印度高等教育的经费紧缺及其对策，本文主要内容关键词为：印度论文,高等教育论文,紧缺论文,经费论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕G649.3/.7(351.0) 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1006-7469(2001)03-0047-05
近20年来印度高等教育一直处于经费紧缺之中，经费紧缺不仅对印度高等教育规模的继续扩展有一定影响，更主要的是对教育质量有极大的不良影响。1980年代以来，印度从提高高等教育质量的角度，强调解决经费紧缺问题的迫切性，并初步采取了一些措施。本文在简要介绍印度高等教育经费来源渠道和经费紧缺情况的基础上，着重分析印度政府和有关高校在解决经费紧缺问题上的一些对策。
一、高等教育的经费来源与比例
印度的高等教育主要有5个经费来源。
1.政府支出
这项经费包括中央政府和各邦政府对高等教育的投入，是高等教育经费的主要来源。邦以下的地方政府也有少量投入。印度政府对高等教育的经费投入又分两个部分，即计划内拨款(Plan outlay)和计划外拨款(Non-plan outlay)。计划内拨款用于发展性项目(Development)，即物质条件的改善，计划外拨款用于日常性项目(Concurring)。
2.学生的学费
印度的大学全部是公立的，但大学的附属学院多数是私立的。几乎所有的大学生都能享受到政府的补贴，但学生也需缴纳学费和杂费。一般来说，大学本部和公立学院中的学生交费不多，私立学院的学生则要交高额的学杂费或“人头费”(capitation)。
3.私人捐赠
私人捐赠在印度高等教育经费中占有不可忽视的份额。这类捐赠主要包括馈赠基金、直接捐款和捐物。捐赠者有私人、公司企业、基金会以及宗教或慈善团体。
4.高等院校的自筹资金
高等院校可以通过向社会提供有偿服务获得一定数量的自身发展资金。这种有偿服务包括举办成人教育、向社会提供出版物、为有关部门提供信息咨询、向公司和企业转让科研成果等。
5.国际援助
某些国家和国际组织对印度高等教育的援助，在印度高等教育的发展与质量提高方面具有决定性作用。这种援助不仅包括直接的经费援助，还涉及大量的高层次教学、科研人员的培训、设备援助及课程设计等诸多方面。
各主要经费来源的比例情况见下表[1]。
不同渠道高等教育经费来源的比例(%)
二、高等教育经费紧缺的状况
1.高等教育经费在教育总经费中的比例下降
统计表明，印度独立后，高等教育经费的增长一直高于国民经济的增长率。在国民经济和社会发展的五年计划中，高等教育经费在各级各类教育中所占的比例长期偏高，只是近年来才有较大幅度下降。详情见下表[2]。
2.学生人均经费下降
印度独立后至1980年代中期，虽然高等教育的总经费增长97倍，但这种增长还是跟不上入学人数的增长。结果，生均经费只增长4.3倍，若按实际价格计算，高等教育的生均经费一直是负增长，1983-1984年度的生均经费还不到1950-1951年度生均经费的一半（以1970-1971年的物价指数为标准，1950-1951年度的生均经费约为1144卢比，1983-1984年度为551卢比）。[3](p.55)
五年计划期间教育经费分配比例(%)
通货膨胀对高等教育的影响在教育系统中是最明显的。在有可比数字的1950-1951年度至1975-1976年度中间，大学、普通教育学院和专业教育学院这三类机构中的生均经费都是负增长。专业高等教育中的经费下降最大，生均经费下降约50%。虽然医学、兽医学、农学和林学等专业的生均经费按实际价格略有增长，但工程和技术等专业的生均经费下降幅度很大。
3.高等教育的发展性开支减少
印度高等教育中的发展性开支主要是指固定资产投资。人们普遍认为，印度现行高等教育中经常性开支与固定资产投资的比例是不合适的，1983-1984年度，高等教育中的经常性开支占总支出的91%。[3](p.57)这样高的经常性开支说明，印度高等教育是一种劳动密集型活动，缺少诸如教学楼、教学仪器、办公设备和实验室等方面的物质资本投入。
三、解决高等教育经费紧缺问题的对策
1.增加公费的渠道
由于财政状况不佳，如果不增加新的经费来源渠道，印度政府维持目前高等教育的投资规模都很困难，更不用说再增加投入了。从1990年代初开始，印度政府多次表示将大幅度减少对高等教育的补助，到世纪之交开始“动真格”的了；2000-2001年度，在大学拨款委员会和各大学的一片抗议声中，印度政府强行将给高等教育的拨款减少10%，使印度高等教育经费紧缺的状况雪上加霜。[4]
近年来，印度许多专家学者对政府花费大量公共资金用于高等教育持强烈的批评态度，认为这是严重的社会资源分配不公，因为高等教育的受益者主要是少数富人，而国家公共资金却主要是广大劳动人民交的税。在这种情况下，政府增加高等教育经费来源的可行办法就是设立新的税种，如大学毕业生税和教育税。
(1)大学毕业生税(Graduate Tax)
大学毕业生税是一种教育特别税，专门向使用受过高等教育的人才的部门征收。在印度，倾向于征收大学毕业生税的人越来越多。他们认为，雇用高校毕业生的雇主们应该承担培养这些高度熟练的“人力资本”所需的部分费用。正如私营企业要为固定资产投资付利息一样，私营部门以大学毕业生税的形式为他们所使用的人力资本的生产支付一定的费用或利息，这是公平合理的。他们认为，这项税收可以根据被雇用者的技术熟练程度、所学的专业及被雇用者的数量来征收。
反对征收大学毕业生税的人认为，它可能对雇主雇用大学毕业生产生抑制作用，因为雇主们在各类大学毕业生中会选择那些“使用费较低的”毕业生，甚至不雇大学毕业生而雇中学毕业生，这会使大学毕业生待业问题更加严重。
(2)教育税(Educational Cess)
教育税由某一特定地区的所有人缴付，用于特定目的。印度还没有征收大学毕业生税，但有几个邦已开始征收教育税。不过，这几个邦的教育税不是专为高等教育征收的。
印度的一些专家学者赞成征收教育特别税。他们认为，通过为教育设置特别的税收渠道，教育经费可以获得相应的增加；教育特别税可以保护教育部门免受挪用经费、办事低效和腐败行为的侵害，保证最低限度的资金来源。这样，当一般财政中的教育经费被削减时，教育特别税可以成为教育经费的稳定来源，因此比一般财政的经费更可靠。然而，印度许多经济学家对征收教育特别税持批评态度。他们指出，教育特别税的税收基础是很有限的，通过这种渠道获得的收入只能是辅助性的，不能取代有着广泛税收基础的一般财政对教育的经费支持；而且，教育特别税一般不可能收得太高，而管理、征收该项税收的费用却很大，这使得征收教育特别税在经济上来说是不合算的。
2.增加私费的渠道
印度政府对高等教育的投资规模停止增长，新的公费渠道短期内难以开辟，人们被迫把注意力转向增加私费渠道上。
(1)学杂费
在印度，人们通常的印象是，家庭在高等教育方面花费很少，高等教育几乎完全是由政府免费向公众提供的。但现有的地区性研究资料表明，家庭在高等教育方面的花费也很可观。P.V.B.奈尔在其1990年出版的《大学教育的费用与回报率》一书中指出，家庭在学生的大学学习与生活期间花费很高，其支出几乎与公共机构对学生的花费相当。
学杂费是高等教育私人资金的重要来源，它不仅可以被有效地作为政府的收入，也可以作为规划高等教育的有效工具，影响人们对不同形式的高等教育的需求，起指挥棒的作用。但在印度，学费的这些功能未被有效地利用，当许多发达国家的学者在研究为什么大学学费不断上升的时候，印度学者却不得不研究印度大学学费不断下降的原因。
目前，印度有不少知名学者认为应该建立一种区别对待的学杂费结构，以便让家境富裕的学生以学杂费的形式比家境较差的学生承担更多的高等教育费用，这种区别对待的收费机制可以使公费补助高等教育的负作用减少到最低限度。
如果要使学杂费对高等教育的经费收入产生有实际意义的作用，应该把它与高等教育的花费联系起来。由于不同专业学科的费用不同，学杂费也应该相应地有所不同。因此，区别对待的收费制度应考虑下列因素：总体花费与学杂费之间的不平衡性；不同学科、不同层次间生均经费中的学杂费比例；学生的家庭收入水平；特定类型高等教育中学生的可能受益程度。也有的学者提出，应该根据入学成绩进行收费，成绩好的少收费，成绩差的多收费；或者交费多的上好大学，交费少的上差大学，等等。对于提高大学生学杂费的收费标准，印度的教育决策者们意见基本一致，他们正在寻求一种既提高收费标准又不致影响高等教育机会均等的办法。
(2)学生贷款
在印度，学生贷款并非新生事物。1963年，为了在提高大学入学率的同时并不增加政府的经费负担，印度政府开始实行一项免收利息的国家贷学金计划(National loan scholarship)。有关部门当时预计，学生贷款项目在5～10年内可以形成循环利用的和独立运作的基金。该计划曾受到人们的广泛拥护，认为它会防止资金浪费，因为只有贫困的大学生才能得到该项贷款，而且，由于贷款的学生承担了一定的债务，他们对待学习与工作会更加严肃认真。人们认为，贷学金计划会使受教育者认识到教育的价值，学生们会因此对高等教育的费用有所了解，明白社会为他们所受的高等教育投入了多大的资金。这样，人们也期望学生贷款会使高等教育的内容效率得到提高。
30多年的实践表明，印度高等教育中贷学金计划实施的情况难以令人满意。除了通货膨胀对贷款的影响外，学生贷款还存在几个问题。首先，从心理方面来说，贷款读书在印度社会不受欢迎。人们不愿意用贷款去对“看不见的”人力资本进行的投资，因为教育的收益在很长时间内不容易确定，既不容易定量计算，也不可靠。
其次，印度的信用市场在发放学生贷款方面也没有得到很好的发展。发放贷款的金融机构要求贷款的学生提供保证偿贷的有关抵押证明，而家境贫寒的学生根本拿不出这类证明，结果正如Alfred Marshall指出的那样，不成熟的资本市场导致对教育的投入不足。
印度学生贷款面临的最严重问题是贷款得不到偿还。印度在1963-1988年间以学生贷款的形式投入资金8.69亿卢比，只有5.9%被收回来了。估计1990年代初的回收率最高也只有15%左右。因此，只有从理论和实践两方面解决上述问题，学生贷款才能有效运行。
(3)自愿捐赠与提高经费使用效率
印度高等教育曾得到各方人士的慷慨赞助。1950-1951年度，主要由捐助构成的“其它经费来源”占高等教育总经费的13.8%，到1983年—1984年度，这一比例降为5.4%，印度高等院校以前没有通过非政府渠道筹集资金的动力，因为无论他们的钱是怎样筹集到的，都会被从政府拨款中扣除相应的数额，这样，大学领导人就不在这方面努力了。1990年代初，印度政府决定各高校自己筹集的钱不再从政府拨款中扣除，另外，大学和科研机构获得的捐助百分之百免税。在上述动力作用下，各高校开始努力争取社会各界的资助。
此外，教育经费的增长不仅可以通过增加经费来源渠道实现，而且可以通过更有效地使用现有经费来实现。有的研究人员估计，印度全国教育总经费的约20%在为教师安排的各种福利中被“浪费了”；高等教育中的生均花费的最适当水平应该比现有花费水平低30%。如果优化内部管理，严格审查师生比例以及任课教师与教辅人员的比例，那么，这方面的节约也等于使各高校获得了一笔可观的收入。
综上所述，印度高等教育经费紧缺的形势是严峻的，是高等教育长期脱离国情的急剧扩充而筹资渠道较为单一的必然结果。应该说，印度一些专家学者在如何增加高等教育私费来源渠道方面有不少精辟的见解，增加私费来源也是最终解决印度高等教育经费紧缺问题的可行办法。但是，由于印度社会政治经济中各种矛盾错综复杂，对许多改革措施长期争论不休而难以达成共识，改变因经费紧缺导致的印度高等教育在低水平上徘徊的局面仍然任重而道远。
〔收稿日期〕2000-05-12