论公共财政体制的改革——基于基本公共服务均等化的思考，本文主要内容关键词为：均等论文,公共服务论文,公共财政论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F810.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1673－0461（2008）12－0091－06
“基本公共服务均等化”是党的十六届五中全会提出的一个新的改革命题。十六届六中全会又明确提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。因为逐步实现基本公共服务均等化，为全体社会成员提供大体均等的基本公共服务，是形成惠及全民公共服务体系的基础，是体现以人为本和弥补市场公共产品供给失灵的重要制度安排，是缓解社会矛盾和解决民生问题的现实需要，是构建社会主义和谐社会的必然要求，更是市场经济条件下公共服务型政府的首要职责。因此，实现基本公共服务均等化是公共财政体制改革的目标所在。也就是说，公共财政体制的改革必须要在基本公共服务均等化的诉求之下来进行。
一、基本公共服务均等化的内涵与度量
尽管基本公共服务均等化已经成为当前的热点问题，但我国理论界并未就基本公共服务均等化的内涵达成统一的认识。从理论角度分析，即便在西方经济学论著中也未发现有关公共服务均等化的系统论述。由于公共服务与公共行政、公共管理紧密相连，因此它不是单纯财政的问题。某种意义上说，基本公共服务是经济问题，也是社会问题，同时又是政治问题。
（一）基本公共服务均等化的内涵
对于基本公共服务均等化的内涵，正如常修泽教授所指出，可以从如下三个方面来理解：
1.全体公民享有基本公共服务的机会应该均等。我国有13亿人口，尽管每个人的天赋能力不同，所占有的资源也不尽相同，但在享受基本公共服务的机会方面应该是均等的。
2.全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等。大体相等不是搞平均主义，而是大体均等或相对均等。当然，这里讲的不是所有公共服务，而是基本公共服务。
3.在提供大体均等的基本公共服务的过程中，尊重社会成员的自由选择权。社会成员的需求千差万别，某些社会成员可能不去享受社会为之提供的公共服务，如有的家庭可能不愿意把孩子送到公立的九年义务教育学校上学，而是送到私立的学校就读。这是完全可以的，应该尊重这些社会成员的选择权。尊重人民的自由选择权与尊重人民享有均等的基本公共服务的权利并不矛盾。而且，即使是在基本公共服务的框架之内，也应想方设法让人们有自由选择的空间，不能把基本公共服务均等化搞成计划经济时代的“配给制”。[1]
从上述可知，基本公共服务均等化是指在一个国家内，不同地区的居民都能够享受到大体相同的基本公共服务，其实质在于政府要为全体社会成员生存、发展和提高担负责任，提供基本的公共产品和公共服务，并确保全体公民得到普遍平等的享受。一个比较理想的基本公共服务均等状态，应该是不同区域之间、城乡之间以及居民个人之间享受的基本公共服务水平一致。
（二）基本公共服务均等的度量
随着市场经济改革的推进，基本公共服务均等化问题日益凸显。从较为成功地实施分税制财政体制的国家来看，基本公共服务均等化不仅符合“以人为本”的理念和构建社会主义和谐社会的基本要求，具有明显的社会效益，而且具有较高的经济效益。对于社会构成较为复杂、经济发展水平差异较大的中国来说，基本公共服务均等化不仅有助于改善欠发达地区的公共服务状况，而且有利于国家的长治久安。
既然基本公共服务均等化具有重大的社会经济和政治意义，那就需要通过度量，来反映和判定基本公共服务均等化的程度。但是基本公共服务均等化很难直接度量，通常是需要用地区间的财政均等化程度来表示基本公共服务均等化程度。从此意义上说，基本公共服务均等化更接近于财力均等化的概念。因为各个地区的居民所享受的公共产品主要由两部分构成：一是由中央政府提供的全国性公共服务，从理论上讲地域差别不大；一是各个地方政府提供的地方性公共服务，其供给水平由地方政府的财政能力决定。各地区政府财政能力的差异是导致不同地区基本公共服务水平均等化实现程度差异的根本原因。财政收入和支出是反映政府财政能力的主要因素，因此，用去除了人口因素后的人均财政收支可以反映基本公共服务均等化程度。
按照布坎南的观点，所谓财政均等是指具有相似状况的个人能够获得均等的财政剩余，即每个人从公共服务中获得的回报与其所承担的税负之差都相等。但由于公共服务的地域性特征以及人们对公共服务偏好的差异，完全实现基本公共服务水平均等化是不切实际的，即便是在财政均等化制度较完备、公共服务水平均等化程度相当高的国家，均等化也只是一个相对概念。在此意义上，我们在概念的使用上，更愿意用“财政均衡”取代“财政均等”。也因为如此，基本公共服务水平均等化也就不能单纯地用不同地区居民所获取的公共产品数量或者质量来衡量，还要考虑其所承担的税负。当然，布坎南对财政均等的论述所强调的只是横向的财政均衡问题。然而，基本公共服务均等化的实现不仅涉及横向的财政均衡问题，而且还涉及纵向的财政均衡问题。当中央政府与地方政府，或者上下级政府之间事权与财权不对称时，就会产生纵向财政不均等。无论是中央政府的事权大于财权，还是地方政府所承担的支出责任大于财政收入，都有可能影响基本公共服务水平均等化的实现。因此，需要中央政府将其一部分“结构性剩余”（收入与支出之差），用于转移支付，以弥补地方政府的“结构性赤字”。[2]
二、基本公共服务均等化的现状
目前我国GDP已经达到20万亿元，与改革开放初期相比增长了近13倍，堪称世界经济奇迹。GDP的快速增长，国家综合实力逐步增强，财政收入规模迅速扩大。在喜人的成就面前，也清楚地看到人们在各方面的差距也随之拉大，整个社会的基本公共服务均等化程度低。而基本公共服务均等化是通过财政均衡来度量的。从此意义上说，基本公共服务均等化程度低集中体现在财政的不均衡现象之上。而财政不均衡主要包括纵向的财政不均衡和横向的财政不均衡。
（一）纵向的财政不均衡
纵向财政不均衡主要体现在各级政府间的税收（包括税权）的分配、支出责任的划分，以及政府间的转移支付制度上。纵向财政是否均衡的准则是各级政府支出和收入是否基本相等。而衡量纵向财政不均衡的程度，主要是考察在不同的政府级次中，其收支占全部政府收支的比重。具体而言，考察纵向财政均衡的指标主要有：一是某级政府的财政自给率，即该级政府的自有收入在其全部收入（包括得到上级政府的转移支付）中所占的比重。二是上级政府的财政转移支付率，即在某级政府支出中，上级政府转移支付所占的比重。
变动频繁、集分交替是中国传统政府间财政关系的重要特征。改革开放之初，财政体制改革率先一步，以放权让利为主线，以调动地方政府积极性为主题，对迅速提升国力发挥了重要作用。1994年的分税制改革顺应市场经济体制要求，奠定了相对规范的纵向政府间财政关系框架。尽管2002年所得税收入分享改革后，纵向政府间的财政日益均衡。但是，依照纵向财政均衡的测量指标可以发现，目前中国的纵向财政不均衡还非常严重，很多基层政府陷入了财政困境。
1994年的分税制改革，主要侧重于调节中央政府与省级地方政府的关系，对于省级以下各级地方政府职能的界定、收入的来源却没有明确规定。在实际操作中，省、市级政府参照分税制模式处理与下级政府之间的关系，形成了财力层层集中、事权逐级下放，财权与事权严重失衡的局面。据统计，全国县乡财政供养人员占地方财政供养人员的70％，但县乡财力却仅占全国地方财力的40％。越到基层，政府的财政自给率就越低。据统计，1999年，地（市）本级和县本级政府的财政自给率分别为0.72和0.64。
另外，根据预算安排，2006年中央对地方政府的税收返还和补助增加到12,697亿元，占中央财政总支出22,222亿元的57％，占地方财政收入总额29,600亿元的43％，这种财政转移支付率大大超过了世界上绝大多数国家（只有日本等极少数国家能够相提并论）。在联邦制国家中，联邦对州与地方的转移支付通常不超过联邦支出的1／3，但在中国，中央对地方转移支付占中央支出的比重高得多（2005年为57％）。2005年，美国联邦、州与地方三级政府的总支出为38,590亿美元，其中联邦政府支出约为24,720亿美元，联邦政府对州与地方政府的补助总额为4,260亿美元，约占联邦政府支出的17％，约占州与地方支出总额的31％，分别比中国同期低40和14个百分点。事实上，与其他大多数发展中国家相比，中国政府间财政转移支付率也要高得多。[3]当然，财政转移支付率高的现象也同样体现在各层级的地方政府之中。
（二）横向财政不均衡
虽然政府间转移支付相对规模十分庞大，但由于各地拥有的自然资源禀赋不同，经济发展水平有差异，征税能力不同，致使中国各地区间的财政差距和公共服务差距正迅速扩大，并远远超过备受关注的地区间经济（人均收入）差距。以人均地方财政收入来看，东、中、西部差距非常明显。2003年东部地区的人均地方财政收入分别是中部和西部的2.76倍和2.65倍；而从各省级政府来看，差距更大。人均地方政府财政收入排第一的上海市是最低的西藏的17倍。[4]
地区间财力水平的差异说明了现行的分税制对地方既得利益的触动不够，特别是转移支付制度建设滞后。1988年以来，中国省际总人口人均财力呈逐年扩大的趋势。其中在实行“递增包干”财政体制期间（1988～1993），省际总体差异呈递减态势。可是1994年开始差异明显拉大，并超出1988年的水平。各地方总人口人均财力的绝对值高低悬殊，反映了地方政府间提供基本公共服务能力差异不断扩大的趋势。当然，横向财政不均衡也可以从城乡之间以及个人之间的财政收支情况得以反映出来。
三、公共财政体制改革的认识误区及其症结
自改革开放以来，我国在财政分权理论指导下，对公共财政体制进行了几次改革。这主要表现在：1980～1984年实行了“划分收支，分级包干”体制；1985～1987年实行了“划分税种，核定收支，分级包干”体制；1988～1993年推行了“财政包干”办法；1994年至今的“分税制”。这几次改革的结果是打破了传统经济体制下中央财政为单一主体，地方财政处于依附地位的格局，扩大了地方的财权、财力，初步造就了地方政府的主体利益地位，分级财政局面已基本上形成。然而，财政不均衡、基本公共服务均等化程度低的现状，又充分说明了现行的公共财政体制仍存在着一些缺陷，而这跟当前存在的公共财政体制改革的认识误区有关。
（一）公共财政体制改革的认识误区
从某种意义上说，正是由于存在着关于公共财政体制改革的认识误区，才使得现行公共财政体制的缺陷依存，也才造成了财政的严重失衡，致使整个社会的基本公共服务均等化程度不高。当前，关于公共财政体制改革的认识误区具体体现在：
1.关于公共财政体制要素组合的认识误区。历来大家一般认为公共财政体制只包括事权和财权两个要素组合。这种认识是不够全面的。其实，公共财政体制的要素除了事权和财权外，还包括财力。事权主要是指政府在提供公共服务上的事权。根据政府所承担职责的不同性质，事权可以细分为公共服务的决策权、资金的供应权和公共服务的管理权三个方面。财权是指财政收支的立法权和管理权。而财力是指政府的财政收支能力。当然必须提及的是，这三个要素组合的不确定性程度太高。它们三者在不同层级政府中的组合是不确定的。事权可以下移，财权可以上移，财力也可以上移、下移，到底落到哪一级都是不确定的。另外，它们在同层级政府之间的组合同样也是不确定的。不同地区有各自的实际条件，财力会存在不同，事权也会有所不同，财权也会存在差异。因此，事权、财权和财力怎么组合，完全处于不确定的状态，可以随时变化。这就是我们现行公共财政体制的一个极大缺陷所在。
2.关于分税制改革的认识误区。1994年推行的分税制改革，实际上主要是围绕中央和省这两级的财政关系进行的。但是后来这种分税制概念扩大化，一直延伸到省以下，而且省级以下执行分税制，层层分税，省、市、县、乡都按税种划分，根据税种的增长来增加财力，而且也强调财权与事权相匹配，从而陷入了在省级以下过度推行分税制改革的认识误区。可是问题也就随之而来了，因为财权并不等于财力。有的地方具备发展条件，有财权也有财力，有的地方则不具备发展条件，给它财权也没什么用，画饼充饥，因为它本身就是农业县，发展基础薄弱，而且有的地方不适合发展，有了财权也是空的。
3.关于“一级政府，一级预算”的认识误区。中国纵向政府间财政关系实行的是一种“一级政府，一级预算”的管理原则。但对于此，却存在着这样的错误认识，即每个层级政府只需关注本级政府的财政，而这就出现了上级政府财政辖区责任的缺失。例如，县乡财政困难早就存在，为什么省一级起初不搞转移支付，直到中央出台“三奖一补”方案，中央非常重视了，省一级才开始行动呢？实际上，当前的财政体制是每一级都是以本级财政为重心，省关注省本级财政，市关注市本级财政，对其辖区之内的各级财政缺乏相应的责任。也就是说，上级财政对辖区内的纵向财政不均衡和横向财政不均衡缺乏责任。这样，基层财政困难就不可避免了，财政不均衡和基本公共服务均等化程度低也就出现了。
（二）公共财政体制改革认识误区的症结
目前对于公共财政体制改革存在的认识误区，其症结在于“同质化”假设。我们进行体制设计的时候实际上都是做了一种“同质化”的假设，可是这种假设往往严重背离现实。这种“同质化”假设主要包括：
1.经济的“同质化”假设。这主要是指我们习惯性地假设每一寸土地都有同样的发展潜力和发展条件，只要给予相应的财权，财力就可以涌现出来。例如，发展县域经济，不管有条件还是无条件，各地方的县都作同样的努力。按照这种思路设计出来的体制具有“统一性”，整齐划一，非常完整，很美观。但是在中国，经济发展极其不平衡，有的地方具备发展条件，有的地方则不具备发展条件。如果按照这种思维惯性去套，结果只能有三种：一是发展起来，二是破坏性发展起来，三是努力了，但依然无法发展。而这种经济的“同质化”假设越是往基层，危害就越大。因为越往下，“同质性”越低，也就是异质性或差异性越大。尽管我们平时政策上讲具体问题具体分析，不搞一刀切，但是我们脑子里的思维惯性就是不搞一刀切，也要切一刀。正是因为这种经济的“同质化”假设，才出现了“财权等于财力”的错误认识，才导致了只重视事权和财权的相匹配，在省级以下过度推行分税制，上级政府缺乏财政辖区的责任，而忽视了财力要素的现象。
2.政府功能的“同质化”假设。这主要是指我们对不同层级的政府和相同层级的政府都是假设它们具有同质功能，只是规模大小不同而已。例如，都是县级政府，不管是处于发达地区还是欠发达地区，也不管是大县还是小县，就给予同样的支出责任。但在现实中，处于不同区域的县，其政府与市场的边界，政府的功能作用，可以承担的支出责任都是不同的。例如，现在教育的事权都上收到县，但有的县却根本承担不了。又例如，以“经济建设为中心”的基本任务，从国家到省、市、县、乡都做同样要求，一直到乡镇一级，都要求财政支持经济建设，结果造成了基本公共服务的严重不足。正是因为政府功能的“同质化”假设，才出现了事权和财权分配的整齐划一的认识误区，才出现了上级政府财政辖区责任的缺失。
四、公共财政体制改革的基本思路
尽管前期的公共财政体制改革取得了不少成效，但是由于存在上述的认识误区，目前我国的公共财政体制改革还不到位，离实现基本公共服务均等化还有很远的路要走。这就需要我们摆脱现有的认识误区，围绕基本公共服务均等化目标继续改革和完善我国的公共财政体制。当然，公共财政体制改革是一项复杂、艰巨的系统工程，是一种循序渐进的过程，不可能一蹴而就。鉴于此，本文仅仅尝试提出有关公共财政体制改革的基本思路，以引发大家的关注与思考。
（一）实现基本公共服务供给的“多中心”模式
我国政府与社会关系的重大变化，基本公共服务的供需矛盾日益突出，基本公共服务均等化程度不高，这就需要尽快改变以政府为唯一中心的基本公共服务供给模式，逐步建立起政府、市场和社会力量共同提供基本公共服务的“多中心”供给模式。
目前，一方面我国的市场经济体制尚未完全建立，企业的市场主体地位尚未得到有效的落实，在缺乏有效监管的同时，市场失灵的问题就无法得到有效解决。另一方面，我国的社会力量发展迟缓，自主性、自治性和服务性作用较弱，还不能成为承载政府转移出来的基本公共服务的有效主体。这些都造成在基本公共服务的供给中政府仍然承担着大量不应该做、也没有能力做好的工作，导致公共服务的供给模式单一，供给效率低下。
当然，基本公共服务的单一供给模式，很大程度上归因于传统公共行政理论的一个认识误区，即基本公共服务的供应与生产是一个整体，最好的政府是承当“全方位服务”的政府，这样的政府能提供和生产范围广泛的基本公共服务和公共产品。但实际上，公共服务在生产和提供上是可分的。因此，应该根据不同公共服务的特点，结合政府、市场和社会力量的优势，采取不同的供给模式，实行基本公共服务供给主体的多元化。政府应该从自己不该做、做不好的基本公共服务供给领域中退出，充分发挥市场和社会力量的作用，让它们向公众提供更多的基本公共服务，弥补政府基本公共服务供给的不足。通过三者之间的竞争和协作，发挥各自的比较优势，实现基本公共服务供给的多元化，形成包括政府、市场和社会力量在内的“多中心”的基本公共服务供给模式，提高基本公共服务供给的效率和水平。另外，通过实行基本公共服务的“多中心”的供给模式，有利于政府财力差的地区的居民可以获得同等的基本公共服务，这样也就有利于实现基本公共服务的均等化。
（二）合理配置政府间的财权和事权
目前我国各级政府之间的职责划分不清，不规范，即事权不清，在此情况下，各级政府间事权层层下放，而财权和财力却层层上收。目前基本公共服务的事权（主要包括教育、公共卫生和社会保障等方面的投入），主要由县乡基层来承担。例如，据调查，我国的义务教育经费78％由乡镇负担，9％左右由县财政负担，省负担11％，中央财政负担不足2％；又如预算内公共卫生支出，中央政府仅占卫生预算支出的2％，其他均为地方支出，而在地方政府，县乡共支出了预算的55％～60％。而在许多国家，这些基本公共服务大多由中央和省级财政负担。另一方面，从财权和财力来看，基层政府没有税收立法权，没有举债权，也没有独立的主体税种，收入主要依靠共享税，使其掌控的收入极其有限，而转移支付又不到位。据统计，目前拥有占全国人口70％以上的县乡财政组织的收入仅占全国财政收入的20％左右。可见，财力与事权的严重不匹配是基层财政困难的根本原因，也是基本公共服务供给能力不足的关键。[5]这样也使得条件差的地区的基层财政困难更加严重，更提供不起基本公共服务，致使整个社会的基本公共服务均等化程度低。
对于事权、财权和财力这三个公共财政体制的要素组合问题，我们应该得重新做一个理性的思考。当然，对于这三个体制要素组合问题的思考，又不可避免地要涉及目前的分税制改革问题。鉴于此，我们应该要有如下三点认识：第一，分税制依然可以在中央和省级之间实行，同时扩大中央的转移支付。实行分税制的好处可以增强中央的政治控制力和财政控制力，有助于实现基本公共服务均等化，缩小城乡差距，这些事情都要靠中央财政。第二，用“财力与事权相匹配”原则替代“财权与事权相匹配”原则。依据“财力与事权相匹配”的新原则，中国就不能一味追求理想的分税制，一味实行西方式的分税制。最多就是在中央与省级之间实行分税制，而省级以下就不要考虑了。因为目前就有人认为县乡财政困难就是因为省以下的分税制改革不彻底所导致的。[6]其实上，如果还要通过省级以下的分税制改革来完善、推进公共财政体制改革，那是一个严重的误区。因为分税制改革更多的是为了矫正纵向地方政府间的财权和事权匹配失衡问题，而这样的改革往往忽视了地方的实际财力因素问题。因此，取消省级以下的分税制，可以避免一些地方财政压力所导致的破坏性发展，同时也为转换经济增长方式，加大节能减排创造了良好的环境。第三，省级以下的收入划分和财权划分要多样化，不要追求一致，有条件的可以分税，没条件的可以不分税，如果只是勉强实行，只能把财政做垮。省级以下的事权划分可以有多种模式，省级以下是几级政府，不要强求，事权也不必强求一致，不必县一级的事权都一样，东部的县和西部的县的事权能一样吗？其功能能一样吗？承担的责任能一样吗？肯定不一样。横向来看，不一定是同级别的事权都要一致，完全可以多样化。省级以下设置几级，完全可以放开，没有必要进行限制。当然，政府间事权和财权的多样化，不并等同于随意性，而是要先因地制宜地界定好，而且最后还要通过法律制度固定下来。
（三）完善公共财政预算体制
作为政府实施管理的主要途径之一，财政预算是“政府对公众的公共偏好进行有目标选择的结果”，是民主的载体，是连接立法部门和行政部门的纽带。因此，预算制度是公共财政的重要内容和制度载体。公共财政预算是政府在每一个财政年度的全部公共收支结构一览表，即政府的公共收支计划。公共财政预算的功能主要反映政府的活动范围与公共收支状况，表明政府收入的筹措以及政府各部门及其机构的经费使用状况，重点体现在对政府支出的控制上。而当前在公共财政预算执行过程中，经常出现未经法定程序随意调整预算支出，支出预算追加频繁，擅自扩大开支范围，提高支出标准，改变支出用途等情况。而这种公共财政预算支出中的随意性与长官意志太大，预算约束软化的情况，使得财力薄弱地区的基本公共服务供给不足，加剧了全国的基本公共服务的非均等化。
针对目前我国公共财政预算体制中存在的问题，我们应该做如下几方面的工作：第一，改进公共财政预算编制办法。这就要明确预算目的，调整预算科目设置；规范预算编制程序；重视财政中长期计划的编制工作；采用零基预算；实行部门预算，即将一个部门的所有经费支出编制成一本预算。第二，加强公共财政预算执行的审计和监督，提高公共资金使用的效益。与一些先进发达国家相比，我国在公共财政预算执行的审计监督方面做得还不够，各主管部门和用款单位内部对公共支出缺乏监督和控制的机制，而且我国目前的审计监督是事后监督，难以确保预算资金的支出效果。我国应逐步建立和完善由立法部门、审计部门、财政部门、主管部门和用款单位内部不同层次的控制监督体系。此外，还要增强公共财政预算的透明度，逐步加大社会对预算执行的监督力度。第三，加强法制建设，依法进行预算管理。财政法制是加强财政管理和监督的重要依据。随着改革开放的不断深入和财政经济形势的发展变化，必须加快立法建设，将公共财政预算管理全面纳入法制轨道，这是法制经济中所必需的。
（四）规范转移支付制度
目前我国的基本公共服务均等化程度不高，既跟各地区的经济发展条件以及政府财力有关，同时也跟公共财政的转移支付制度本身存在的缺陷有关。正是由于各地区政府或各层级政府之间的财力的差异，致使中央政府或上一级的财政收入大于财政支出，而地方或下级政府的财政收入小于财政支出的现象。而这就需要中央政府或者上一级政府需要通过公共财政的转移支付制度来平衡政府间的财政关系，实现整个社会的基本公共服务均等化。但是目前的公共财政转移支付制度存在着一些问题。这主要体现在：第一，转移支付结构不合理。目前，世界大多数国家采用了两种类型的公共财政转移支付形式，即均等化的一般性转移支付和专项转移支付，并且以前者为主，后者为辅。而我国的转移支付形式，按财政部门罗列，总在6种以上，而且真正属于均等化转移支付形式的实际上只有一般性转移支付，而且比重很小，目前尚不到10％，均等化作用有限。第二，转移支付的区域分布。由于公共财政转移支付结构存在问题，导致了获得转移支付的地区分配不合理。前几年的数据表明，享受均等化转移支付的主要是中西部地区，对东部地区的转移支付主要是指转项拨款。由于专项拨款的数额大大高于均等化转移支付的数额，造成了地区差距拉大的局面。尽管近年来中央政府的一般性转移支付向中西部地区倾斜，但是中央财政向地方财政转移的全部财力中，经济发达的东部地区所占的数量仍具有明显的优势。这就是东部地区和中西部地区之间的基本公共服务供给水平差距拉大的体制性原因。第三，专项补助存在的问题。专项补助是上级政府对下级政府的一种有条件的专项拨款，是规范的转移支付制度中不可或缺的部分。但目前，专项补助存在着项目庞杂，拨款项目立项不规范，缺乏有效的监督制度等问题，这就大大影响了专项补助应有功能的充分发挥。
针对上述问题，我们应该坚持以实现整个社会的基本公共服务均等化为基本目标这个指导思想，进行调整和完善公共财政的转移支付制度。而这应该从如下几方面入手：第一，转移支付模式的选择。转移支付可以分为纵向和横向两种模式。我国一直实行单一的纵向转移支付模式，目前应该考虑在继续实行以纵向转移支付模式为主的同时，试行横向转移支付模式。在现实中，东部地区对中西部地区进行对口支援，这可以视为横向转移支付。第二，调整转移支付结构，增加均等化补助比重。现行转移支付制度结构复杂、规范性差且不透明，其中相当部门是为了解决分税制以前的历史遗留问题。当前，应该逐步取消税收返还，以减少用于非均等化的转移支付资金，增加一般性转移支付等均等化的转移支付数量。另外，还得调整转移支付的地区分配结构，包括东部与中西部地区之间，还有城乡之间以及省级以下各地区之间。第三，进行转移支付的均等化绩效的评估。对于转移支付制度的调整不仅需要进行均等化现状分析，还要对各项转移支付的均等化效果，以及对地方政府财政努力激励作用展开计量研究。第四，完善公共财政转移支付的法制化建设。用法律形式把转移支付制度的原则、内容、形式、预算和监督等确定下来，这将有利于减少人为因素的干扰和影响，保证转移支付制度的正常运行。
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