国家审计与国家治理研究——国家治理视角下的公共政策执行审计，本文主要内容关键词为：国家论文,公共政策论文,视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公共政策执行审计与国家治理的理论基础
（一）国家治理的涵义与体系
所谓公共治理，指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种可调的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，最大限度地增进公共利益。公共治理主体是多元化的，政府在国家治理主体中起着重要作用。因此，国家治理在公共治理中占据主导地位。国家治理的内容，主要体现在政治、经济、文化、生态、环境等方面。从国家治理的具体内容来看，我国的国家治理具有鲜明的政治烙印，即国家在统一的政治体制下由政府对国家事务进行管理与控制。政府作为市场调节的主体，通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，与市场调节相互动，保持社会稳定。
（二）公共政策与公共政策执行审计
公共政策是公共权威部门（政府机关、社会团体和国际组织等）为实现一定时期的目标与任务所实施的行动方针与行为准则。
审计署审计科研所研究报告（2012）对公共政策审计做了定义：公共政策执行审计是“国家审计机关在法定职权范围内，从形式、事实、价值三个维度，对公共政策、公共政策系统（政策主体、政策客体、政策环境）、公共政策过程（政策制定、政策执行、政策评估、政策终结等）和公共政策的结果和影响进行的监督、评价、建议咨询等审计活动。”由此可见，公共政策执行审计是一种带有国家强制性质的监督活动，它重点关注政策的制定与执行过程，作为独立的第三方为政策实施的结果发表审计意见，并为政策的制定提供信息，为政策的执行提供保障，最终以提高公共政策决策质量、改善公共政策执行力度、提升国家治理能力为目的。
（三）公共政策执行审计与国家治理的互动关系
国家审计服务于国家治理，而国家治理通过公共政策来实现。这就决定了公共政策审计处于国家治理的核心层面，表现在保障国家治理权力的运行符合既定的目标安排。公共政策审计作为国家审计的一部分，在国家治理的层面上通过跟踪、评价等手段，为政策制定者提供意见建议，并对未来的国家治理提供新的思路。
二、公共政策执行审计推进国家治理的现状
（一）公共政策执行审计推进国家治理的国际比较
本部分主要对美国、英国、澳大利亚各国公共政策执行审计的相关情况进行分析（表1-1），总结各个国家公共政策执行审计中的优点，为完善我国公共政策执行审计，进而推进国家治理提供参考意见。
（二）借鉴国际公共政策执行审计的先进经验
通过以上比较分析，美国、英国、法国和澳大利亚等在推行公共政策执行审计中的先进经验，可以为我国进一步强化公共政策执行审计、快速提升审计水平、完善国家治理提供借鉴。一是维护国家审计的独立性，在法律、制度层面突出公共政策执行审计参与国家治理的地位和职能作用。二是以推动国家治理转型为导向，从宏观上把握改革政策执行审计的方向，建立和完善专题信息和审计报告的整合模式，提升公共政策评估的系统性、综合性、宏观性。三是严格规范和执行审计流程，将公共政策评估贯穿于审计项目的全过程。注重审前基础评估、审中分项评估、审后综合评估。四是逐步建立健全以多维分析为手段、以效果评价为落脚点的政策评估审计方法体系，主要包括：政策周期维度分析；政策投入维度分析；政策机制维度分析和政策环境维度分析。
（三）我国公共政策执行审计的瓶颈障碍
从审计实践看，我国公共政策执行审计主要是以项目、资金为载体，按照政策功能、价值导向、目标要求，从资金流、业务流、管理流、制度流等方面开展跟踪监督，针对公共政策执行审计的特点，从组织形式、业务管理、技术操作、完善机制等关键环节进行改进，发挥了公共政策执行审计的治理作用。但是，目前我国公共政策执行审计还面临着许多困惑和制约因素，突出表现为：
1.审计时机选择难以把控。政策执行审计从不同阶段介入，进行实时跟踪，审计效果就有所不同。但是如何选择恰当的跟进时机，却没有一个明确的规定。
2.审计质量控制难度增加。政策、措施之间的一致性难以把握。如地方和部门的配套政策措施是否与中央的政策精神相一致，是否属于上有政策下有对策；地方、部门的配套政策措施是否一致和协调；地方、部门的配套政策措施是否与实际情况相符合、具有可操作性，是否与当地的经济发展水平和人民群众的需求相符合。另外，在涉及政策有效发挥作用的体制机制保障问题上存在困惑。主要是深入研究影响政策执行效果的体制机制保障问题，难以分析政策发挥效果所需的必要条件和现行体制机制的冲突所在，难以从体制机制上准确提出解决矛盾和冲突的审计建议。
3.审计技术方法仍显滞后。近年来，公共政策执行审计的信息化建设取得了长足的发展，但是由于公共政策涉及到国家治理的各个方面，审计对象也包罗万象、范围广阔，公共政策执行审计的重点也不完全等同于常规审计，倾向于对公共政策实施结果和效率的审计，这就更加凸显出审计事业快速发展与审计技术方法相对滞后的矛盾。
4.审计成果转化还需增强。审计机关的一大优势就在于能够直接深入到社会经济实体，直接感知相关政策对社会经济和微观实体的影响，并发现政策实施中苗头性、倾向性问题，及时发出预警，促进采取预防控制措施，消除风险，清除隐患，从而保证国家政策得到有效执行和经济社会稳定运行。这一优势的发挥，要建立在对国家政策执行全过程的跟踪监测上，但目前一些审计机关还是以事后监督为主，使得审计无法对问题的发生及可能带来的影响做出及时判断和反映，进而遏制问题进一步演变，因此难以发挥应有的防御作用。
5.审计评估体系不够健全。一是缺少科学的评价标准和评价方法。由于审计人员知识储备不足和自身素质、能力的局限，在进行政策评估时不可避免地倾向于用价值判断代替事实分析，用定性分析取代定量结论，存在质量隐患和审计风险。二是缺乏目标群体的政策评估参与机制。公共政策效果如何，最终体现在公共政策目标群体的相关利益上面。然而，实际在政策制定、执行、评估过程中，决策者、执行者没有为目标群体提供表达意愿和利益需求的渠道，或者渠道不畅，使得目标群体往往没有发言权。公共决策者不愿意或者没有听到目标群体的声音，使得政策在制定和执行当中面临失败的风险很大。
三、公共政策执行审计服务国家治理的有效路径
公共政策执行审计是实现国家审计转型升级、完善国家治理、实现“良治”目标的制度安排和有效路径。
一是科学审计立项。对国家出台的公共政策进行系统性研究分析与归纳梳理，分清公共政策的层次、属性、效力与主次，掌握政策功能与规律，坚持重要性、适用性、效应性、可行性和价值性原则精选审计项目。
二是严格现场管理。注重审计现场组织与协调管理；注重审计现场时间与进度管理；注重审计现场信息与技术管理；注重审计现场总结与考核管理。
三是优化审计方式。主要包括：融合式审计、开放式审计、课题式审计和集约式审计。这四种方式各有特点与优势，审计中应根据工作需要加以选择和综合运用。
四是加强审计整改。健全审计整改落实机制、审计整改联动机制、审计整改问责机制，把公共政策执行审计整改纳入绩效考评范围，作为领导干部履行经济责任评价、考核、任免、奖惩的重要依据，对整改不力或不到位的问题依法进行处理。
五是推进成果转化。不仅要注重归纳提炼审计成果，而且要注重及时归集转化审计成果。对政策执行情况审计结果，按照审计项目实施要求，形成和固化审计取证材料，及时有效的出具审计结果报告。同时，通过各种渠道和方式传递相关信息。
六是完善评估机制。第一，探索构建科学的公共政策绩效评估指标体系。遵循系统与简便相结合，能力指标与结果导向相结合，客观评价与满意度相结合的原则，构建公共政策绩效评价指标体系。在注重客观评价的同时，拓宽公众参与渠道，增强满意度评价的科学合理性，着力构建科学、规范、全面、可行的公共政策绩效评价机制和制度框架。第二，加快建设公共政策绩效信息平台，开发“评价信息系统”，建设“绩效管理信息库”，实行“绩效审计评估状况系统”。充分利用实时评估和信息库数据，对公共政策绩效的总体状况、实际效果和相关指标等进行综合审计分析，为提升审计绩效提供可靠依据。