试论我国行政诉讼制度的改革与完善，本文主要内容关键词为：行政诉讼论文,试论论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中华人民共和国行政诉讼法》自1990年10月1 日正式施行至今已有五年的时间，五年来人民法院通过对行政诉讼案件的审理，在维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权方面起了重要作用，有力地促进了政府法制建设的发展和加强。但是，总的来看，五年的行政诉讼制度在我国的实施仍处于开拓和探索的过程中，暴露出了法律实行中的各种矛盾和问题，急待立法机关、审判机关和法学理论界加以总结，以便我国的行政诉讼制度能随着体制改革的深化，不断的健全和完善，以更好地适应社会主义市场经济体制下，全面加强行政法制建设的客观需要。本文试就当前我国行政诉讼存在的问题，提出一些改革与完善的构想。
一、行政诉讼法的实施不尽人意，原因很多。
从我国目前行政诉讼法实施行政审判案件的审理的情况来看，主要的问题是行政案件客观存在受案率较低，而政府的败诉率却不低。据最高人民法院副院长罗豪才同志最近在和记者的一次谈话中透露，我国自行政诉讼法实施以来，全国各级人民法院行政审判庭审结的行政诉讼案件，每年约2万件左右，通过审理判决政府败诉的约占30%。 从总数来看数字似乎不少，但具体分析一下，就可看出其受案率还是较低的，因我国全国县以上设立的行政审判庭的总数约2000多个，也就是说平均每一个庭全年办理行政案件不到10件，如果以全国1 万名行政审判人员计算则每个审判人员全年办案不超过两件。再以江苏省为例，1993 年、1994年每年审结的行政案件都在700件左右。 全省设有行政审判庭的市、县、区有117个，平均全年每个审判庭审理的行政案件只有6件。这和一年审理20多万件的民事、经济、刑事案件相比比例不到0.3%。 由此出现了行政庭门庭冷落，行政审判人员无案可办，去经济庭“帮工”的奇特现象。行政庭受案少，并不意味着我国的行政纠纷少。我国人口众多、幅员广阔、行政管理中各种纠纷是大量存在的。但是为什么老白姓又大多不愿意通过“打官司”来解决发生的争议，维护自己的合法权益呢？当前群众中普遍存在的“民告官难”、“行政官司难打”，其原因何在？我认为可以从以下三方面进行分析：
第一，行政诉讼实施的外部环境不尽如人意。这里指的外部环境，主要是指群众的法制意识、政府官员的法律观念和行政法制监督的不健全三个方面的问题。我国是一个几千年封建历史的国家，“官贵民轻”的传统文化在群众中影响很深，“官员为父母，百姓为子民”、“官官相护、途法奈何”。一般人对政府的侵权行为都持能忍则忍的态度，非万不得已不上法庭。有的个体户就讲，“官司即使打赢了，生意却做不成了”。加上我们在普法宣传中对公民、企业的行政法知识的宣传、普及还很不够，群众对行政诉讼很不了解，甚至有些律师也认为行政官司难打，不愿意代理，增加了群众对行政官司的畏惧心理，群众担心怕行政官员报复，“穿小鞋”，“官司输赢是小事，今后麻烦事情多”。
另一方面，从企业来看，由于大都还处于经济体制改革的转轨过程中，企业一时难以摆脱行政管理的隶属关系，一些企业的主要领导干部的任免权还属上级行政机关管理，因此行政对企业的侵权行为往往都是通过行政手段“政治解决”，行政官司也打不起来。
从政府官员的法律观念来看，“权大于法”的思想还很有市场，对行政诉讼有抵触情绪。他们一方面怕当被告、怕败诉，另一方面又想方设法使行政管理相对人告不成，故意不交待诉权，威胁相对人，促使其“私了”。也有的行政管理机关用制定文件的形式，以抽象行政行为规避行政诉讼。上面所述我国行政诉讼政府的败诉率比较高的是和国外一些资本主义发达国家行政诉讼的审理情况相比较而言的，国外政府败诉率一般在10%左右。这也从另一角度说明政府的法制观念较差，行政违法行为的存在数量较多。
行政官员行政法制的观念薄弱还反映在行政审判过程中行政干预较多的状况，有的地区党政领导直接干预行政审判，使行政审判人员感到“行政官司难判”真所谓“告也难、判也难”，增加了行政审判人员秉公执法的难度。
再从政府行政执法的状况看，行政执法的法制监督机制也还不够健全。一些行政执法的程序立法跟不上，行政处罚法尚未出台，行政强制执行制度立法尚未制定，至于行政程序法还未起步。行政仲裁、行政合同还是理论探讨的问题，由于行政职权不清，程序不规范，往往造成政府违法在前，群众违法在后的局面，客观上影响了行政诉讼的公正性。
第二、《行政诉讼法》从立法到审判制度也存在许多需要改进之处。
由于行政诉讼制度的建立在我国是属于开创阶段，行政司法审判也是处于探索过程。原来在立法中很多客观因素，实际情况不可能全部得到反映，经过五年的实践，各种矛盾暴露比较充分，为这部法律的修改完善提供了客观基础。从立法上看通过审判实践，原先在立法中考虑的受案范围过窄已不适应社会主义市场经济发展的客观需要，对政府抽象行政行为的审查问题也将随着国家立法法的出台需要加以修改，此外在检察机关对行政审判的监督上规定的条文也过于原则，这些问题均有待从立法上作修改（关于这个问题下面将作详细论述）。
第三、提高行政审判人员的法律素质，改进行政审判的质量也是当前完善行政诉讼制度的一大关键问题。行政审判要求审判人员不仅要具备一般的法律知识，而且应该熟悉国家行政管理的业务知识，对政府法制有较深刻的理解。只有具备这两方面知识才能成为一个合格的行政审判官员，而目前从法院人员结构来看行政审判人员的文化、业务素质相对地处于较弱的状况，有待引起有关方面的高度重视。只有提高行政审判的质量，才能在人民群众中提高行政审判的社会形象，树立行政审判的法律权威。
二、行政诉讼法需要进一步修改、完善
我国的行政诉讼法是社会主义市场经济的理论尚未确立的特定条件下出台的。从立法的指导思想上也能免不受计划经济体制下传统的法律观念的影响，因而对在社会主义市场经济体制下如何正确规范行政主体与市场主体的运行规律反映不突出。宪法的修正案将实行社会主义市场经济正式列入宪法条文，这为行政诉讼法的修改从指导思想上指明了方向。例如，总则立法条文中不仅应明确规定行政诉讼法保护公民、法人和其他组织的合法权利，而且要加上“规范政府的行政行为”的文字表述，因为随着我国“立法法”的出台，我国行政诉讼不仅要审查政府具体行政行为而且也要审查某些抽象行政行为的合法性，如地方政府规章和行政措施规范性文件的合法性等等，这也是建立符合中国国情的司法审查制度的必要组成部分。
从总体来看，原法律条文中规定的受案范围规定过窄，已不适应客观形势发展的需要，应加以修改，扩大受案范围。如行政诉讼法第十二条对不受理事项列举的（二）款将随着上面所述的理由而加以修改，这一条可以根据立法法的相关条文修改为，对公民、法人或其他组织对政府抽象行为侵犯其合法权益之诉讼，经审查认为和宪法、法律、行政法规精神相抵触的可提请有权撤销的国家机关裁决。
行政诉讼法第十二条第三项关于“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”不予受理的规定，随着市场经济的发展和人事制度的改革，国家公务员制度的建立，目前人才交流市场大量法律问题的产生，采取完全不受理的规定已经行不通，至少应规定对辞退、开除公职发生的争议经复议维持而又起诉的可以受理，以保障这部分公民的合法权益。另外对科技人员、教师在人才交流中的活动纠纷也应列入受案。
第十二条第四项规定对“由行政机关最终裁决的具体行政行为”不予受理，应按照《中华人民共和国仲裁法》的立法原则，如当事人认为行政仲裁庭的组成或仲裁的程序违法，或裁决所依据的证据是伪造，或仲裁人员徇私舞弊，枉法裁决的，人民法院行政庭可以受理。
行政诉讼法其他方面的法律条文也将按照上述的精神作相应修改，如第十一条规定的提起诉讼的条件，第一项就不应仅限于具体行政行为而应同时包括抽象行政行为。至于审理和裁决的程序也应作相应的修改，这在下面的论述。
三、行政诉讼程序不同于民诉，有待改革
我国行政诉讼立法中规定的审判程序基本上适用的是民事诉讼程序，这类似英美法系国家在普通法院审理行政案件的做法。但是行政诉讼和民事诉讼毕竟性质不同，前者属于公法的范畴，而后者属于私法的范畴。正如王名扬教授在《法国行政法》一书中所述的“法国存在公法和私法两个不同的法律体系，私法运用地位平等的私人之间，公法适用于政府和私人或政府相互之间，两种法律体系所调整的社会关系不同，追求的目的不同，不可能适用同样的法律原则。在公法关系中行政机关有时具有比私人更大特权，有时受到比私人更大的限制”。“行政法院的诉讼程序和普通法院不一样。行政诉讼贵在迅速、及时、法官指挥诉讼进行的主动权力较大”〔1〕， 这就是行政诉讼有别于民事诉讼的关键所在。为了体现行政审判的特殊性，我认为从诉讼程序上要解决以下两方面问题。
第一、 对法庭合议庭的组成人员问题要考虑实严格陪审员必须有2—3人，且应当是由具有行政工作经验的退、 离职的原政府行政官员法律专家、技术专家组成。正如王名扬教授在上述书中所述的，“行政法官必须具备公法知识以外，还必须具备行政经验，普通法院法官缺乏这方面的知识和经验，行政法院少数人选自高级文官，绝大部分经过行政学院培训，择优录用。此外行政法院在组织方面规定有一些措施，使法官同时具有法律知识和行政经验。……行政法院又规定所有行政官员必须外调到实际行政部门，工作一段时间再回法院”，“普通法院法官在大多数情况下，不是公法专家”〔2〕。 根据我国行政审判人员目前的现状，采用陪审员制，让一些行政专家参与，这是保障行政审判公正性的有效办法。
第二、对检察机关参与行政诉讼问题，原立法中只在第十条中作了原则的规定，但是如何监督，是事中监督还是事后监督均未明确表述。鉴于目前人民群众中对行政诉讼存在不少疑虑，检察机关参与行政审判，有利于提高人民群众对行政诉讼的信任程度和向心力。检察机关参加诉讼，不是作为公诉人的身份参加，而是经国家法律监督机关的代表参加，可以规定在行政诉讼上诉审案作中设立检察官席，检察官可以在庭审结束后就合议庭组成、审判程序的合法性发表意见，也可以将行政案件的审判中发现的行政机关工作人员的渎职行为、违法行为，向有关行政机关发出司法建议书，构成刑事犯罪的，可立案侦查。
四、加大行政法制的宣传力度，增强行政官员与审判人员的法制意识。
我国行政诉讼制度建立还处于初创阶段，行政法作为国家的法制的主要组成部分，正逐步受到各级党、政领导的重视。但从总体来看，行政诉讼法、国家赔偿法以及有关的行政法的法律知识普及教育还是很不够的。行政法专门人才的培养也不适应社会的需求。正如江泽民总书记在中共中央举办的法律知识讲座上的讲话中指出的，“依法管理各项事业，是写入我们党章党纲和国家宪法的，作为管理各项事业的各级领导干部必须努力学习和掌握必要的法律知识。领导干部学法有助于推进普及法律知识教育和带动全党学法守法，依法办事，而且有助于推进社会主义市场经济体制的建立和整个国家的法制建设，保证改革开放和现代化建设顺利进行”。我国即将开始“三五”普法活动，“三五”普法应把行政法制教育列为领导干部、各级政府公务员、司法审判人员学法的重点。另一方面要将行政法列为各法律院校的必修课，作为公务员和律师资格考试的重要内容，考核不及格的，不能任用和发给资格证书。
此外，在社会的普法宣传中也该通过报纸、广播、电视对公民进行行政诉讼法，国家赔偿法、行政处罚法的知识教育，使我国的行政法制深入人心，为行政诉讼制度的完善和健全创造一个良好的社会环境，促成一个依法治国的新局面。
注释：
〔1〕〔2〕王名扬：《法国行政法》，第538页。