论行政领导的公共服务理念及其变革，本文主要内容关键词为：服务理念论文,领导论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
伴随着工业化步伐的加快、信息时代的迫近，必然带来行政领导对社会公共事务治理理念与治理方式的变革。公共服务已经成为21世纪行政领导的本质。而在同国际管理水平接轨的过程中，中国的行政领导将同政府一道经历世界经济市场化和全球化浪潮的洗礼，共同承担着自身体制改革带来的阵痛。包括打破管制行政主体的一体性，由权力中心转为服务中心、由个体利益中心转为公共利益中心，以及对公共服务的核心价值认同等，从而为公共事务的有效治理、公共利益的有效实现，提供了广阔的发展前景和良好的社会环境。
一、公共服务：21世纪行政领导的本质
21世纪，在人类走向后工业社会的过程中，伴随着工业化步伐的加快、信息时代的迫近，必然带来行政领导对社会公共事务治理理念与治理方式的变革。在同国际管理水平接轨过程中，中国的行政领导将同政府一道经历世界经济市场化和全球化浪潮的洗礼，并共同承担自身体制改革带来的阵痛。与此同时，在进一步改革中，中国政府职能的再设计必须首先考虑“公共服务”这一核心价值理念，将“公共服务”作为一种精神注入政府职能设计和行政领导的灵魂之中，政府以及它的各级领导不再是管制主体，而应逐渐成为服务主体，不再是高高在上、指手画脚的统治者，而应渐渐成为平易近人、脚踏实地的服务者。
（一）公共服务的新境界
所谓公共服务，奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中是这样阐述“企业化政府”十大特征的：“大多数企业化的政府都促进在服务提供者之间展开竞争；它们把控制权从官僚机构那里转移到社区，从而授权给公民；它们衡量各部门的实绩，把焦点放在后果而不是投入上；它们行为的动力不是来自于规章条文，而是来自自己的目标、自己的使命；它们把服务的对象重新界定为顾客，让顾客有所选择，选择学校，选择培训计划，选择住房；它们防患于未然，而且不是在问题成堆以后才来提供各种服务；它们把精力集中于挣钱而不单单是花钱；它们下放权力，积极采取参与式的管理；它们宁可要市场机制而不是官僚主义机制；它们关注的中心并不是简单提供公共服务，而且也向公营、私人和志愿服务各部分提供催化剂，使之行动起来解决自己社区的问题。”[1]
中国理论界也认为[2]，公共服务是用以解决公共问题、维护社会经济秩序的主要手段，也是一种资源配置，其基本目的是为解决每一独立的市场主体所不能单独解决的许多公共问题。公共服务包括公共政策、公共设施、公共秩序、公共安全、公共卫生等等，不仅表现于物质条件，还反映在工作人员的文化素质、精神面貌和服务态度上。在政府治理中，为了保证和维持正常的社会经济秩序，对社会经济活动的管理与控制，可视为政府提供的一种公共服务。在民间，为了协调行业内或行业间的经济行为，有自发形成的行业公会或行业联盟、行业协会之类的民间组织，以协调行业内的生产流通及共同问题，这也可视为一种公共服务。公共服务实际上是一个比公共产品更宽泛的范畴，即通过公共服务可以提供公共产品，也可以提供混合产品或私人产品。
以公共服务为价值趋向的新公共管理，人们从不同角度用它来指称人类社会治理领域中的新变革。在行政学领域，人们把公共服务的出现与行政改革运动联系在一起，把它看作是20世纪80年代以来一场全球性的行政改革运动的结果；在政治学领域，人们从民主和参与以及政治文明等价值层面上认识它所实现的政治发展；在社会学的视角中，把公共服务作为社会组织形式、社会治理结构变革带来的以社会自治为基本内容的新型社会治理方式；从哲学的角度，人们把它作为人类历史从农业社会走向工业社会再到后工业社会的一种历史必然性，要求有一种全新的社会治理模式与之相适应，而公共服务就是一种新型的社会治理模式。它的出现意味着人们之间的社会关系、社会生产和生活方式等领域的一个全新变革时代的到来。[3]
（二）“管理就是服务”：21世纪行政领导的本质
我们已经清楚地看到，公共服务已经成为一个世界性的趋势，包括中国在内的各级行政领导不能无视这一趋势。公共服务已经成为21世纪行政领导的本质，服务精神是21世纪政府行政的灵魂。
公共服务之所以在新世纪大行其道，其原因在于服务本身与政府的行政领导血脉相连。管理是社会发展到一定阶段的产物，在本质上管理与服务是统一的。社会生产力的发展，使社会主体产生分化，并逐步形成组织（包括国家），各组织内部及各组织之间都存在着严重的利益冲突，各组织成员为避免无谓的消耗，以最少成本换取最大利益，相互订立契约，把自身的一部分权利让渡出来，形成公共权力，由全体成员选举的少数代表掌握。掌握权力的少数人根据其成员的要求，管理公共事务，维护组织及其成员的利益。同时，各组织之间也基于同样原因签订盟约，把部分权力交给凌驾于其他组织之上的组织（国家政府），管理全体社会的公共事务，维护社会秩序，进而维护整个社会的利益。管理的实质，就是利用组织及其成员赋予的权力为公众利益服务。因此，从本质上讲，管理就是服务。政府进行管理的活动，首要的不能无视服务精神的存在。[4]
发达国家的政府，从20世纪80年代开始的公共服务改革和职能再设计，通过多方面探索，最终选择了服务职能，实现了由传统的重管理控制轻服务、“以政府为中心”到开始注重公共服务、“以满足人民的需求为中心”的转变。中国的行政改革，离不开国际公共行政发展的历史环境，况且现代中国行政领导本身是“全心全意为人民服务”的倡导者。因此，公共服务就成为最终实现政府职能的方向性选择，就成为行政领导的必需和必然。行政领导该为谁服务？
为公民服务。政治学的“契约理论”认为，政府的合法性是建立在公民与政府、公民之间的政治契约的基础上，政府的一切权力来自于公民之间的契约，来自于公民的委托，政府应保护全体公民的公共利益，维护和平的社会秩序，否则，公民有权收回委托之权能，选举出新的政府。由此看出，政府机关和它的行政领导本身并不直接创造社会财富，他们的运转和活动靠公民所交纳的税赋支持，公职人员靠纳税人来供养，公民是行政领导和公职人员的“衣食父母”。政府为公民服务，反映公民的意愿，为公民利益尽心工作，完全是应有之义，而非政府单方面的“恩赐”。无论是从政府的起源还是从政府得以存在的角度上看，政府存在的目的就在于为公民服务，否则，政府就失去了存在的意义。
为国家服务。行政领导是国家发展的产物，其目的是执行国家的职能，实现国家的意志。任何行政领导的管理活动都服从于国家，服务于统治阶级。行政领导在本质上是为国家服务的，代表政府为国家的利益开展活动。这种服务的活动是多样的。一方面要代表国家利用暴力工具强制被统治阶级服从国家的意志、法律和政策，镇压被统治阶级的反抗；另一方面，则采取改善福利等措施协调和缓解与人民群众之间的矛盾，保护内部的安全和稳定，为统治阶级的利益服务。行政领导还要代表国家通过外交、战争等方式实现国家的安全需要。同时，通过执行经济和社会事务的管理职能，为国家经济文化等发展服务。
为社会服务。行政领导还需要为社会提供公共服务，这是由国家和社会关系决定的。专制社会，国家与社会的关系出现了颠倒，国家日益凌驾于社会之上，对社会超常控制。现代民主社会，体现了社会与国家的真正关系。国家要为社会服务，行政领导则代表政府、国家执行这种公共服务职能，这种服务具体表现为为市场服务，如培育市场体系、制定市场规则、维护市场秩序、进行宏观调控、克服市场缺陷等；为企业服务，即统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、检查监督；为社会良性行为服务，如：环境保护、治理污染、维护生态平衡、制定法律和制度、保障公共安全、维护社会的公平和正义；为公民服务，如提供公共产品、保障公民权益。由此，公共服务已经成为21世纪行政领导的本质。
（三）公共服务的特征
公共服务出现在信息化、全球化和大众民主化以及政府统揽公共事务“不可治理性”危机的现时代，它强调公共事务治理主体的多元化、治理方式的多样性和治理过程的民主化，体现了“公共性”与管理“科学性”的有机统一。因而，无论在合法性还是在社会资源方面，都为实现和增进公共利益开辟了新的途径。其基本特性表现在：
公共服务的对象是公共事务。公共事务是指一定时期与一定共同体成员共同利益相关的事务，体现为一定共同体成员普遍需求的公共物品和公共服务。在公共管理模式下的治理理念与方式发生了重大变化：一是政府性质的重新定位。对公共事务关注的重心，实现了由国家管理向社会管理、由统治功能向社会服务功能的转移，最终促进政府性质由国家本位向社会本位的转变。二是评价和责任机制的变化。公共服务更关注结果导向和外部评价，而不是公共行政模式下所依据的政治体系的高效执行和过程管理。三是强调根据公共事务的属性差异进行多元化的治理，而不是传统公共行政模式下的千篇一律或一成不变的标准化管理。此时的公共事务治理，具有复合治理的制度安排、灵活性的治理策略、多样性的治理工具和社会导向。
公共服务主体的多元化。以公共服务为主体的公共管理，强调公共事务在各种非政府的公共机构、民间自治组织机构中完成，发挥私人部门和公民的参与功能。此时的公共事务治理主体，以政府为核心、非政府的第三部门为重要补充力量所组成的体系。在这个体系中，无论政府或非政府的第三部门的自主行动，或是它们与其他社会行为主体之间的合作行动，都具有一定的“代表性、公务性、公益性和权力的法定性”。表现出体系的四个特征：一是公共权力的多中心。公共服务承认政府管理的正当性和核心地位，政府在提供宪政、法制、公共政策以及需要运用强制性权力的管制性公共事务领域，仍发挥着核心作用。而非政府的第三部门在社会自治、特定服务领域、自我规制领域，则起到重要的作用。而且，政府内部也不再是单一的集权中心，而是根据不同层级的要求及政府与其所管辖的公共事务的关联性，建立分权自治、上下协作的多中心分级治理体系。二是更多的合作治理。由于没有任何一个单独的行动能够拥有足够的知识和资源来解决一切公共问题，因此，公共服务主体之间必须相互合作，从而形成一个复杂的、互动的网络化行动结构。由此传统的公私二元对抗结构被瓦解，政府、市场、公民社会的功能实现了优势互补；传统的政府集权结构必然衰退，各级政府间更多的不是命令与服从，而是权责分担与积极协作。三是政府的角色与功能发生变化。政府不再是一切社会事务的“统揽者”和凡事亲躬的“划桨者”，而将重点转向依据民主原则进行规划、引导和“掌舵”。四是政府行为方式的变化。政府必须为非政府的公共服务提供机会和激励，对公共事务的良好治理负最终的责任；政府行为的合法性，不仅来自代议制和法律的授权，更多的来自公众参与下的认可、配合与监督；政府不再是高高在上的发号施令者，而必须与社会建立相互依赖与互动合作的伙伴关系，并提高合作与互动的技巧和能力。
公共性是公共服务的基石。任何公共事务的背后都体现和反映着一定的公共利益，并以追求公共利益为宗旨，因此，维护、分配和增进一定共同体的公共利益便成为公共服务的宗旨。它必须以公众的公共需求为导向，并以公共需求的实际满足为衡量标准，这既是“公共性”的重要体现，也是其合法性的基石。理论界对公共利益的理解，认为不同的个人或群体在同一社会关系和同一社会地位情况下，由于客观的相互依赖关系而有着普遍的共同需求，这些共同的需求便构成公共利益的基础，并以社会利益的形式表现出来。当然，并不是社会中所有的共同利益或共同体利益都属于公共利益，关键是看其利益关系基础和利益行为指向是否具有“社会性”或“公共性”。
公共服务过程的民主化。与传统公共行政模式所不同的是，公共服务的全过程始终强调民主化。除了传统的代议制外，它更强调社会公众对公共事务治理过程的参与和监督。这种民主化主要表现在：（1）政府放松对经济和社会生活的控制，鼓励和肯定公民、企业家及其相应的社会组织享有更大的自主空间和权利；（2）政府激励和引导更多的社会自治和责任分担，强调区域性的社区自治、功能性的行业自治、利益性的社团自治，把非功利性的社会服务作为公共服务的社会基础；（3）政府的分权治理，强调基层政府对地方性公共事务的治理的优先权，以及中央或上级政府的转移支付或其他手段的平衡能力；（4）公共权力运行方式的转变，既包括政治、法律、管制强制性方式，也包括运用规划、引导、建议、指导、契约、合作等非强制性方式；（5）强调作为公民身份的消费者，尽可能获得自主选择公共服务的方式与途径；（6）在涉及公共事务和公共利益的领域保持开放性，强调经过利益相关者的积极参与和公开讨论，以便有效地显示、聚合公共需求和公共利益。[5]
二、行政领导公共服务理念的变革
思想解放是社会变革的前提，观念创新是一切创新的先导，[6]政府治理模式的变革首先是理念的转变。
（一）公共服务实现的变革
这场始于20世纪70年代末和80年代初的以公共服务为导向的公共行政改革运动，在世界范围内方兴未艾。时至今日，这场改革运动使政府的存在形式和政府与社会的关系发生了深刻的变革。现在看来，这场改革运动深刻地触动着行政领导的治理理念，打破了千年的管制行政。
由管制行政一体性到公共服务多中心的转变。长期以来，不同的政府一直秉承着一个共同的传统，就是政府以管理和统治者的身份对公民进行管理和制约，公民处在政府权力的管制之下，公民必须服从政府的管理行为。通常政府高高在上，形成政府与公民的关系不对等。行政主体的一体性被看作是不可移易的原则，由此，出现了公共产品供给上的垄断和政府具有的唯一性和垄断性，造成了以往一切发生在政府中的改革都无非是政府的改组和重建。然而，新的全球性行政改革运动与以往不同，在于它打破了政府的行政主体一体性、政府存在的惟一性和公共产品供给的垄断性。它在社会之中培育出担负公共服务职能的非政府组织，许多由政府承担的行政管理职能转由这些公共管理组织承担，在这个变革中，政府则更多地承担起公共政策供给的职能。这场运动改变了历史的方向，使管制行政主体分化，开启了“政府公共政策化”和“公共管理社会化”的进程。这时，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是惟一的，在政府之外，还有准自治的、半自治的和自治的组织共同承担公共服务的职能；政府则可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定及监督执行。
由管制行政的主体中心转变成公共服务的客体中心。以往的管制行政是以政府主体为中心，公民这个管理的客体处于边缘性和受支配的地位。传统意义的行政管理无非是一个权力支配过程，权力的运行体制和运行机制决定了它必须有一个权力中心，相对于受权力支配的人来说，掌握权力的人则属于权力支配体系的中心。这种主体中心主义的权力体制和运行机制，拥有权力和掌握权力的人以自我为中心，被管理者和被统治者的公民则从属于管制行政的主体而存在，管制行政的主体从事管理或统治的活动，无非是为了自我的存在和发展。以公共服务为导向的这场行政改革，它关注政府的服务目标、关注目标实施的各种计划、项目的有效性，一切行政权力和行政行为都将从属于这一导向，服务于这个目标。而这个目标的表现就是“顾客”的满意。公共服务成长的迹象表明，它把需要服务的公众视为公共机构的顾客，通过调查，倾听顾客的意见，建立明确的服务标准，向顾客做出承诺以及赋予顾客选择“卖主”的权利，以实现改善公共服务质量的目的。这样，就必然会把“顾客”放在公共服务的中心。
由权力中心转化为公共服务中心。无论是农业社会的统治行政还是工业社会的管理行政都是以集权形式出现的权力中心主义。在管理行政赖以产生的社会中，集权往往受到批评，但管理行政体系依然是高度集权的体系。尽管近代以来行政权在整个政治制度中有着民主和参与的内涵，但就其行政权而言，在官僚制体系的金字塔下，权力被自下而上地集中起来，上层发号施令，下级依令而行。管理行政体系的运作，依然是权力中心在运行，行政领导行为在多大程度上具有有效性，取决于支持这种行为的权力的大小。公共服务使人们把视线从关注权力和权力的运行转向关注服务的效果上。政府不再是惟一的公共管理组织和部门，政府也不再是惟一执掌公共权力的组织和部门，它对公共权力的垄断将随之成为历史，公共权力随着公共服务的社会化，众多的非政府公共管理组织都成为公共权力的执掌者。公共权力的社会化或非中心化，就是公共管理的服务化，即把公共管理变成一种为公众服务的活动。
由效率中心转化为成本中心。工业化的过程生成的管理行政所突出的是效率行政，以效率为中心。在20世纪，效率的问题成了衡量行政体系是否健全的尺度，在我们对机构臃肿、冗员充斥、慵懒闲散、推诿扯皮以及各种各样的官僚主义问题作出批评时，实际上是出于效率意识的要求。正是对效率的追求，促使行政领导不断地探索行政管理科学化的路径，构成行政效率是管理行政追求的基本目标。然而，在行政领导对效率的追求中，却忽视了成本的问题，效率意识排斥了成本意识。以至于经常性地出现不自觉地加大行政成本的投入而使整个社会蒙受超额负担的情况，即政府在社会的发展中不仅不能起到促进作用，反而成了一个沉重的累赘。公共管理所实现的变革在于，它不是单向地考虑政府行为的效率，而是把这种效率的提升放在行政成本的降低的双向思考之中，诸如实行预算开支总量控制、公共部门与私营部门公开竞标、绩效合同制和效率评审制等等，都反映了行政成本意识先行的思路。
由个体利益中心转化为公共利益中心。人类迄今为止的行政管理历史一直受到腐败问题的纠缠。由于每个人都以个体利益为中心，在公共行政的领域中就必然会存在着个体利益对公共利益的侵蚀。腐败的问题之所以永远无法根治，是因为腐败从来都是个体利益中心主义在公共行政过程中所导致的必然结果。由个体利益中心转化为公共利益中心，才有可能有效地杜绝行政权力的腐败。近代社会为了抑制腐败，发明了权力制约体制，用权力制约权力。但是，在行政管理的过程中，个体利益中心化是一个必然过程，而权力制约是一种人为的设计，在人为设计出来的权力制约与个体利益中心化的客观进程之间，要建立起一个永久性的平衡机制是不可能的，因此必须不断地进行调整。而且，对于行政权力的运行来说，权力制约总是处于边缘状态，有了行政权力运行的客观性和必要性，才有了权力的制约，权力制约任何时候都是依附于权力的运行，它不能进入权力结构的中心。由此，行政管理中的权力与权力制约机制由于永远解决不了中心与边缘的问题，因而也就永远为腐败的滋生留下空间。公共管理由于服务定位将导致特权的消失和特权意识的弱化，使行政行为更加贴近公共性，使其运用公共权力谋取私利丧失制度化的基础。由于禀承顾客至上的理念，而改变了原先行政体系的主体中心主义，公共服务活动必须把公众的满意度作为追求的目标和评价标准，以公众的意志为中心，以公共利益为中心。实行公共服务的公开竞标，将增加行政行为的透明度，使不透明地行使公共权力的机会最小化。这些革命性的变化，都会使腐败得到有效的抑制。[7]
（二）公共服务的核心价值
价值是人们全部认识和管理活动的目的和意义所在。所谓公共服务价值，是指行政领导这个服务主体在对公民、社会、国家这个服务客体的管理过程中，主体对客体的功利作用是否有益，这就是公共服务的价值。对于一切社会治理体系而言，秩序、公平与效率、服务等，都是基本的价值。以公共服务为核心价值的公共管理是一个极其复杂的公共组织行为体系，无论是在理论上为它确立一个解释框架，还是在实践上为它指出一条行动路线，都取决于公共服务的价值确定。对于社会治理体系而言，价值就是实质。
统治型的社会治理模式是从属于社会等级差别的，它以统治的形式来实现等级秩序价值的社会治理方式。对于统治型社会治理模式来说，秩序就是价值。管理型社会治理模式作为统治型社会治理模式的替代，出现在人类历史舞台上，它也把秩序的价值作为自己的一项内容，但不是作为核心价值，而是以突出公平、效率的方式去获得秩序。这样一来，在管理型社会治理方式中，公平与效率成了管理型社会治理模式中的核心价值。同样，服务型社会治理模式的出现，公平与效率的价值开始退居到第二个层级，而服务价值则被提升到核心位置上来，公共服务则是服务型社会治理模式中的核心价值。
服务型社会治理模式把服务作为自己的核心价值，让其他一切价值都从属于和服务于这种价值。所以，对于服务型社会治理模式而言，公平与效率的问题也会存在，在制度、体制和行为中，也会有着公平的问题，也会有着效率的追求。同时，服务型社会治理模式依然需要得到秩序的支持。如果说管理型社会治理模式突出了公平、效率的价值，那么服务型社会治理模式则突出了服务价值。管理型社会治理模式突出了公平与效率这一核心价值，但它永远处于公平与效率的矛盾和冲突之中，当服务型社会治理模式突出服务这一核心价值，把公平与效率置于价值体系的次一层级的结构之中时，公平与效率的问题将会得到真正的解决，公平与效率的矛盾和冲突不仅不会成为阻碍公共利益实现的因素，反而会被整合成公平与效率充分实现的动力。
公共服务是公共管理的终极价值，在公共管理体系中，公共管理的制度、体制、过程等等都还会有着服务价值所派生出来的次生价值，从而构成以服务为核心的公共管理价值体系。在公共管理的价值体系中，以往社会治理体系中的价值因素，在公共管理体系中也会得到继承和改造，会作为公共管理价值体系的构成因素。抽象地讲，服务价值并不专属于公共管理，在以往的任何一种社会治理体系中，都会包含着服务价值，只不过服务价值的具体内涵相对于不同的社会治理体系有着重大区别。但是，总的说来，在以往所有的社会治理体系中，服务价值都属于次生价值，在社会治理的价值体系中处于边缘位置。只有公共管理，才在人类社会治理历史上，第一次把服务价值置于价值体系的核心，作为社会治理的终极价值，并依据这一价值创设公共管理的制度、过程和行为模式，提供在整个公共管理体系中都具有普遍意义的原则和标准。[8]
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