价值多元与政策稳定：以美国教育券政策僵局为例，本文主要内容关键词为：政策论文,僵局论文,为例论文,美国论文,稳定论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1009－4997(2013)03－0004－10
一、引言
公共政策研究成功地实现了从工具理性到价值理性、从阶段分析法到政策发展理论的转变。[1]从此，对政策稳定和变迁的理论研究成为最重要的内容。
毫无疑问，对于任何国家而言，合理的公共政策能够较为长期地保持稳定，是有效实现政策目标的关键。政策变动不居，是政治不稳定的一种表现。历史已经证明，民主有利于政治环境的稳定，民主是人类迄今为止最好的政治制度。[2]已有的研究认为，民主有利于经济发展的可持续性。[3]这可能是因为，民主保证了好政策的稳定，从而保证了经济社会的持续繁荣。
一般认为，好的制度能够避免公共政策、结构调整和改革的短期化，而对多元价值的包容，就是其中制度安排之一。那么，民主环境下的“价值多元”，是如何保证政策稳定的呢？也就是说，我们需要研究，价值多元可能导致政策稳定的机制、机理。为此，我们选取美国一个重要政策领域，也就是与美国国家、国民和家庭息息相关的教育政策作为分析对象，以教育券政策因多元价值争论而出现立法僵局，原有教育政策保持现状这一现象为个案，对这一问题做出研究。不过，需要说明的是，政策僵局一词，来自于英文policy gridlock。在文中作中性词，意指一项新政策很长时期无法获得立法通过的一种现实表现。
选取教育券政策作为典型案例，从可行性方面来看，主要有这样几个理由：(1)教育政策与每一个国民息息相关，教育政策的变迁和稳定，关系着每一个家庭的利益。因而，其政策过程涉及更多参与者，受到更高地关注。(2)教育对国家而言，是一项非常重要的政策领域。教育质量的好坏对一国的总体竞争力的提高具有非凡意义。几乎国家所有问题都反映对学校教育的需求。[4](P110)因而，政府应该会谨慎对待。(3)有关教育券价值的争论和关于教育政策的讨论，几十年来一直备受关注，至今没有任何定论。研究教育券政策，有很强的现实意义。(4)从一个更具广泛意义的领域，来研究民主制度下价值多元保证公共政策的稳定，对于像中国这样一个政策环境暂时还处于变动不居而需要进一步改善的国家来说，有一定启发意义。
二、政策稳定及其可能：理论准备
选择意味着自觉，政策的概念意味着连续性和稳定性。[5](P23)只有较为适当的政策选择，才能保证其基于合理性和合法性的延续。特别是，通过更为合法化的程序制定出来的政策，其稳定性和可持续性可能更强。不过，随着社会现实问题的时移世易，公共政策也不可能绝对地恒久不变。
(一)理解政策稳定
首先的问题是，如何界定政策稳定？托马斯·戴伊认为，凡是政府决定做或不做的事情就是公共政策。[6](P2)公共政策稳定所针对的，是在一定时期内，政府决定做或者不做的事情一直保持稳定和延续，基本不随政治、社会环境的改变而发生重大变迁。在一项对拉丁美洲政策稳定的研究中，作者就对政策稳定进行了一定程度的细化和标识，并认为政策稳定性是公共政策绝缘于政治气候的程度。高的稳定性与更为稳定的政策环境相一致。[7]
对任何政策发展的分析必须基于十年甚至几十年的历史考察。[8]萨巴蒂尔(Paul Sabatier)、鲍姆加特纳(F.R.Baumgartner)等知名学者所做的一些研究，都是基于这一共识。在他们的指引下，其他很多学者也遵循了这一逻辑，“时效性”是一项政策稳定的必要条件。他们就把一项政策的持续性及其基于合法性的延续，看做是政策稳定的标志。任何政策都有一定的生命周期，绝对恒久不变的政策是不存在的。不过，在它完成其使命和实现其目标之前的随意变动，似乎都能给人以不稳定和缺乏延续性的感觉。
我们对政策稳定仍然只能形成一个较为抽象、模糊的印象。因为对政策稳定专门研究的缺乏，从已有文献，也无法找到对于政策稳定的具体界定方法。不过，彼得·霍尔(Peter Hall)的开创性研究，或许能够给我们更好理解政策稳定提供一些有益启示。他认为政策变迁有三个序列，其第一序列是在总体目标和政策工具保持不变的前提下，对政策工具精确配置的调整；第二序列是在政策总体目标层次上保持原样，政策工具及其配置按照以往经验进行调整，甚至用一种新的政策工具来取代之；第三序列的变化，是政策总体目标的全面变迁。[9](P275－296)正因为政策稳定与变迁是相对的，如果反过来看，这三个方面没能形成变迁，将意味着政策的稳定。也就是说，总体目标、政策工具和工具的具体精确配置都能保持基本不变。
从更为具体的层面来看，有研究把新政策制定过程中政策僵局很难打破，界定为政策稳定。[10](P519－533)这为我们提供了一个看待政策稳定的很好视角，也为我们的研究提供了一个合理的切入点。特别是在像美国这样一个任何政策都需要经过立法程序的国家，新政策的出台，或者对原有政策的修订，如果不能在国会两院获得通过、并由总统签署同意，相关政策议案只能搁置而陷入僵局，政策保持现状，从而原有政策保持稳定。比如本研究专门研究的美国教育政策中教育券计划几十年的立法僵局，就是原有教育政策稳定的一种最典型表现。
(二)政策稳定的影响因素
一项合理的政策，在实现其目标之前，一般都会希望其能保持长时间的稳定。而在另一方面，民众希望变迁或废止的某些政策总难以实现变迁，而被期望较长时期保持稳定的政策，却在少数人的支配下呈现变动不居的状态。政策的随意变动，往往容易导致对利益追逐的短期化，不能形成投资和发展的长效机制和民众稳定的政治心态。
那么在一个易变的时代，什么因素保证了合理政策长时期的稳定？从已有文献来看，对这方面似乎还缺乏专门、全面的研究。因为稳定与变迁是相对的，应该辩证地看待。研究政策发展的学者，往往把政策变迁与稳定联系在一起，对它们的实现条件一并加以考察，产生了一些较有影响的研究成果。研究政策发展的理论，比如倡议联盟、多源流、知识团体、间断平衡等理论中的某些观点，对政策稳定都有一定程度的解释。
倡议联盟框架聚焦于共享政策核心信念的团体的出现和稳定。[11]倡议联盟的信念体系分为三个层级。即，信念体系的深层核心、政策核心信念体系以及信念体系的次要方面。信念体系的稳定决定了政策的稳定。多源流观点，以问题、政治、政策三源流汇合之时，机会之窗的开启和把握解释了政策的变迁。[12]反过来看，机会之窗的丧失，将意味着政策的稳定。知识专业团体理论框架把其注意力集中于共享政策相关知识的个人网络，聚焦于能够解释政策制定中这种知识运用的过程。它强调知识专业团体的出现、持续和影响，从而表达了政策持续或稳定的问题。[13]间断平衡理论框架解释了处于垄断地位的政策形象对政策稳定的影响，以及这种政策形象本来的反对者——新的政策形象的形成和在政治系统中多种政治竞技场的开发而导致的政策变迁。[14](P97－115)如果不改变占据垄断地位的政策形象，政策很难得到改变，从而形成政策稳定。
几种代表性框架都介绍了概念和过程，以界定政策稳定和变迁的形成条件。虽然它们关于政策稳定之后的急剧变迁的某些假设被不同的研究所证实，并被很多学者所运用。但是这些理论充满争议，甚至充满矛盾的发现。不同的研究聚焦于变迁和稳定过程的不同维度、政治活动的不同方面，以致政策变迁和稳定的不同类型。[15](P247－274)
学者们认为，在美国政策制定中都拥有一个重要特征，那就是长时间的政策稳定，会被急剧的变迁所打断。[16]政策稳定或者变迁，始终与影响政策过程的各方力量对比直接相关。总体来看，这些理论可以回归到一个基本逻辑，那就是美国政治研究中的利益集团理论。对于这种“社会中心论”的观点而言，国家或政府好像只是一个完全的中立者，他们仅仅只是为政策争议双方提供了一个博弈的舞台，经济性的利益集团或规范的社会运动在其中或者相互争斗或者彼此结盟，从而塑造公共政策。[17]其实，很多学者已经逐渐认识到，国家应该被看做是一个自主的行动主体，有能力实现自己的目标，而没有必要仅仅是屈从于统治阶级或社会团体的压力。[18](P64)一段时期以来，“找回国家”把国家引入其合适的中心位置。Carter A.Wilson在他的研究中就简单提到过这种以国家为中心的视角，[19](P247－274)并把它整合进一种政策范式的解释框架中，用来解释政策稳定和变迁。
休·赫克罗(Huge Heclo)在批评现代政治—行政关系之中的“铁三角”(The Iron Triangle)这一概念时也指出，“当我们试图寻找这种掌权的少数时，我们却往往会倾向于忽视其他一些人的影响，而事实上，这些人的影响网络却常常在刺激和引导着权力的行使”。[20](P667)伴随着公共政策过程的日益复杂化，其环境也在迅速发生变化。特别是公民意识的觉醒，价值观的多样化呈现，使得现代国家机关推行公共政策时，越来越多地依赖于政策利益相关者的协调和合作，集中原本分散的社会资源，期待能在和谐的集体行动中解决政策问题。也就是说，国家(政府)在对待公共政策时，不是置身事外的，他们的偏好、他们看待公众价值判断和民众影响力的态度，都影响着公共政策的具体走向。
问题似乎层出不穷，但是我们可以回到本研究的一个基本点，即美国民主政治下民众的多元价值判断，对政策稳定可能会产生重要的影响。那么，政府是如何对普通民众的价值观做出反应，又是通过什么制度框架来保证的。
(三)价值多元导致政策稳定的可能
前面已经指出，在美国，政策僵局是政策稳定最现实的表现形式。而针对美国诸多政策领域的“僵局式”稳定，已有文献有所涉及。[21]有人就认为，联邦中分立政府在很大程度上能够解释政策僵局的出现和政策现状的保持。同一政党控制下的政府(总统和国会)，往往更能够达成一致的偏好和利益；而当国会中占优势的政党和总统属于不同党派时，往往容易形成立法僵局。[22]从立法法案通过的比例来看，在党派一致时期，通过的法案的确要高于不一致时期。[23](P43)但是，像教育券计划之类处于长期争议的政策，在前后几十年里，虽然多次出现总统和国会多数属于同一政党的情形，也未见获得通过。这或许需要从其他途径寻找解释。
Sarah A.Binder认为，单一从政党控制的角度，不能解释国会和总统在政策立法绩效方面的变化。[24]党派并不是政坛上起决定作用的力量，利益集团也不能左右每一次投票结果，是制度安排决定了立法者和总统的策略因而影响政策结果的特征和频率。[25]Moe也认为，除非投票者对政策问题熟悉，并且对他们而言能够简单知道评估结论并认为确实可行，不然他们不会投赞成票而宁愿保持现状。[26]
可以设想，总统和国会两院之间各党内成员的不同偏好和价值观分布，以及他们代表国家在处理民众价值多元的态度是解释政策僵局动力的核心。价值多元是复杂社会的基本特征。公共政策是对价值作权威性分配，价值多元的社会状况更是增添了公共政策决策中的复杂性。政策僵局发生于决策阶段。那么，决策中决策者是如何决策的，而这种决策却会陷入僵局？我们可以借用汤普森和涂登(Thompson and Tuden)的组织决策框架，并加以适当扩展，用以解释价值多元导致政策僵局的可能性。汤普森和涂登决策框架所认为的决策问题由于对因果关系的信念和对于结果的偏好，形成一个四个维度的矩阵，[27](P156)见图1。
当决策者在因果性和结果偏好上存在确定性时，决策可以使用计算的策略；当对结果的偏好清楚但因果关系不确定时，采取参照判断的策略；在因果上确定而在结果偏好上不确定时，会要求妥协；两个都不确定时，抉择将需要灵感。
面对一项政策，如果对其因果关系的信念存在很大的不确定性，而决策者本身对此项政策可能结果的偏好也存在不确定性，那么在具体决策过程中将会面临更大的复杂性和不可确定的结果。在这种情况下进行决策，社会各方和利益相关人的观点和态度，或许能够给决策者提供一定的指导。如果这时候民众的价值判断也恰恰呈现更为复杂的多样性和多元化，在这种情况下决策者对民众价值多元的态度，就很大程度上决定了政策的走向。与多元论观点相反的精英主义理论家可能对此表示不同意见。他们或许会认为，政策稳定，更多的是在政治精英的保守政治理念下发生。联邦政府各官员在决策上也有自己的想法，首先保证下次当选成功可能是他们的大事。因而，在决策难以下定论时，更可能放权于州和地方。但是，这种观点正好可以说明，在一定制度下，针对某项政策民众价值多元判断的状况，能够保证政策僵局的形成，从而实现原有政策稳定。
面对民主自由主义社会中这种“价值多元”的现实，他们不仅主张立法者价值多元表达的自由，更在于政府对民众多元价值的尊重。“价值多元”这个概念与晚期的以赛亚·柏林联系在一起。它认为基本的人类价值是不可还原的、多元的和“不可公度的”，它们常常会彼此冲突，使我们面临艰难的选择。[28](P2)这种观念具有四个主要成分：普遍性、多元性、不可公度性和冲突性。对价值多元论者来说，没有什么基本的价值是内在地、比另外的价值更为重要、更为权威或更有分量的，而且也没有一种价值包含或概括了所有其他的价值。[29](P3)人类的许多目标“彼此处于永恒的对抗之中”。
依此，价值多元主义将意味着，在价值多元社会没有绝对统一、至高的意识形态；价值多元社会没有绝对一致的价值标准，允许争论；价值多元社会没有绝对至上的决策权威和权力中心。价值多元论的观念显然抓住了政策立法僵局的特征，正如威廉·高斯顿(William Galston)指出的，在政策制定过程中“没有一种能够把各种考虑还原到一个唯一共同尺度的办法，也不存在给予一种道德要求高于其他道德要求的明显方式。最为困难的政治选择，不是在善与恶之间的选择，而是在善与善之间的选择”。[30](P880)这样，民主社会中，公众和政府立法者的多元价值格局导致政策僵局，从而带来了政策长期的稳定。
三、争议中的教育券政策：一个案例
几十年来，教育券计划反复被提出，其主要原因是美国长期失败的公立教育体系、不满意的学生成绩及不断弱化的国家竞争力，同时在每位学生身上的教育开支却不断增加，[31]对美国中小学教育的不满充斥着整个社会。如何进行适当的改革，以提高美国整体中小学教育质量，成为美国历届联邦政府始终考虑的问题。弗里德曼(Milton.Friedman)是第一个正式提出教育券的学者。[32]他认为，通过教育券计划，能够把市场竞争机制引入教育，从而增强公立学校之间以及公立学校和私立学校之间的竞争，从而提高教育质量。
(一)美国教育券政策发展的基本状况
在20世纪60年代后期，在追求教育平等的旗帜下，教育券主张引起了总统林登·约翰逊的注意。他试图实行具有一定限制的教育券，以保证最贫穷的人获得最大程度的教育，迎合了许多人士的要求。
1985和1986年，里根政府曾向国会提出一些关于教育券形式的法案，但都未获通过。在1985年的教育机会公平法案中，经两党激烈争辩，最后通过的法案规定给予地方教育学区决定是否实施教育券和是否让私立学校加入的权力。
在乔治·布什执政后，视教育券政策为推进教育改革，实现教育公平与效益的有效途径，并予以大力推进。20世纪90年代，他以总统的身份主张在全国推行包括私立学校在内的教育券计划。1992年，布什向国会提交了一份名为GI Bill for Children的教育券计划，该计划并未获得由民主党控制的国会的支持。其较为激进的择校政策，反而直接导致了他连任竞选失败。
对择校计划持积极态度的克林顿入主白宫以后，为了在民主党的两大社会基础群体——下层群体和教师工会之间搞平衡，他不得不提出具有较少争议的主张：实行特许学校，而没有直接地提出过教育券计划。
2002年，小布什主导通过了具有深远意义的《不让一个孩子掉队》(No Children Left Behind)法案，这一法案是对1965年林登·约翰逊总统时期《中小学教育法》的继承和重新授权的结果。小布什总统欲通过模糊的方式在更大范围内实践教育券计划，[33]但是在2004年，在考虑对2001年《不让一个孩子掉队》法案进行重新授权并加以修订时，美国众议院对学校选择进行投票表决，结果是273比155票，以近乎2比1的投票结果击败关于学校选择的修正案。[34](P241－254)
2009年1月20日起，美国进入奥巴马时代。在美国2012年预算讨论中，奥巴马总统就没有把教育券纳入2012年联邦开支计划。[35]2013年的预算法案，也未见联邦对任何地区教育券进行财政支持。[36]奥巴马曾经说过，只要谁给出教育券所能带来好处的足够证据，他就立刻签署教育券政策的联邦法案。[37]实际上，自从教育券在全国范围内提出后，此计划从未获得立法通过。因而，对教育券一直没有合法的联邦预算支持。
教育券政策未能获得联邦立法通过，陷入僵局，将意味着新政策无法获得法律地位，从而无法获得合法的强制性。教育券政策属于工具性政策，它是在现有教育目标基本不变的情况下的对原有教育工具的替代性政策方案。自民主党人林登·约翰逊总统时期通过《中小学教育法》以来，联邦政府干预教育并做出相应政策安排，以及其后包括共和党在内的每一任总统对1965年《中小学教育法》的重新授权，教育政策的目标、政策工具及其配置，都未做出大的改变。从这个方面来说，教育券政策立法的僵局，可以看作原有教育政策稳定的问题。
另一方面，一些州根据地方情形在试验着给予家庭自由选择学校权利的教育券计划。1990年，威斯康星州密尔沃基市开始正式实施教育券；在1992年评估的基础上，威斯康星州议会决定继续支持学校选择计划；1995年，俄亥俄州的立法机构通过了克利夫兰市教育券项目；1999年春，佛罗里达州议会批准全美第一个全州性的教育券实施计划。近几年，教育券计划在其他几个地区，也在一定程度上被实施。[38]
(二)教育券政策的多元价值争论
从联邦层面来说，在教育券计划被提出并进入公众议程和政策议程的过程中，激起了极大的争论。Belfield和Levin曾做过总结，涉及教育券政策的价值争论，主要关于这样几个方面：选择的自由；产出效率；公平；社会凝聚力。[39](P548－567)实际上，对教育券价值目标的激烈争论虽然基本上包括上面几点，但标准可能更为多样，讨论的范围可能更为宽广。
1.关于公平和自由选择的争论
自由主义者的信念是自由选择权应该被最优先考虑。教育券的赞同者认为，通过给予家庭充分的选择权，把学校置于一个竞争的环境，运用竞争的压力促进学校改善质量，相互竞争生源。从而，也给予家庭更为公平接受良好教育的权利。
但是，教育券的反对者不这么看。他们认为，平均支出的教育券和扩大的自由选择机会，使富裕家庭得到的好处更多。他们有足够条件把孩子送往更远的、质量更好的学校就学，而不在乎交通等费用。而贫困家庭，其选择余地有限。如此长期发展会导致贫富家庭之间更大的不公平。[40](P509－515)
特别是，把发展公立学校的预算经费中很大一部分转移给了私立学校，条件较差的公立学校发展前景将会更为暗淡。教育券制度只会导致出现一个不公平的竞技场和制度化的对穷人不利的双层体制。靠损害公办学校去提高私立学校，伤害了个人利益，这将会导致了更大的不公平。另外，选择学校需要基于充分信息的判断，而缺乏信息渠道的家庭，必然成为教育信息的弱势者。
2.对学生成绩提高的质疑
按照一般逻辑，在竞争环境中的教育必然会提高效率。但是，至今没有足够有说服力的证据来证明教育券所带来的教育竞争改善了学生的成绩。Rouse的研究认为，在密尔沃基父母择校计划项目中，学生数学考试有些小的提高，其效果微弱，只提高了2％～3％。但是，在标准阅读考试中，没什么效果。[41]Ladd在她的研究里也观察到，有很多证据显示学校教育券的广泛使用，不可能在美国K－12教育系统中产生实质性影响。[42](P3－24)在对威斯康辛州发起的教育券影响后的学生成绩的评估显示，在使用教育券和未使用教育券的学生之间，成绩没有什么不同。[43]Rouse后来进行的一项研究中，数据调整后的结论显示享受教育券的学生在阅读能力上没有什么提高，而数学成绩改变微弱。[44](P553－602)
3.关于教育券合宪性的争论
关于教育券合宪性和合法性的争论，体现在国家与宗教的关系上。美国宪法的权利法案第一修正案规定，国会不得确定国教或禁止宗教活动自由。如果教育券由宗教学校来兑换，那是否证明政府认同了国家对教会学校的支持？虽然在2002年6月27日，美国最高法院裁定Zelman V.Simmons－Harris一案时宣布，克利夫兰的教育券是被允许的，为世俗目的而不经意地使教会学校受惠的政策的施行，没有与宪法权利法案第一条相冲突。[45]然而，争论依然存在。即使第一修正案并没有排除教会学校接受教育券，并从中受益。但是对于公民而言，被迫用他们的赋税去补贴与他们信仰不一致的教会学校是否正确？Thomas Jefferson认为，“强迫一个人去为一个他所不相信的观点的宣传捐献资金，是有罪的和专制的”[46](P321)。
4.有关私立学校自主性的争论
教育券的一个潜在的缺点最近被强烈地坚信自由主义哲学的人提出，这些人希望看到学校之间更多的竞争，但是担心教育券系统会严重地威胁私立学校的自主性。教育券计划必然是在政府规制和规范下运作，包括政府对学校获取教育券的监督，由政府许可、颁发教师许可证等等。Sheldon Richman指出，在学校接受教育券之前，很有可能被要求去满足一系列的标准。这将会使私立学校实际上与公立学校难有区分。如此，私立学校和公立学校原来的差别很可能就不复存在了。[47]这对于一个国家的整体发展可能不利，纯粹为了所谓的平等，而拉下了私立学校的质量。
也有人认为竞争性市场并不能适应于教育领域。[48](P548－567)任何基于私有化、竞争和父母选择的学校教育改革，远远不会产生健康积极的竞争效果，最后只能是陷于穷途末路而失败。特别是，政府资助的教育券只能把公立学校的官僚化问题带给私立学校，而不会产生真正的自由竞争市场。
5.教育券计划执行成本问题
关于教育券计划执行的行政成本的一个普遍担忧是，监督这个总的计划系统的官僚机构的规模是否会有一个巨大的扩张。最起码，监督成本需要由原来只监督公立学校扩张为对私立学校使用财政经费的监督，无形增加了行政监督成本。
6.教育券产生的社会效应的争论
值得注意的是，倡导教育券的自由主义者，对教育券如何保证社会凝聚力保持沉默。教育券的提出者米尔顿·弗里德曼确实明确指出教育的公共投资是为了解决“邻里效应”，也就是“正外部效应”的问题，但是他没有细说这种邻里效应是如何产生的，并且也对教育券可能会产生负的邻里效应产生疑惑。并且，教育券可能会加剧种族隔离或者宗教原教旨主义。[49]
另外，公立学校的教师反对教育券的实施。如果教育券全面实施，那将严重影响他们在公立学校工作的全面收入。[50](P1209－1238)这将会对社会和谐和凝聚力产生影响，甚至影响到社会稳定。
(三)教育券政策僵局的形成
公众和政策制定者都持有自己的价值判断和标准，都从各自的实际情况支持或者反对教育券政策立法。正如德博拉·斯通(Deborah Stone)所言，任何政策，从不同视角来看，它所隐含的价值都是不同的，[51]决策过程中隐含的复杂性是不言而喻。围绕教育券的争论，是因为教育券改革在设计上是复杂的、多层面的，它将对所有基本的教育目标产生影响，在实践中也不容易达成一致的价值判断。同时，支持不同观点的各种证据本身就是竞争性和有冲突的，而且，很多证据因为意识形态的影响是完全模糊的，仅有的证据也没能为联邦政府立法提供清晰的指导。在论文《Data Don't Matter?》中，作者就专门针对教育券研究的结论问题做出过探讨。作者认为，教育券计划试验性执行的效果是正反两方面的，关键看所选取数据的来源和偏好。研究机构的研究结果，也受到研究经费提供者的价值观、意识形态，以及对意欲达到研究结果的偏向等各方面的重要影响。[52](P285－299)
针对民众对教育券政策在州和地方施行所持的态度，美国教育协会(National Education Association)在几个州也专门做过一些调查，[53]见表1。调查结果显示，很多民众从心底不太愿意支持教育券政策，有人甚至拒绝教育券而更倾向于政府通过采取一些能够证明切实可行的措施以提高公共教育。比如，给学生一些他们需要的帮助来满足联邦制定的标准；通过降低班级学生人数；加强教师师资水平和技能技巧等。虽然针对仅有的几个州的调查结果不能代表全部国民的意愿，但是，至少可以说明一点，那就是公共政策需要有动员支持。没有一种政策行为是不需要社会支持的。国家的自主性或自主性的缺乏，取决于政策目标与体系之间的相互作用。[54](P268)
与教育券政策密切相关的，还有一个应该值得关注的问题。教育券的提出，本是为解决所谓教育失败而进行探索的结果。那么，美国民众所认为的原有教育政策不理想的效果，难道就一定是政策本身所带来的问题吗？从相关的讨论和文献资料，无法找出两者之间直接的联系。某种程度的政策失败，除了政策本身可能存在的问题，还可能与政策没能得到有效执行密切相关。其实，不管是从理论还是实践上来说，政策失败的原因是非常复杂的。也难怪奥巴马总统声称需要足够的证据，才会签署通过立法。在这种情况下，招致争议的教育券政策立法出现僵局，结果是保持现状，在教育总目标不变前提下原有政策工具及其配置维持稳定。
可以说，在美国教育券政策一直未能获得联邦立法通过的几十年里，立法过程排除不了利益集团的影响，政治家为了保证下次当选或者获得较高支持率而不得不适应性地采取某些折中的措施。但是，美国教育券政策僵局的出现，最主要的还是因为民众对教育券政策价值判断上激烈的争论，以及在价值多元影响下政府在政策立法过程中艰难的抉择。按照阿罗不可能性定理，如果众多的社会成员具有不同的偏好，而社会又有多种备选方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有人都满意的结果。[55]虽说教育政策处于僵局，并且保持几十年，但这可能是一种好的现象。因为，它本身就是政策稳定的表现。同时，它体现了政府对民众多元价值的尊重。
四、价值多元与政策稳定：与制度相关的解释
毫无疑问，从教育券政策立法僵局这一案例中，我们可以看到多元价值争论导致了新政策立法僵局和原有政策的稳定。对“多元价值”的包容，可能是美国民主社会的一个典型特征，不过，这种包容，是需要一定的制度保障的，而与之相关制度性安排，起始于美国联邦主义宪法的创建者。
联邦主义的创建者认识到限制联邦政府的权力并建立独立的司法审查制度是联邦主义的前提条件，是保证民众权益的关键。不仅如此，美国联邦主义和分权制度本身隐含着对多元价值的包容，对政府权力的约束，以及对民众参与政策的激励。民主社会的一个基本特征是，民众应该按照他们自己的特定方式去思考和体验，就像他们过自己的日子，决定他们的志向一样。联邦主义允许不同公民将自己分类，并可各自选择各自的道路。他们认为，消费者具有不同的偏好，而真正的联邦主义给予民众更加宽泛的选择范围可以满足更多公民消费者的偏好。[56](P1－11)而在这种制度安排下，公民能够自愿充分地参与对自己生活的管理，从而保证了公民社会繁荣稳定和良性发展。其中包括参与政府的决策，也包括参与反对派的活动。[57](P119)
这样看来，美国民众在影响政策制定方面的力量似乎很大。在美国，越来越多的公民逐渐认识到，他们有能力影响那些与他们生活质量息息相关的公共政策的制定和执行。他们不断地要求在公共政策制定中获得发言权，通过他们的价值观和偏好表达来影响政策。民主框架下的政策制定也有对公众舆论做出积极回应的政治责任。正如哈贝马斯所述，资产阶级公共领域当中形成了一种政治意识，它应当将公众舆论当做法律的唯一合法来源。[58](P57)作为一种政治实践，它必须避免提供一般的道德命令的任何可能。没有一种自由主义有权利命令公民追求幸福，甚至清晰地界定整个难以描述的条件。[59](P14)联邦制正是这样一种政体，在该制度中努力促成的是在某种重要意义上人民“统治”的可能性，并避免“政府”统治的假想。[60](P16)保证公民自由和权益，是联邦制的基本制度安排，它意味着政府在社会治理中只起着有限的作用。
仍然有一个需要讨论的问题。即使有民众多元利益的要求、多元价值的表达，但如果有类似于罗斯福这样强势的总统和当时的社会条件出现，联邦政府要想让政策硬性通过，也不是那么难。罗斯福新政之后的较长时期，联邦主义几近沦为国家主义野心的牺牲品。不过值得庆幸的是，近些年来又看到联邦主义的复兴。随着新联邦主义要求把权力和责任归还给州和地方政府，特别是20世纪80年代以后，联邦政府与州政府的权力关系逐步回归“联邦制政治”。
美国联邦分权制的目的之一，就是不能使任何单一的部门控制政府，从而形成一种多中心格局。这种多中心性体现在自治社会中解决冲突和实现秩序过程的方式，在这种体制中在相反和敌对的利益之间以权力制约权力。总统可以否决国会通过的议案，国会也可否决总统提出的立法要求，最高法院可以行使违宪审查，对总统、国会的命令、决定做出违宪判定。不过，正如很多人认识到的，制宪者创立的三权分立制度使国会和总统之间经常产生矛盾。如果在一些紧迫的、带有根本性的问题上长期犹豫不决、僵持不下、议而不决，可能会使人难以容忍，以致对国家管理制度本身的形式和结构造成威胁。[61](P18)这种情况对一个国家来讲，虽然称不上完全是件好事，但是这恰恰符合制宪者当初为避免国家陷入一时冲动的设想。国会所具有的通过法案或者否决法案的权力是为了更好地保护国家。[62](P304)美国第一任总统华盛顿就曾经说过，把众议院通过的法律放到参议院的碟子里冷一冷，这样可以避免因为头脑发热所导致的决策冲动。
政策立法僵持不下的缺陷，似乎能够通过州和地方政府享有的自主权予以弥补。联邦和州分权是美国政治制度的又一大特色。在联邦处理教育券的问题上的态度，或许是对一种基于多中心治理格局的联邦主义制度的支持。在一个因势而变的情况下运作的社会中，认为政策出自多个权力中心的互动比认为它们由某个单一的最终权力中心制定更加合适。[63](P16)虽然联邦政府未能通过教育券政策立法，但是，教育券在各州的选择性试验和施行，没有违背联邦宪法，它更是顺应了联邦主义制度安排的要求。在宪法规定中，管理中小学教育本属于州和地方保留的权力，而州政府作为创新的“民主实验室”的角色，恰好在联邦主义制度安排下得到很好体现。
好的理论应该是，它具有更为广泛的对现实的解释力。如文章前面所言，好的制度能够避免公共政策、结构调整和改革的短期化，现代西方民主制度保障下的价值多元社会，带来了好政策的延续性和持久力，对于本文的这一理论观点也有一样的期许。因为，设计制度本身的目的，是赋予特定的政策方案以持久力。[64](P12)一般而言，美国政治制度结构一般不会轻易改变，但是一旦改变，就会引起政策发生深远和剧烈的变迁。
五、结论与简单讨论
公共政策分析逐渐从纯粹强调科学的成本收益分析方法，向伦理上的或价值规范的政策分析的综合途径转变。特别是，对政策价值判断的公共讨论被提到最为重要的地位。本文以教育券政策立法困境作为个案，解释了美国民主制度下，价值多元引起的政策僵局和稳定。美国联邦主义的三权分立、联邦和州的分权，是美国民主的制度保证。在这种制度环境下，政府对民众多元价值的包容、民众对政府权力的约束、不寻求某种绝对性，成为美国联邦政策制定中的指导性准则，保证了联邦政策的稳定性和延续性。类似教育券政策的立法困境，表明了联邦政府没有采取一种强硬的姿态来推行某种价值观，也保证了州和地方在教育工具实施上的自主性。最终也保证了美国联邦主义制度的延续及其合法性。
应该说，作为一个复杂社会的基本特征，民众的价值观呈现出多样化趋势；政治过程也不能完全简化为利益集团博弈的过程。政治或者政策过程，更多地体现国家或政府在如何协调公众多元价值的具体作为。那么，政府该如何对普通民众的多元价值观做出反应，是尊重民众的多元价值，还是简单地出于政府的判断而左右政策的发展，这是我们分析公共政策稳定时需要思考的核心问题。当然，对之进行的研究需要基于一定制度基础。
在一个法治化和政府权力受到广泛监督的国家，政策的合法化，政策的延续、变迁，都需要经过法定的程序，官员的自由偏好表达也不能没有约束地自利。而在一个民主化程度不够、法治化程度不高的国家，在完全受其偏好影响而不顾及民众态度的制度环境下，官僚及强势利益集团或许在政策发展方面具有决定性影响。这样的社会，普通民众的利益受到损害的机会就要大得多。如果公共政策受到利益集团绑架，那么国家的自主将会受到更大影响。如此，公众感到他们所珍视的某种价值受到了威胁。[65](P7)这样，从这种政策发展的实现形式来看，向决策的非专断性转变，是政策稳定和变迁实现秩序化的保证。佩迪特指出，公共政策所要求的与其说是同意(consent)，还不如说是可论辩性(contestability)。[66](P242)如果政策与公民们明显的利益和观念发生了冲突，那么公民们就可以围绕它们展开积极的辩论，而不是因为它们起源于或者产生于某种同意的过程。
我们研究政策稳定之一最为重要的意义，在于尽力摸索影响政策稳定的一些可能规律，寻求实现一种政策的非制度化变迁向制度化变迁的转变。这对于那些政策过程从权威主义决策方式向民主化决策方式转变的国家而言，显得尤为重要。公众的观点及其正常的表达渠道畅通，将导致政策稳定的常态化和政策变迁的制度化。因此，在政策稳定的相关研究中，利益相关人和公众的影响力不能忽视。在这点上，我们需要思考，如何通过制度完善，保证政策发展不是简单地受强势集团的任意摆布。
收稿日期：2013－05－20