论“三层次”税收公平观与中国税收公平机制重塑，本文主要内容关键词为：税收论文,公平论文,中国论文,层次论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、传统的税收公平观及其局限性
（一）传统税收公平含义的阐释
按西方税收学界的一般解释，税收公平（原则）是指国家征税要使各纳税人承受的负担与其经济状况相适应，并使各纳税人之间的负担水平保持均衡。具体包括两层含义：横向公平和纵向公平。[1]所谓横向公平，是指经济条件或纳税能力相同的人，应当缴纳相同数额的税收，即税制应以同等的方式对待经济条件相同的人。纵向公平是指经济条件或纳税能力不相同的人，应当缴纳不同数额的税收，即税制应以不同等的方式对待经济条件不相同的人。[2]可见，西方税收公平的内容主要集中于税收负担本身如何公平分配。有的学者如瓦格纳也从社会公平的角度作了一些研究，但对市场经济条件下税收应如何改善不平等竞争的公平问题，即税收的经济公平则没有论及。
对于税收公平的含义，目前中国税收理论界的观点很不统一。张馨、杨志勇等（2000）指出：“中国税收理论界对于税收公平的含义，是存在着某种混乱的。诸如有些观点认为，税收公平包括普遍征税和平等征税两个方面的内容，平等征税又有两个方面的含义，一是横向公平，一是纵向公平。”[3]如，陈共（1994）认为， “一般的理解税收公平包括普遍征税和平等征税两个方面。所谓普遍征税，通常指征税遍及税收管辖权之内的所有法人和自然人……所谓平等征税，通常指国家征税的比例或数量与纳税人的负担能力相称。具体的有两个方面的含义：一是纳税能力相同的人同等纳税，即所谓‘横向公平’；二是纳税能力不同的人不同等纳税，即所谓‘纵向公平’。”[4]郝如玉等（2002）也认为， “税收公平只是一种相对的公平，它包含两个层次：税负公平、机会均等。所谓税负公平，是指纳税人的税收负担要与其收入相适应。这必须考虑到以下两点：一是具有同样纳税条件的纳税人应当缴纳相同的税额，即横向公平；二是具有不同纳税条件的纳税人应承担不同的税额，即税收的纵向公平。所谓机会均等，是基于竞争的原则，通过税收杠杆的作用，力求改善不平等的竞争环境，鼓励企业在同一起跑线上展开竞争，以达到社会经济有秩序发展的目标。”[5]许善达等（1997）指出： “税法的公平性原则通常被认为是：在相同条件下的公民、法人和其他组织应被平等地对待，反对在相同条件下的公民、法人及其他组织受到不同的待遇。这一原则同时还意味着不同条件下（如纳税能力）的公民、法人及其他组织应缴纳不同的税收，即应以不同方式对待条件不同之人。”[6]从国内大多数学者的观点看，基本上都认同目前西方税收学界的解释。
（二）传统税收公平观的局限性
其实，传统税收公平含义的局限性是明显的，也是客观存在的。
1.考察视野不开阔
它仅从税收负担本身的角度来讨论税收公平，就课税而论公平，属于税收公平的财政层次的问题。事实上，税收公平不仅是一个财政问题，而且是一个经济问题和社会问题。[4]因为，税收作为政府调控宏观经济运行和国民收入分配的重要手段，它与社会经济生活各个领域密切相关，并对社会生活和经济运行发挥着巨大的影响。近年来，国内有少数学者开始注意到这个问题。如杨斌（1999）在《治税的效率和公平》一书中，就抛砖引玉地提出了“税收公平的含义不是一元的，而是多元的；不是单一的，而是多层次的，它包含以下三个层次的内容”。[7]239 林晓（2002）也提出，税收公平至少应体现在四个方面：一是分税公平，即体制性公平；二是定税公平，即制度性公平；三是征税公平，即管理性公平；四是用税公平，即权益性公平。[8]顾海兵（2006）也指出： “探讨税收公平，不能就公平论公平……税收公平涉及征税环节、用税环节。”[9]
2.涵盖内容不丰富
传统税收公平观因考察视野的狭窄，决定其涵盖内容上的缺陷。在传统理论中，税收的横向公平和纵向公平是核心和灵魂，然而，这只是涉及税负如何在纳税人之间的公平分配问题，或者说仅仅是税制的设计过程，而没有涵盖税收征管、税款使用等过程，故难以体现广泛的公平。应该说，纳税人之间的税负公平分配固然很重要，但仅有这个是不够的，也不可能实现真正意义上的税收公平。如，在税款使用中，如果政府将依据公平原则征收上来的税收并未按纳税人的意图满足公共需要，没有为纳税人的生存和发展创造更好的环境和条件，而是被用来满足少数政府官僚的挥霍和贪欲，那么这种税收是不可能称之为公平的。
因此，对税收公平的理解和判断，必须延伸到经济的、社会的角度，必须对税收公平作广义的理解。否则，只考察税收自身小环境的公平合理必然是不全面的，不可能把握税收公平的全部内涵。
二、税收公平内涵的重新审视——“三层次”税收公平观
从公平的价值实现角度看，市场经济条件下的公平包含经济公平和社会公平两个方面。由此，对税收公平的全面理解，也应包括经济公平和社会公平两个方面。而且，杨斌（1999）曾指出： “在这种条件下只讲负担公平，税收的公平就不能说是完全的、真正的。因而税收公平问题，不仅包括税收负担和税款使用的公平合理问题，而且包括经济环境的平等和社会公平两个层次。”[7]240因此，可对税收公平含义作出一种扩张性解释，即税收公平应包含三个层次内容，即税收的负担公平、税收的经济公平和税收的社会公平。
（一）税收的负担公平
政府税收直接表现为纳税人利益的付出。所以，纳税人必然会关心两个问题：一是税收负担是否公平合理地分配于每个纳税人，包括税收负担是否与每个纳税人的经济条件或纳税能力相一致，以及各纳税人之间的税负是否保持均衡；二是税收的使用是否能给自己带来利益及多大的利益。由此，便有第一层次的税收公平，即税收的负担公平，或称税收本身的公平。
税收负担公平具有两方面的含义，并形成两种制约：一是经济条件或纳税能力相同的人应当缴纳相同的税收（其隐含的逻辑是经济条件或纳税能力不同的人应缴纳不同的税收）。这是对政府征税合理性的一种制约，它有利于限制政府不顾纳税人的纳税能力而随意课征。同时，它也是税收公平含义中最主要、最核心的内容，并通过税收的横向公平和纵向公平这个“十字坐标”来体现。二是就纳税人整体而言，纳税人获得的因政府税收的使用而增加的价值必须与纳税人因付出税款而减少的价值相接近或一致。这是对政府征税规模（税收分配总量）合理性的一种制约。[7]240因为纳税人缴税后，尽管税款的所有权已归政府所有，但是，政府也不能随意使用纳税人的血汗钱，更不能大肆挥霍，必须接受纳税人的严格监督（主要通过严格、完善的公共预算程序），以保证税款被用以发展社会经济、增进全体社会成员的公共福利。可以想见，在一个存在大量公款吃喝、公费旅游、贪污等现象的社会环境中，不论税收自身“小环境”是如何的公平合理，这都不可能是真正意义上的税收公平！正如杨斌（1999）所言：“只考虑征税的合理，不考虑税款使用的合理，这样的税收公平观是不全面的。”[7]240其理由是，纳税人向政府支付了“昂贵的”公共品价格，这对纳税人来说是极不公平的。
税收负担公平不仅考虑了政府征税的公平合理性，而且考虑了政府征税规模的公平合理性。就税收“小环境”而言，其内涵是比较全面的，故可称之为狭义的税收公平。倘若税收所依存的社会经济环境能提供平等竞争的机会，也不存在收入分配和财富占有的不平等，那么只要谋求税收的负担公平，就可基本实现税收公平目标。然而，税收所依存的社会经济环境并非这种“理想状态”，而不平等竞争和社会分配不公甚至两极分化是现实生活中的一种“常态”。因此，对税收公平含义的全面理解，就不能只着眼于税收“小环境”，必须考察税收的经济公平和社会公平两个层次。这种“三层次”税收公平观，可称之为广义的税收公平。
（二）税收的经济公平
税收经济公平是指通过课税机制为所有的市场利益主体建立机会平等的经济环境。这包括两方面的含义：一是在市场已具备平等竞争的环境，且税收政策本身对平等竞争没有妨碍的情况下，则要求税收保持中性。即税收对所有从事市场经济活动的纳税人都要一视同仁、同等对待。二是在市场不具备平等竞争环境的情况下，则要求建立一种有效的课税机制，对市场实施差别征税，以消除各种不平等竞争障碍。简言之，就是通过对税收中性或非中性的主动选择，使税收有利于维持或促成平等竞争的经济环境。
在市场经济条件下，政府是通过构建一套完备的法律法规体系包括刑法、民法、财税法、工商法等来保证市场经济的正常运行，营造一种平等竞争的经济环境。其中，税法在维持或促进经济公平方面发挥着非常重要的作用。主要表现在：（1）在市场机制分配中，个人拥有初始资本量的多寡是决定其取得市场分配份额大小的重要因素，而初始资本一般来源于遗产或接受捐赠。为此，政府可通过开征遗产税和赠与税来调节个人初始资本量，缩小社会成员之间初始资本量的差距，促使个人参与市场竞争的起点公平。另外，受教育程度的高低是决定个人劳动能力，进而决定其取得市场分配份额大小的一个重要因素。只有每个人都能获得同等的受教育机会，才能缩小社会成员之间的人力资本差距。政府可通过征收教育税，直接形成教育经费，保证义务教育事业的顺利开展。即使不征收教育税，政府实施义务教育的经费也是来自于其他税收。 （2）企业因占有自然资源、地理位置、交通便利和其他生产条件的不同而形成的级差收入，应当被认为是不合理的。政府可以通过征收资源税、城乡维护建设税、土地使用税等进行差别调节，使各企业在同一起跑线上参与市场竞争。（3）对具有某种特权、市场垄断等极不平等竞争条件而导致的经济利益差别，绝对是不公平、不合理的。政府应当通过开征反垄断税、反暴利税等来限制或制裁不正当竞争行为，促使市场竞争的过程公平，维护平等竞争的市场环境。
（三）税收的社会公平
税收的社会公平内容最早见于瓦格纳的社会公平原则。在该原则中，他不仅强调税收负担应当公平合理分配，而且强调利用税收手段来矫正社会财富分配不公的重要作用。所谓税收社会公平，是指通过课税机制对社会再分配发挥作用，使社会成员之间的财富占有和收入分配结果处于相对均等状态。以实现社会公平目标。税收社会公平的实现，主要是通过个人所得税、公司所得税、社会保障税、财产税等手段来完成。在促进社会公平的政策体系中，税收只是其中的重要工具之一，但并非全部，它还包括社会救济、社会福利等各种转移支付政策。
在强调税收的经济公平之后，还要强调税收的社会公平，这是非常必要的。因为，在市场经济条件下，因特权、垄断、占有自然资源差别及不道德经营等不平等竞争会形成极不公平的市场收入分配格局。即使是平等竞争，但由于各生产要素的数量和质量上的差别，也会导致社会成员间的收入分配差距扩大，甚至两极分化。所以，即使能充分实现税收经济公平，也不一定能自动实现社会公平，仍必须借助于税收社会公平，即政府通过课税机制对高收入阶层进行“削峰”，缩小收入分配差距，抑制贫富两极分化的趋势。
总之，税收公平包含税收的负担公平、税收的经济公平和税收的社会公平三个层次内容。只有这三个层次的公平目标都达到，才能实现真正意义上的税收公平。由于社会主义市场经济体制还不完善，存在不平等竞争的因素较多，收入分配不公的矛盾较突出。因此，强调“三层次”税收公平观，对于进一步改革和完善税制，建立与社会主义市场经济发展要求相适应的公平税制体系，具有十分重要的意义。
三、中国现行税制的公平性考量
（一）现行税制的税收负担公平分析
税收负担公平包括政府征税的公平合理性和政府征税规模（税收分配总量）的公平合理性两个方面。
1.政府征税的公平合理性分析
征税的公平合理性是要求政府在纳税人之间公平合理地分配或分摊税负，体现纳税能力相同者应缴纳相同税收的特征。考虑到地区间、产业间的税负差异及合理性将会直接影响到纳税人之间的税收负担及公平合理性，所以，下面从地区间和产业间两个方面进行考察。
（1）地区间税负差异分析
由于政府收入形式不规范，除税收收入外，政府收入中还包括相当数量的预算外收入及制度外收入等。因此，仅用税收收入占GDP比重的小口径宏观税负，并不能说明中国宏观税负内在的实质性问题。本文以财政收入占GDP比重的中口径宏观税负来描述中国东部、中部、西部三个经济带的税负情况（见表1）。①
表1 中国东、中、西部地区财政收入占GDP的比重单位：亿元
资料来源：根据各有关年度的《中国统计年鉴》、中国经济网数据进行整理和计算得到。
从表1可看出，在现行税制下，除了2001年西部的宏观税负略低于东部0.74个百分点、2002－2003年西部与东部持平外，其他连续3年西部宏观税负都要远高于东部，最大相差4.4个百分点（2004年）。中部的宏观税负在6年中都是最低的，它与东部税负的最大差距为3.84个百分点（2001年），与西部税负的最大差距为7.68个百分点（2004年），且除了2006年外，其他5年的税负都不超过9.5％。另外，从图1也可直观地看出东部、中部、西部三个经济带的税负差异情况。
图1 中国东、中、西部三个经济带财政收入占GDP的比重
可见，西部地区宏观税负水平要明显高于或基本持平于东部地区，更是远高于中部地区。这种地区税负分布状况显然是有失公平。根据税收公平原则理论，即使是同样的宏观税负水平，在中国地区经济发展很不平衡的条件下，东部与中西部的税收负担也不能说是公平合理的。
（2）产业间税负差异分析
改革开放以来，中国各产业的税收负担情况大致是：第一产业税收负担比较轻，但因不合理的收费过多，使农民负担过重；第二产业是政府税收的主要来源，但在第二产业中，资源开发工业和重工业的税负重，轻工业、满足最终需求的一般加工工业和商业的税负轻；第三产业的税负较轻。所以，在三次产业中，第二产业就成为各地区财政收入的主要来源。而且，在第二产业中，各产品和行业间的税负也很不均衡。行业间税负结构的突出特点是基础工业，如能源、电力、石油化工等行业税负比较重；而轻工业中的纺织、食品等行业的税负较轻。
当前中国产业和行业间的这种税负不均衡状况，将明显有利于东部地区，而不利于中西部地区。因为，中西部地区的产业结构很不合理，主要行业和产品均属于税负较高的行业和产品，使中西部地区的宏观税负偏重。一是中西部地区的三次产业构成比例很不合理，第一产业所占比重较大，而其所能承受的税收负担能力却非常有限，这就可能使第二、三产业的税收负担加重。二是中西部地区第二产业的内部结构不合理，主要行业和产品均为税负较高的行业和产品。[10]
2.政府征税规模的公平合理性分析
政府征税规模（税收分配总量）的公平合理性，是要求政府通过税收手段组织的财政收入总量应是（相对）公平合理的，体现政府提供公共产品所付的财政成本与全体纳税人购买公共产品所付的税款价值相接近或一致的特征。② 如征税规模过大，说明纳税人向政府支付了“昂贵的”公共产品价格。就纳税人而言，这是很不公平的，此时的税收分配总量就不具公平合理性。相反，如征税规模过小，将导致全体纳税人的社会福利水平下降。对于征纳双方而言，这也是不合理的。
政府征税规模是否具有公平合理性，应同时结合以下三个原则进行判断：一是税收收入增长与经济增长相协调原则。通常根据税收收入弹性值来综合考虑。二是政府支出最低原则。具体包括两层含义，即政府职能最小化原则和政府履行正常职能的效率原则。三是宏观税负与微观税负相结合原则。[10]从第一个原则来看，1997－2007年间，中国税收收入出现了持续快速增长势头，年平均增长19.5％，税收弹性值连续11年大于1，特别是近年来有快速偏离1的倾向（见表2）。这对于以流转税占绝对主体地位的中国税制结构（近年来中国流转税占税收总额的比重在65％左右）来说，税收收入增长大大快于经济增长，两者之间是不协调的。从第二个原则来看，当前政府支出离最低化原则还有较大的差距。一方面，政府与市场的关系仍处于较混乱的状态，政府职能“越位”与“缺位”并存，不合理地扩大了政府对税收收入增加的要求，加重了宏观税负。另一方面，政府职能运转的效率较低，财政资金的使用效益不高，也增大了公共产品的供给成本，加重了宏观税负。从第三个原则来看，当前中国的大口径宏观税负水平在29％左右，③ 大大高于世界银行和国内知名学者分析的合理宏观税负水平22％。[10]另外，在微观税负的国际比较方面，中国主要税种如增值税、个人所得税等的税率都存在偏高现象。[10]这也是造成中国宏观税负偏高的一个根本原因。
表2 2004－2007年中国税收收入增长对GDP增长的弹性值
资料来源：根据国家统计局公布的各有关年度数据进行整理和计算得到。
可见，当前政府提供公共产品所付的财政成本大大超过了全体纳税人所付的税款价值，纳税人支付了“昂贵的”的公共产品价格。对于纳税人来说，这是非常不公平的。
（二）现行税制的税收经济公平分析
1994年，以“统一税法、公平税负”为主要指导原则而建立起来的现行税制，初步适应了社会主义市场经济发展的要求，为培育平等竞争的市场环境起到了积极作用。但是，由于税制改革的渐进性，加之新税制执行不到位，特别是随着市场经济的日益发展，现行税制中有悖于税收经济公平的因素日渐突出。
1.现行增值税的经济公平分析
目前商品税制中有悖于经济公平原则的税种主要是增值税。突出表现在：一是生产型增值税不允许抵扣购进固定资产所含进项税金，因而造成了高新技术产业、重工业、矿山采掘业、原材料工业等资本密集型行业的增值税税负要明显高于劳动密集型行业，使不同资本有机构成的行业间税负严重不公，不利于企业间的平等竞争。二是增值税一般纳税人与小规模纳税人之间的税收差别待遇，不仅在两类纳税人之间设置了一道“屏障”，导致小规模纳税人的生产经营活动范围受到很大限制，而且小规模纳税人的实际增值税税负要高于一般纳税人，使其在市场竞争中处于明显的劣势地位。这种对小规模纳税人的税收歧视，违背了税收经济公平原则。三是增值税征税范围不够宽广，与生产、销售等经营活动密切相关的建筑安装、交通运输等劳务排除在增值税征税范围之外（征收营业税），使纳税人在购进有关营业税劳务时，凭专用发票抵扣进项税的“链条”就此中断，从而导致纳税人因进货成本结构的不同而出现税负不公现象，不利于纳税人在市场经济中开展平等竞争。
2.现行财产税制的经济公平分析
在相对完善的财产税体系中，对经济公平具有较大影响作用的税种主要有遗产税和赠与税、房产税等。目前中国还没有开征遗产税和赠与税，而对房产的征税是实行房产税和城市房地产税并存的模式。从现行的财产税制来看，有悖于经济公平原则的因素主要有：一是实行内外有别的两套房产税制并存模式，导致内外纳税人间的税负不公，不利于两者间的平等竞争。目前，内资企业和个人是适用《房产税暂行条例》（国发［1986］90号），而外资企业和个人是适用《城市房地产税暂行条例》 （财字［1951］第133号）。从两税法的税制构成要素来看，二者在征税范围、计税依据、税率和减免税等方面都存在较大差别。这不仅使中国的房产税制很不规范，而且造成内外纳税人之间的房产税负不公，违背了税收经济公平原则。二是未开征遗产税和赠与税，造成中国促进个人参与市场竞争起点公平的税种缺失。应该说，遗产税和赠与税在均衡财富分配、防止两极分化、鼓励勤劳致富、引导公益捐赠等方面的重要作用，早已为世界各国所公认。然而，近年来，中国亿万富翁“成批”地出现，社会贫富差距不断扩大，但具有“罗宾汉税”特征的遗产税和赠与税一直未开征。
3.其他税种的经济公平分析
在其他税种中，目前中国存在较突出的违背经济公平的税种主要有城市维护建设税、环境保护税等。一是城市维护建设税只适用于内资企事业单位和中国公民，而同样享用了城市公用事业和公共设施的外资企业和外籍人员却不需纳税。这不仅违背了城建税负担与纳税人受益基本一致的原则，而且导致内外纳税人之间的税负严重不公，破坏了平等竞争的市场环境。二是环境保护税的缺失，导致“谁污染、谁付费”原则难于落实，使排污者与非排污者之间处于不平等的竞争地位。这也是造成当前我国生态环境受到严重破坏、人与自然不和谐发展的一个重要原因。
（三）现行税制的税收社会公平分析
1.调节高消费的消费税制的社会公平分析
消费税是对消费品和消费行为的征税。通过对消费品课以重税、轻税或免税，可以体现国家消费政策，因而消费税是调节收入分配的一个重要税种。应该说，现行消费税不仅基本体现了调节高消费、缓解社会分配不公的立法精神，而且也贯彻了促进节约资源、保护环境的产业政策和消费政策。不过，由于相对较窄的征税范围和不尽合理的税率结构安排，导致消费税在调节高消费、缓解社会分配不公的作用受到了一定程度的制约。
2.调节高收入的个人所得税制的社会公平分析
个人所得税是调节个人收入分配、缓解社会分配不公的最重要税种。然而，现行个人所得税制已暴露出诸多缺陷，难以担负起有效调节分配差距、促进社会公平的重任。一是分类所得税制模式无法对个人（或家庭）的全部或主要收入采用超额累进税率，因而难以有效发挥个人所得税调节收入分配差距功能，甚至还可能使社会公平程度恶化。二是分次分项的定额扣除和定率扣除相结合的费用扣除制度，根本无法考虑纳税人赡养家庭人口多寡、是否属残疾人、老人等因素，不能全面考察纳税人的实际纳税能力，因而难以体现公平税负原则。三是税率结构设计不合理，导致一些勤劳所得税负要远高于非勤劳所得税负的极不合理现象，从根本上违背了税收公平原则。四是税收征管不力，导致个人所得税的征收主要管住了工薪阶层，个税调节贫富差距作用未得到有效发挥，甚至还起到逆向调节作用。
3.维护社会稳定的社会保障税制的社会公平分析
社会保障税是实施社会保障制度的主要资金来源。它具有社会“安全网”或“减震器”的功能，有利于维护社会稳定，是实现社会公平、公正的有力工具。目前中国还未开征社会保障税，社会保障资金仍是以国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》作为征缴的主要依据。然而，这在实际中会存在很多弊端：一是税务部门代征社会保险费缺乏法律依据和手段，造成征缴难度很大。二是现行缴费制度缺乏足够的法律强制性和权威性，使企业特别是中小企业普遍存在“能少则少、能欠则欠、能逃则逃”的心态，导致不同企业间的负担不公平。三是因区域发展不平衡、行业发展不平衡而导致不同地区和行业之间的负担水平差异较大，加之养老金的可携带性有限，使平等竞争的市场环境难以形成。四是中国基本养老保障体系的覆盖面仍非常小，很多迫切需要社会“安全网”兜底的农村居民及城镇职工仍游离于社会化和共济性的社会保障体系之外，这种惠及少数人的社会保障制度无法体现社会公平。
四、重塑中国税收公平机制的构想
针对当前中国税收公平机制存在的问题，在借鉴西方国家税收公平政策方面的经验及中国新一轮税制改革目标的基础上，从税收公平的三个基本层次出发，分析重塑中国税收公平机制的有效路径。
（一）中国税收负担公平的实现路径
1.促进政府征税公平合理的政策建议
实现地区间及产业间的税负公平分配，促进政府征税的公平合理目标，可采取以下两个方面的对策：一是加快增值税转型改革，消除增值税制对产业税负公平分配的影响。二是对现行税收优惠政策进行必要调整，充分发挥税收优惠促进地区经济协调发展的作用。主要调整思路是：税收优惠政策应由突出区域导向逐步转为突出产业导向为主、区域发展导向为辅，以贯彻实施国家的产业政策。
2.促进政府征税规模公平合理的政策建议
促进政府征税规模的公平合理性，应采取以下四个方面对策：一是抓住有利时机，按照“宽税基、低税率、简税制、严征管”的原则，全面启动新一轮税制改革，适当降低增值税、个人所得税等主要税种的最高边际税率，降低中国的微观税负和宏观税负，促进政府征税规模的公平合理。二是进一步按照“一清、二转、三改、四留”的改革思路，继续推进税费改革工作，切实降低“费负”水平。三是进一步转变政府职能，提高行政效率，降低行政成本。四是按照建立公共财政目标的要求，适时地改革公共预算管理，建立健全税收监督机制，提高公共支出效益。
（二）中国税收经济公平的实现路径
1.完善增值税与促进经济公平
加快增值税改革，是实现中国税收经济公平的根本途径。主要措施有：一是将生产型增值税转为消费型增值税。消费型增值税是当前国际上增值税发展的主流，早已为欧共体及许多发达国家和发展中国家所采用。[11]它兼具公平与效率，不仅有利于各行业、企业间的税负公平，而且有利于中国高新技术产业、重工业、采掘业、原材料业等资本密集型行业减负“上阵”，推动企业科技创新和发展，增强企业国际竞争力。二是为增值税小规模纳税人创造平等竞争的税收环境。包括合理放宽增值税一般纳税人的认定标准，使许多经营规模较小的纳税人得到公平的税收待遇；适当调低小规模纳税人的征收率，可考虑将小规模纳税人的征收率6％和4％分别调低为5％和3％，平衡两类纳税人之间的增值税负担。三是适当扩大增值税的征税范围。一种较为可行的方案是，将目前征收营业税的交通运输业和建筑安装业两个税目纳入增值税的课征范围。
2.完善房产税与促进经济公平
改革和完善房产税制，将有利于为纳税人创造税负公平、竞争平等的税收环境，促进房地产市场的健康发展。一是改革现行房产税、城市房地产税和城镇土地使用税并存局面，统一征收房地产税。因为，将房屋与土地分开征税是不科学的，实际中也难以操作。二是拓宽税基，扩大征收范围。从国外房地产税收政策看，通常贯彻“宽税基、少税种、低税率”的基本原则。[12]可考虑将房地产税征收范围扩大到广大农村地区，并将居民住房纳入课税范围，增加炒房者的投机成本。但是，对每户居民用于自住的一定面积和价值标准以下的房屋给予免税。三是统一计税依据，合理确定税率。将现行房产税的从价计征和从租计征，以及城镇土地使用税的从量计征（按面积计征），统一改为按房地产的评估价值征税，实行从价计征方式。在税率设计方面，应按房地产不同用途，分别设置高低不同的差别幅度比例税率。四是健全财产管理制度，完善房地产评估市场。这是房地产税制正常运行的必要前提和基本保证。
3.适时开征遗产税和赠与税与促进经济公平
开征遗产税和赠与税，将有利于调节收入分配，适当平均社会财富，因而有利于维护个人参与市场竞争的起点公平。从现实国情看，中国已初步具备开征遗产税和赠与税的主要条件，包括税源基础、法律环境和民意基础。主要设想：一是税制模式的选择。鉴于目前中国有关财产申报、登记、继承方面的法律法规不很健全，房地产评估市场还不完善，税收征管水平不高等因素，建议选择总遗产税制模式。二是课税对象的确定。可参照国际的通行做法，采用宽税基，尽可能包括纳税人的各类财产。另外，财产所有者在死亡前5年内发生的所有赠与财产，也应并入遗产总额征税。三是免征额的确定。从发达国家看，遗产税和赠与税的征税面大致在2％～5％，即只有最富有的一小部分人，才是该税的纳税人。考虑到中国现阶段真正富裕起来的人仍是极少数，建议免征额设定在500万元人民币比较合适。四是税率的设计。考虑到保护公民勤劳致富的积极性、个人所得税税负水平及税收征管简便等因素，建议采用6级超额累进税率，最高边际税率为50％。
4.完善其他税种与促进经济公平
主要内容包括：一是改革城市维护建设税。将现行的“城市维护建设税”改为“城乡维护建设税”，这也符合当前中国积极发展小城镇，建设社会主义新农村的指导方针；扩大纳税人范围，将外资企业和外籍人员均纳入征税范围，促进平等竞争；改变计税依据，建议以纳税人的销售（营业）收入为计税依据；调整税率，可实行0.1％～0.5％的幅度比例税率。二是研究开征环境保护税。[13]考虑到当前我国最大的环境污染源状况，建议环境保护税主要包括水污染税、二氧化硫（SO[,2]）税和垃圾税三个征税项目；在计税依据选择上，水污染税应以工业废水的排放量为税基，二氧化硫税应以纳税人排放硫的数量作为计税依据，而对排放工业固体废物的，应以工业固体废物的排放量为税基，对生产、委托加工和进口应税产品的，应以其产品销售数量为计税依据；在税率设计方面，应注意三个问题，包括税率高低的选择、税率的统一性和税率的形式。
（三）中国税收社会公平的实现路径
1.完善消费税与促进社会公平
进一步改革和完善消费税制，充分发挥其正向调节功能，促进社会公平。一是适当扩大消费税征税范围。根据当前中国居民的消费结构和消费方向，至少还有一些具有重要调节意义的新兴奢侈品和高档消费品未纳入课税范围，如高档家用电器及电子产品、高档钢琴及其他乐器、高档裘皮制品、高档保健品及滋补品、高档软饮料及饮品等。这样，消费税税目可增至19个左右，属于中间型消费税模式。二是合理调整税率结构。从国外经验看，为达到节约粮食的目的，通常是对粮食酒课以重税。建议将粮食白酒的比例税率由20％调高至30％，并将薯类白酒的比例税率由20％降至10％；对气缸容量在250毫升以上的摩托车按10％的税率征收，其税率偏高，建议降至6％为宜。
2.完善个人所得税与促进社会公平
在借鉴国际经验和立足国情的基础上，按照“转变模式、降低税率、规范扣除、强化征管”的原则，进一步完善个人所得税制，充分发挥其调节收入分配功能，促进社会公平。一是实行分类与综合相结合的税制模式。对个人的普遍性、经常性所得实行综合征收，即将纳税人在一定时期内（通常为1年）的各种经常性所得，如工资、薪金、劳务报酬、经营性收入、财产租赁和财产转让所得等进行加总，减去法定减免和其他扣除项目金额，就其余额按超额累进税率征收，以调节收入分配差距；对个人的一次性、偶然性所得实行分类征收，即将个人的稿酬所得、特许权使用费所得、利息、股息、红利所得、偶然所得等，按现行的分类办法征收，以便于源泉扣缴。二是合理设计税率结构。根据现行个人所得税的税率结构、税负水平状况及改革的政策目标，建议改革后的个人综合所得采用5％～40％的六级超额累进税率。对于实行分类课征的各项所得，建议继续实行20％的比例税率。但是，对偶然所得一次收入畸高的，应实行加成征收，即采用20％、30％、40％的三级超额累进税率。三是科学合理地设计费用扣除项目与扣除标准。对于个人综合所得项目，其费用扣除应包括两大类：第一类为成本费用扣除项目，即纳税人为获取收入而必须支付的直接有关的成本费用；第二类为生计费用扣除项目，即纳税人用于维持本人及家庭成员基本生活的各种费用。建议目前只考虑五种生计扣除，即基础扣除、配偶扣除、抚养扣除、特殊扣除和附加扣除。对于个人分类所得项目，其费用扣除标准可继续按现行规定执行。四是强化税收征管。包括进一步加强对高收入群体的税源控管、逐步建立健全个人银行账户和财产登记制度、建立个人诚信纳税档案等。
3.开征社会保障税与促进社会公平
适时推进社会保障费改税，建立健全与经济发展水平相适应的分层次、广覆盖的社会保障体系，将是完善社会保障制度、促进社会公平的有效途径。开征社会保障税的一些主要思路：一是社会保障税的实施范围。鉴于中国国情，目前可考虑将实施范围主要限定在城镇及部分收入水平接近或超过城镇职工平均工资水平的农村富裕地区。在时机成熟后，再将实施范围扩展到其他农村地区。同时，对进城从事固定职业并取得相对稳定收入的农民个人，可按城镇职工同样缴纳社会保障税。[14]二是征税对象的确定。社会保障税是以纳税人的工资、薪金或经营活动纯收入为征税对象。就不同性质的纳税人而言，其征税对象有所差异。三是计税依据的确定。如，作为社会保障税计税依据的个人月工资、薪金总额的最高与最低限额，建议继续采用现行社会保险缴费办法中的规定，即最高限额为上年该地区职工月平均工资的300％，实际月工资收入高于该限额标准的，按300％确定计税依据；最低限额为上年该地区职工月平均工资的60％，低于该限额标准的，按60％确定计税依据。四是税目设计。考虑到当前中国经济发展水平、企业承受能力以及为适应人口老龄化的变化趋势，并按照与现行社会保险缴费制度相衔接的原则和国际上的通行做法，建议先设置基本养老保险、基本医疗保险和失业保险三个税目。待今后条件成熟时，再考虑是否增加工伤保险、女工生育保险等其他税目。五是税率设计。为了实现与目前缴费制度的平稳过渡，可考虑将社会保障税的综合税率水平控制在33％左右，比现行总缴费率降低6个百分点。主要思路是：基本养老保险税率为22％（其中单位14％，个人8％），基本医疗保险税率为8％（其中单位6％，个人2％），失业保险税率为3％（其中单位2％，个人1％）。这样，企事业单位和机关单位的总税率为22％（比现行缴费率降低了6个百分点），个人的总税率为11％（与现行缴费率相同）。
五、结论
在西方税收学界，税收公平一般解释为国家征税要使各纳税人承受的负担与其经济状况相适应，并使各纳税人之间的负担水平保持均衡。它包括横向公平和纵向公平两层含义。尽管国内学者对于税收公平含义的观点很不统一，但大多数学者基本都认同目前西方税收学界的观点。然而，这种税收公平观存在明显的局限性，突出表现为它考察的视野不开阔，涵盖的内容也不丰富。它只是涉及了税负在纳税人之间的公平分配问题，而没有涵盖税收征管、税款使用等过程，故难以体现广泛的公平。
因此，对税收公平的理解和判断，必须延伸到经济公平和社会公平两个方面，应当建立起包含税收负担公平、税收经济公平和税收社会公平三个层次的广义的税收公平观，这样才能真正把握税收公平的全部内涵。从这一思路出发，本文对中国现行税制的公平性进行了全面考量，认为现行税制存在诸多违背税收公平的因素。最后，根据“三层次”税收公平观的要求，提出了重塑中国税收公平机制的具体构想。
收稿日期：2008－10－05
注释：
① 根据我国经济带的划分，东部包括北京市、上海市、天津市、海南省、福建省、广东省、河北省、辽宁省、浙江省、江苏省、山东省、广西壮族自治区12个省、市或自治区；中部包括黑龙江省、内蒙古自治区、吉林省、山西省、河南省、安徽省、江西省、湖南省、湖北省9个省或自治区；西部包括重庆市、四川省、贵州省、云南省、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、西藏自治区、新疆维吾尔自治区10个省、市或自治区。
② 这里实际上隐含了一个“假设”：政府能够有效率地提供公共产品或劳务，不存在贪污、浪费或挪用纳税人税款等降低效率的事件。
③ 大口径宏观税负是指政府收入占GDP的比重。政府收入包括财政收入、企业亏补、社保收入、制度外收入等。测算数据来源于有关年度的中国统计年鉴，测算的方法是参考安体富、王海勇《科学发展观与治税理念及政策的调整》（《公共经济评论》2005年第2、3期）一文。
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