资源迅速耗竭的势头难以遏制的制度根源。伴随社会主义市场经济体制的建立与发展，我国的自然资源法律体系的核心理论正处于一个巨大变革时期。现代市场经济要求充分发挥市场机制的调节作用，要使市场机制在资源优化配置中发挥基础性的调节作用。同时，为了克服市场自身的盲目性，在强调市场基础作用的同时，还要辅之于必要的强有力的国家宏观调控机制。因此，以市场法为主导，辅之于宏观管理法的基本理论将代替单行的管理法理论而成为自然资源法律体系的核心理论。
3.建立独立的法律体系是自然资源法的发展趋势。自然资源法产生发展的历史就是一个自然资源体系化的过程。纵观自然资源法的发展历史，它大致经历了三个发展时期。（注：肖乾刚《自然资源法》，法律出版社1992年版，第16～20页。）在19世纪以前，自然资源法处于特别物权法时期。这时的自然资源法基本上是以物权法的形式存在，构成了传统民法体系的一个组成部分。从19世纪初期到20世纪50年代，自然资源法处于单行法时期。这一时期由于工业革命的完成，人类对自然的改造和征服能力的极大提高，导致了人类对自然资源的掠夺式开发、利用和人类与自然关系的极度紧张，自然资源法从属于民法体系的状况显然已不能适应形势的需要，大量的单行自然资源法在各国纷纷出台，自然资源法从此从民法中独立出来，进入了单行法群时代。从20世纪60年代开始，伴随资源问题的全球化发展，资源问题已与环境问题、人口问题共同成为当今世界面临的三大问题，并由此而引起了国际社会的广泛关注和可持续发展战略思想的提出与实施，这对现行自然资源法提出了巨大挑战，也为自然资源法的新发展提供了新的机遇。加快综合性资源立法，构建结构合理、基础理论先进的自然资源法律体系已成为世界各国自然资源法律发展的共同趋势。
二、 加强自然资源立法是完善我国自然资源法制的客观要求
（一）加强立法是我国自然资源法制建设的前提和基础
通过前文的分析，我们可以看出，我国的自然资源法制存在诸多缺陷，是滞后的。加强自然资源法制建设，以法制手段根本遏止我国日益严峻的自然资源态势，已是势在必行，刻不容缓。如何加强自然资源法制建设？加强立法工作是前提和基础。自然资源法制是一个包括立法、执法、司法、守法和法律监督等在内的动态系统。自然资源法制的滞后自然包括立法、执法、司法、守法和法律监督等各个环节的滞后，加强自然资源法制建设也离不开上述各个环节的相互支持和密切配合。但是，无论是执法的不力，司法的不公正，还是公民、法人等主体的守法意识淡薄，法律监督的薄弱，虽然有着历史的、文化的、经济的、政治的等多方面的原因，然而其中一个根本性的问题还是自然资源法律自身，即自然资源立法的不科学、不完备。（注：有一种观点认为，当前自然资源法制建设的重要任务是执法而不是立法。这种观点是有失偏颇的，忽视了科学、完备立法工作的前提和基础作用。）唯有建立起符合自然资源自身规律要求和社会经济系统运作必需的科学的、现代化的健全完善的自然资源法律制度，才能为加强自然资源法制其他方面的建设提供坚实基础、正确指导和科学保障。
（二）进行综合性的自然资源立法是加强自然资源法制建设的必然选择
1.进行综合性自然资源立法是协调单行自然资源法之间关系的基本手段。各个单行自然资源法之间的矛盾和冲突，特别是交叉区域或边缘地带的调整力度相对薄弱和利益争夺的日益突出，是我国现行资源法律存在的关键问题，其结果是保护了个体利益和短期利益，严重损害了国家利益和长远利益。要从法律上根本克服和协调它们之间的矛盾和冲突，唯有把它们纳入统一法律的统帅之下，使它们遵循统一的法律规则，恪守统一的法律原则方为有效。这种协调功能正是制定自然资源综合法的首要价值选择和功能取向。
2.进行综合性自然资源立法是促进自然资源管理体制改革的法律动因。各个自然资源主管部门之间的利益冲突，条块分割，各自为政，是我国自然资源管理体制存在的关键问题，也是我国日益严峻的自然资源形势难以遏制的重要原因。积极推进政府机构改革，加速理顺资源管理体制，科学界定管理机关的职责权限，已成为我国自然资源法制建设中的首要任务。因此，从组织法角度，基于解决资源主管部门之间的权限划分的需要，进行综合性自然资源立法无疑是一种紧迫而有效的选择。通过立法促进改革、引导改革正是进行综合性自然资源立法的重要功能和法律动因。
3.进行综合性自然资源立法是指导现行单行自然资源法律修改与完善的法律保障。适应社会发展和形势需要已经开始的单行自然资源法的修改与完善的立法工作，也是我国当前自然资源法制建设的重要任务之一。但由于综合性、基本性的自然资源法的缺位，就使得这项立法工作没有一个明确的立法指导思想和大家都应遵循的立法指导原则和法律根据，从而就使得这项立法工作难以摆脱旧思想的束缚和部门利益的纠缠，最终只能是一种修修补补，不能达到预期的立法目的。因此，综合性自然资源法的出台对于现行自然资源法的修改具有着十分重要的意义。
4.进行综合性自然资源立法是构建与完善我国自然资源法律体系的需要。自然资源法律体系应是一个在自然资源分类基础上，以自然资源综合法为龙头，以各种单行自然资源法律为基干，以各种行政法规、部门规章和地方性法规等为基础，以相邻有关法律为补充的效力层次分明的有机系统。进行综合性立法正是弥补我国自然资源法体系结构缺位的重要步骤。
5.进行综合性自然资源立法也是实现局部利益与全局利益相协调、地方利益与中央利益相统一的政治需要。根据资源成因和地理分异规律，资源分布的区域性是自然资源的一个突出特点，这也就自然产生了多方的利益关系问题。由于我国的疆域辽阔、人口和民族众多，这种利益关系问题，就显得更为严重与突出。中央与地方，国家与民族区域，发达地区与不发达地区，个人、企业与国家等多种利益冲突问题，并不仅仅是一个经济问题，更是一个关系全国大局稳定的政治问题，这些问题处理不好，其后果将是严重和危险的。因此，我们必须慎重和高度重视这些问题，非常有必要早日在法律上得到权威的有效解决。这一任务仅靠单行的自然资源法难以胜任和实现，必须借助综合性的自然资源法律，以其为根据、为原则，辅之于单行法的密切配合，方是唯一有效的选择。
（三）自然资源单行法的修订工作亦刻不容缓
1.进行综合性自然资源立法并不意味着用综合性自然资源法取代现行的自然资源单行法，相反，综合性法律目标和功能的实现还需要各个完善的单行自然资源法密切配合与相互支持。因此，抓紧已经开始的单行自然资源法的修订工作也是我国当前的一项重要立法任务。
2.适应形势需求的一些制度创建，诸如自然资源市场配置所需的产权、流转、核算等等制度，现行自然资源法律存在的一些突出问题和缺陷的解决与克服，也都有赖于现行自然资源法律自身的健全与完善。因此自然资源单行法的修订工作也是一种必然需要。