试析政府绩效评估的新取向，本文主要内容关键词为：取向论文,绩效评估论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
效率原则是迄今为止世界范围内政府绩效评估的基本价值取向，对落实责任政治、克服官僚主义、推动经济与社会发展起到过很大促进作用，行政高效率成了各国政府，尤其是民主政府梦寐以求的行政目标。但由于“效率”一词有狭隘性，由于政府行政的特殊性复杂性，效率原则作为政府绩效评估的综合性最终尺度具有很大局限性。据此，国外行政管理方面的著名学者西蒙指出：“对公共管理而言，我们必须寻找另一种衡量价值的方法。”（注：西蒙《管理行为》，第169页。 北京经济学院出版社1988年版。）
一、对效率原则的批判
效率，本是电学和机械力学中的学术概念，意谓能量转换的比率。自19世纪，管理学家开始把效率概念运用到工厂管理中，研究怎样用最少的人力物力成本，尽快地生产出更多更好的产品，以便为资本家赢得更多的利润。此后，以西蒙为代表的一些行政学家对效率概念进行扩展，力求使这个概念既适用于工商组织，也适用于非工商组织。正由于西蒙等人的努力，行政效率的概念才广为认同并风行于世，成了测评政府绩效的权威标杆。
但科学哲学告诉我们，任何一个规范的学术概念，均有其独特的生存环境和话语背景，一旦离开了这一生命氛围，它就失去原有的意义、功用和价值，也就很难继续作为科学的分析工具为人所用。因此，对一个概念，我们既不能人为地使之“窄化”，也不应人为地使之“泛化”。从自然科学到社会科学，从物质运动到社会运动，效率所栖身的环境，所籍以让人理解其意义的话语背景已全然不同了，其意义、功用与价值也大受影响。如果说效率在自然科学领域用来分析物质运动、能量变化等现象时还是一个精确、规范的科学概念，运用到工商企业后因“金钱能给产出和投入提供共同的衡量尺度，并且使两者得以直接比较”（注：西蒙《管理行为》，第167页。北京经济学院出版社1988年版。 ）而尚能勉强操作，那么等到它再进一步移植到政府行政领域，其实践适用性已是非常微弱，成了一个可以理解但很难操作的理论意义上的评价标准。
按照目前比较倾向的看法，行政效率是指行政效果与行政消耗之比。（注：《公共行政学概论》，第288页。浙江人民出版社1993年版。）这里，无论是行政效果还是行政消耗，都是内涵模糊，外延飘移的范畴，很难量化。因为，政府是国家这一政治共同体内部一个从事价值的权威性分配的非赢利性管理组织，它通过协调关系、裁决纠纷、维护秩序、提供支持来促进经济社会发展，增进公众的福利。这里，无论是行政效果还是行政消耗都很难确认和统计，自然也难以进行比较、衡量。因此，抽象地讲，“在取得相同的行政效果的条件下所付出的消耗和代价小或在行政消耗相同的情况下所取得的行政效果大，行政效率就高，反之则低”是可以说得通的，但一旦付诸实践，人们就一筹莫展无法操作了。就我所知，目前世界范围内还没有一个政府能做到严格按上述公式进行效率评价，现今的关于政府效率高低的评价，都是人们主观臆测或心理直觉的结果，并无多少科学依据。由于这个原因，对一个政府的行政效率，也常常就有截然不同评价结论。
政府行政绩效在本质上或总体上不宜用效率原则评价，但人们如果依然固执地坚持效率原则，由此必然会引发绩效评价上的若干偏误。这具体表现为：
第一，效率原则使测评偏向投入活动而忽视其效果。
政府的行政职能及据此确立的行政目标往往是一般性的且比较抽象。如公安司法机关，它的职能和目标是弹纠不法，惩治犯罪，保护人身与财产安全，维护社会秩序稳定，为公众创造一个安居乐业的生产和生活环境，为经济与社会发展保驾护航。在履行职能、实现目标过程中，公安司法机关付出了一定的努力，也取得了相应的效果。但由于其效果表现上的间接性、多样性和复杂性，对其行政效果的测评就非常困难。因为，行政活动的效果并不表现在政府自身获取了多少价值或利益，而是体现为社会——企业——公众因政府的服务行为而在多大程度上实现了自身的利益。在这里，政府行政活动与社会——企业——公众所实现的利益之间以利益主体的自主行为为中介，发生明显可见的间接相关性，而这种利益又具有无法想象的多样性复杂性，根本不具任何统计可能。与行政效果相对应，行政消耗虽然可归结为人力、物力、财力、时间四大类，但它们的折算统计同样有相当难度。根据效果来自必要的投入和合理的行动这一常识性逻辑，人们很自然地把测评的眼光转向投入和活动，于是我们看到，政府在年终测评时，常常只是统计它们投入多少钱，动用了多少人力，在哪些方面开展了工作，处理了多少问题，有多少人接受了服务。简言之，实质上他们所测算的充其量只是实现行政目标的努力，而非此种努力所应达到的效果。事实上，一个行政机关常常可以有令人钦佩的行政努力，却不一定有令人满意的行政效果。对行政过程及其努力的过分关注，在不健康行政心理的支配影响下，常常会异化出“制造工作”“不求有实效但求不闲着”等形式主义的行政现象。我国行政管理领域形式主义屡禁不绝，与政府绩效测评上的此种偏差不无关系。
在测评行政效果相当之困难的情况下，我们并不一味简单地反对对行政过程及其努力的测评，客观而论，某种程度上此种测评不失为反映工作情况，推动工作进展的有效办法。美国行政学家戴维·奥斯本和特德·盖布勒指出：“测算服务工作的过程是有用的……过程的测算能够有助于改善管理。”（注：戴维·奥斯本、特德·盖布勒《改革政府》第333页。上海译文出版社1996年版。 ）但我们不能因此而忽视更重要的对行政效果的测评，因为“如果服务工作没有取得理想的效果，那么完整的执行程序只是浪费时间和金钱而已。”（注：戴维·奥斯本、特德·盖布勒《改革政府》第333页。上海译文出版社1996年版。）
第二，效率原则使人专注活动的合逻辑性、合目的性，而忽视活动的价值前提。
对任何一项政府行政活动均可从三个层面进行分析：①活动的价值前提。即对事务的管理是否出自社会——企业——公众的内发需求，是否属于社会——企业——公众实现自设目标的必要条件，无此需求作依据，仅出于政府自身主观善意的行政活动就不具活动的价值意义；②活动的合逻辑性。行政活动有其自身的客观逻辑，即卡尔·波普所谓的“客观规律”。按照卡尔·波普的说法，这是指事物之间的恒常关系，对此种关系人们只能认识它，顺应它，而无法加以改变。人们的行动是否符合客观规律只是决定该行动能否成功地达到预期目的，至于目的的善恶以及活动是否有价值意义，活动规律并不能决定；③行政活动对社会——企业——公众的影响：何种性质的影响、影响力的大小等等。由于效率原则强调的是“在所用资源一定的情况下，选择能产生最大效益的备选方案”，（注：西蒙《管理行为》，第173页。 北京经济学院出版社1988年版。）它自然使人们的心智转向对后两个问题的思考，而忽视了对活动之价值前提的追问。于是政府的活动也许是合规律的，对社会——企业——公众的影响也可能很大，但细究其价值前提，却发现政府化费大量的资源所干的却是些不该管、管不了、管不好的蠢事。戴维·奥斯本指出：“如果我们在做一件不该再做的事情上工作效率很高，那是再愚蠢不过了”。（注：戴维·奥斯本、特德·盖布勒《改革政府》第334页。上海译文出版社1996年版。）遥想计划经济年代， 我们的政府不正是高效率地做了些并非出于社会——企业——公众的内发要求的事情吗？这种价值前提不成立的高效率管理活动，把社会——企业——公众管理得服服贴贴，井井有条，同时也死气沉沉，造就了一个机械式的有序社会，人们的生活只有安宁而没有幸福。
第三，效率原则使人陷于为求成功不择手段的马基雅弗里主义（非道德主义）。
政府行政工作大多具有非常强的时效性，而效率原则逻辑地包含速度方面的要求，有的学者甚至认为速度是行政效率的关键。（注：《公共行政学概论》，第291页。浙江人民出版社1993年版。 ）在时效压力下，行政人员往往不自觉地选择那些有助事情“做成”的手段，有时为求按期完成任务实现预定目标，甚至无所不用其极。至于这些手段是否合法，是否具有价值正当性，运用这些手段的负面影响，则无暇顾及。日本管理学家占部都美极具警示性地指出：“如果按照效率原则探索实现目的之合理手段，会有发生‘为了目的不择手段’这种反社会行为的危险”。（注：占部都美《现代管理论》，第281页。新华出版社 1984年11月版。）为了防止手段选择上的马基雅维里主义，西蒙要求管理者考虑管理方案的一切重要的价值因素，以为做到这一点，就不可能出现“手段”对目的的不恰当的服从。但事实上这种理想化的要求不抵实践中的功利动机，除非有一种外在硬约束，否则手段的选择永远屈服于目标的实践。“大量的行政实践证明：行政机构实现它们认为紧迫的目的的热情，会使它们看不清它们的职能，而且还会使它们认为宪法对它们的限制以及对个人权利的保障，在面对它们热情努力实现其所认为的最为重要的政府目标时，都应当让路。”（注：哈耶克《自由秩序原理》（下），第14页。三联出版社1997年版。）我国政府行政中长期盛行的极其明显的强制行政倾向和一些地方基层政府及其工作人员倚重的压、吓、骂、打等简单粗暴的手段，也不容否认有出于效率考虑方面的原因。
第四，效率原则不可避免地会伴生数字虚假现象。
对政府行政绩效进行效率评价，必然要择取一些数量指标来标示效率高低。在行政的最终效益很难确认和统计的情况下，政府只得以一些中介性的活动次数及比率，如破案数量及破案率，或以产值、人均值、收入、引进外资额度、安排再就业人数等为绩效指标进行评价。由于评价结论对评价者与被评价者的利益声誉均有损益性影响，在双方利益动机驱使下，工作实绩统计中的数字虚假现象屡屡发生，如有的公安机关为了提高破案率，不惜采取压案不立的办法，有的劳动部门把只是接受再就业咨询与培训的下岗人员作为再就业人数进行统计，更有甚者，有的地方一年刚过了三分之二，全年的统计报表就已制作完毕，有关数据严重虚假，水分极大，还强词夺理，辩解说：“不准是绝对的，准确是相对的。”（注：《中国经济时报》1999年10月26日，1999年11月20日。）效果统计中的诸如玩弄数字游戏之类的做法非常普遍，后果极其严重，已引起全党和全国人民的极大愤慨。
综上所述，本文认为，政府行政诚然要讲究效率，但效率原则确实不宜作为政府行政绩效之全局性、综合性和终级性评价指标，我们必须确立有关政府绩效评价的全新价值取向。
二、满意原则：行政绩效评估的最终尺度
在民主的政治架构内，政府行政就其本质而言，不是管制而是服务。作为管理对象的社会——企业——公众是政府行政环绕运行的中心，政府只不过是一个富有高度权威的公共服务组织，政府的职能也只是一些被政府确认下来的社会——企业——公众对政府行政管理上的要求，社会——企业——公众的意愿与要求是政府行政的出发点和归宿点，政府的行政目的不是向社会——企业——公众提供价值，而是为他们追求利益实现价值提供便利条件。（注：参见拙文《社会变迁与政府行政模式转型》，《浙江学刊》1999年第5期。）因此， 评价政府绩效优劣，主要不是看它投入了多少资源，做了多少工作，而是要考察它所做的工作在多大程度上满足了社会——企业——公众的需要，这就揭示了政府绩效评估上的一种全新价值取向——满意原则。
以满意原则作为政府绩效评估的最终尺度，不仅是民主政府行政之本质宗旨使然，同时也是当今世界政府行政市场化的客观要求。
本世纪七十年代以来，世界范围内掀起了一个行政改革的热潮。改革中，传统的政府行政观念和以韦伯官僚制思想为基础的科层制行政模式受到了深刻的检讨和严厉的批判，出现了公共选择、新联邦主义、管理主义等先进的行政理论。它们要求按市场原则重塑政府，主张打破政府对公共服务的垄断，建立公私机构之间的竞争，使行政服务对象获得自由选择的机会，以此迫使政府与公共机构降低服务成本，改善服务方式，提高服务质量。波澜壮阔的行政改革有三大主题：政府功能定位的市场化，政府间关系调整的分权化，政府组织调整的绩效化。（注：参见宋世祥《论当代国外行政改革的三大主题》，《天津社会科学》1999年第5期。）其中政府行政市场化是改革的逻辑重点， 各国都不遗余力地推行以退缩管理领域、缓和规制、放松对市场管制、业务合同出租、公私合作以私补公、组织社会力量提供公共服务以及公共服务社区化为内容的改革措施，并收到明显成效。
政府行政市场化并非取消政府的存在，而是指利用市场精神重塑政府行政行为，使政府行政对市场体系有更大的亲和力和推动力。因此，政府行政市场化作为一种全新的施政方式将是行政发展的强劲趋势。
市场化的政府行政必然要求建立市场化的行政绩效评估机制。既然政府提供的是行政服务，那么，只有当此种行政服务因能满足消费者的需要而为消费者接受时，此种服务才真算得上是有绩效的。因此，从根本上看，社会——企业——公众的“满意程度”是评价政府绩效的全面性、综合性、终极性尺度，政府必须借助市场检验方法，定期征求社会——企业——公众对政府行政服务的满意程度。
坚持以服务对象满意度测评政府行政绩效，首先就必须明确政府行政的具体服务对象。提出这一要求似乎简单得多此一举，其实却是十分必要的。戴维·奥斯本指出“大多数美国政府都是顾客盲”。（注：戴维·奥斯本、特德·盖布勒《改革政府》第 149 页。 上海译文出版社1996年版。）不知自己的行政顾客是谁，并非只是美国特有的现象，其他国家都不同程度的表现。我国行政领域并不罕见的“对上负责不对下负责”，“围着上级转，围着领导转”现象，也表明我们的许多政府机关及其工作人员并不明了自己的具体服务对象。一个行政机关如果连自己的服务对象是谁都不清楚，又怎能做到使服务对象满意呢？当然，更无从调查社会对他们行政服务的满意程度了。
其次，要了解服务对象的需求结构。这是设计标示服务对象受益状态示标体系的逻辑前提。满意是指行为主体的内在需求得到满足以后而产生的内心愉悦，以及对满足需求的服务行为及其提供者表示认可支持的一种主观心理状态。要测评服务对象满意程度，理当先了解服务对象的需求结构，并加以分析、综合、归类，据此设计能够准确标示出服务需求满足程度的具体示标体系。目前政府绩效测评中之所以存在指标完成情况良好，而服务对象满意度低的悖反现象，主要是因为评价指标如国民生产总值、经济增长速度、人均纯收入，与服务对象的需求结构不相切合，关系疏远；某些指标的超额完成，如计划生育领域的人流人次、超生罚款，非但不是工作绩效高的标志，恰恰是工作不力、绩效低劣的证明。如果对超额完成人流人次、超生罚款的计生部门进行奖励，无异是奖励失败，对此服务对象又焉能表示满意？！
行政服务对象的满意程度，大致可从以下四个角度进行评估分析与衡量：
第一，税负水平。
政府是一非生产性的管理组织，政府赖以向其服务对象提供公共服务的物质基础，源自服务对象交纳的税收，因此从某一特定角度看，政府与其服务对象之间也存在某种性质的市场交易关系。税便是政府所提供的公共服务的价格，社会——企业——公众以纳税形式为自己消费公共服务而向政府付费。于是，在同等程度的公共服务下不同的税负水平，或者在相同的税负水平下不同程度的公共服务，服务对象的满意程度自然也会有高低之别。马克思在《法兰西内战》中所倡导的“廉价政府”的理想所反映的正是社会——企业——公众对减轻税负的渴望。
现在，我们有充分的材料表明，目前我国社会——企业——公众的税负水平是很高的。1992年中国工业经济协会和国务院办公厅综合司调查十几个省市的企业，得出的结论是企业税负高达利润总额的92%，为世界之最。国家经贸委根据财政部的报告计算，从1980年到1993年企业税负平均每年为86%。（注：刘吉主编《社会主义改革论》，第334 页。上海人民出版社1997年6月版。 ）中国企业家调查系统公布第七次跟踪调查结果：认为我国财政性税费水平“偏高”和“过高”的企业经营者分别占62.9%和19.3%，两者之和达82.2%，比1998年提高了10.2个百分点，表明企业经营者要求进一步降低财政性税费水平的较强愿望。（注：《中国经济时报》1999年10月26日，1999年11月20日。）至于减轻农民负担，中央虽然三令五申，但总体而论收效不大，农民仍在重负下艰难生存。据有关部门统计，1998年全国农民人均负担170多元， 占上年农民人均纯收入的10%以上，远远超出了中央规定的提留统筹款占人均收入5%的最高限额。由于税费庞杂，1998年农民来信来访中， 反映“三乱”问题的占28%，高居首位。（注：参见吴晓舵《目前农民负担的现状及思考》，《资料通讯》1999年第11期。）沉重的税费负担将使社会——企业——公众不堪重负，最终引起民怨沸腾，直接威胁到国家政权基础的稳定。
第二，受益程度。
政府行政的根本目的是要对社会——企业——公众实现其自身所设定利益有所助益。因此，社会——企业——公众从行政服务中的受益程度应是衡量满意程度的核心指标。社会——企业——公众的行政受益，可根据不同标准分若干类型。①根据政府行政行为的性质，可分为消极性受益和积极性受益。政府通过排除“恶”的因素，如防止外敌入侵、镇压敌对势力破坏、打击邪恶势力作祟、消防火灾火险以及其它赈灾活动，维护国家安全社会稳定和生活安宁，恢复社会的正常状态，从消极方面增进服务对象的社会幸福与福利。与此相对应，政府通过提供优良便利的基础设施，如邮电、通讯、交通和清新洁净的生态环境，则可从积极方面增进社会服务对象的幸福与福利；②根据政府行为作用的领域可分为环境方面受益、行为方面受益和非常态下的受益。政府通过体制创新与建设，消除各种经贸壁垒，疏通区际、国际经济关系，为各类利益主体提供一个畅通有序、公平竞争的市场环境。或者通过汇集和传播经济信息，提供产业政策指导，帮助利益主体拓展营利空间，实施符合市场经济和现代社会发展趋势的经营战略策略。公民一旦竞争失败，破产失业，或遭遇某些不测之天灾人祸，能从政府得到保障性受益，如保险、救济、扶贫。
准确细致划分服务对象的受益类型非常重要，它有助于我们确立科学的具体的具有实践操作性受益程度测评指标，这是政府绩效评估取得成功的关键条件。
第三，投诉申诉。
这是服务对象因多种原因引起护权行为，是服务对象可自由选择的一种权利。投诉申诉数量的多少、比率的高低，可从一个侧面反映出政府行政绩效的优劣。试想，当一个地区的工商行政部门经常接到消费者关于假冒伪劣、缺斤短两、欺行霸市、强卖强买方面的投诉，我们还能说该工商行政部门的市场管理绩效是优秀的吗？！
为了保证投诉申诉的统计数据能真实反映有关行政机关的绩效状况，有必要设置一个独立的权威的公正机构负责受理服务对象的投诉申诉，并由它责成有关行政部门解决处理。
第四，工作效率。
效率虽然不宜作为政府绩效的综合性评价尺度，但这并不影响它作为政府某项具体工作如开会、验审、事务处理之评价指标的适用性和实用性。政府的行政工作仍然必须十分讲求效率，注重如何用相对更少的人力、物力、财力和时间办成相对更多的事情。此处的效率是具体的受许多条件严格限制的效率，如所从事的应是服务对象所要求的对满足其需要有助益的工作，所运用的方式方法和手段具有民主的、人道的价值正当性。一项工作一拖就是几年，一项工程一盖就是几百个公章，总不能称是有效率。此种状态也当然无法令我们的服务对象满意。因此，那些完全可以测评的工作效率，也必须是衡量服务对象满意程度的重要方面。
三、满意度评价中的几对关系
（一）厘清政府行政努力与环境因素影响的关系
服务对象满意程度尽管与政府机关的行政努力有很大相关性，但事实上并不完全由政府行政努力所决定，而是多种因素综合作用的结果，其中社会环境因素对满意程度的高低有不容忽视的影响。例如，在一个风气不正、矛盾错综复杂、邪恶势力横行、犯罪率高居不下的社会中，也许公安机关也尽了很大的努力，但人们可能依然因缺乏安全感而对公安机关的治安工作难有满意的评价。因为，公安机关抑恶扬善、除暴安良、惩治犯罪的努力，固然会增进服务对象的满意度，但高居不下的犯罪率则会降低这种满意度，而犯罪率的高低不是公安机关所能完全控制的，因为公安机关不是对社会治安不善负责的唯一机关。这正是以满意原则测评政府行政绩效的难度之所在。因此，我们在测评行政绩效时，要系统全面深入地分析导致社会——企业——公众对政府行政满意度不高的原因，仔细厘清政府行政努力与环境因素在影响满意度上的权量轻重，力求得出一个客观公正的绩效评估结论。
（二）主要公众评价与次要公众评价的关系。
有人说，如果以满意原则评价政府行政绩效，那些“栽花”部门将得到比“摘刺”部门更好的评价结论。因为栽花惹人受，摘刺招人怨。我们且不说把政府部门简单地分为栽花与摘刺是否妥当，就算是摘刺的部门也不一定不能使服务对象满意。这里，我们要注意区分主要公众与次要公众，多数公众与少数公众。政府行政若能使其主要公众或多数公众受益，即可获得服务对象的满意评价，从而也就表证出政府的行政绩效。就以工商行政部门为例，工商行政部门对市场违规者进行严厉处罚，固然会因这些人及其相关者的不满意而招致怨恨，但更进一步思考，通过处罚违规行为，净化了市场环境，维护了市场秩序，使更多人从中受益，这不就达到令多数人满意的状态了吗？！城市拆违工作也是如此，城市拆违肯定会使某些既得到利益受损者不满意，但拆违完成后广大市民面对宽畅的道路，整洁的市容，能不感到满意而给予由衷的肯定和褒奖吗！
（三）局部性评价与全局性评价的关系
利益多元化、利益关系复杂化是现代社会的显著特征。某些地方政府在某一特定领域内的行政活动不可能不对更大范围内的利益关系发生损益性影响。这种管理活动的间接效果，西蒙称之为“社会价值”。由于“管理者在实际决定时一般并不承认对管理活动间接后果负有责任”，结果为求实现局部利益往往不惜牺牲其他局部利益和全局利益，形成所谓的地方保护主义、部门本位主义。这种狭隘的政府行为不仅对其他局部利益和全局利益是一种损害，对其致力保护的利益也构成潜在的根本性破坏。因为，此种绝对的、狭隘的政府行为，只有当其还仅是个别现象时，才能利用某种反面机会的稀缺性获取不当利益，而此种行为一旦普遍化，由稀缺的反面机会所带来的利益就会消失殆尽。不仅如此，还会因为宏观行政环境的恶化，而使各地方政府所追求的利益普遍受损。这正如某些学者所分析的：“正是那种追求地方利益最大化的理性行为，导致地方利益的长期普遍受损。”（注：参见谢庆奎《中国地方政府体制概论》，第350页。中国广播电视出版社1998版。）因此， 政府绩效评价中必须坚持局部性评价与全局性评价协和统一。
（四）眼前评价与历史评价的关系。
政府行政有短期效益与长期效益之分，两者并非总是紧密相随的。有时，行政的短期效益并不显著，但长期效益却非常巨大，如对基础设施、基础学科的投入。相反，有时行政的短期效益十分良好，长期效益却并不佳。如二战后，西方许多国家奉行凯恩斯主义信条，大力推行赤字财政，大搞社会福利，很快造就了经济增长、市场繁荣、社会一派歌舞升平、繁花似锦的景象，引来社会各界的如潮赞誉。然而，仅在旋踵之间，此种政策就使这些国家陷入“滞胀”的窘境，从而招致新自由主义的回潮。因此，政府绩效评价不能局限于一时一事，而必须把眼前评价与历史评价统一起来，只有经得起历史评价的行政才是真正优秀的行政。
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