论政府行为的改善，本文主要内容关键词为：政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、个人主义方法论的采用
在社会主义市场经济中，我们应采用个人主义方法论来分析政府行为。个人主义方法论为公共选择理论所运用，它把个人视为决策的基本单位，个人是唯一的最终决策者，不论对集团行为还是个人行为都适用。将其用于研究政府行为时，就意味着：政府中的政治家和公务人员，都是经济人，他们必然以追求自身利益最大化作为行动的准则。在中国的经济体制改革中，各项措施的假设前提是把政府视为思想高尚、能力很强、能代表一国公共利益的团体。这一假设无疑暗含着一个观点：在经济领域中追求利益最大化的理性经济人，一旦涉足政治领域，就变成了以社会福利最大化作为行为目标的利他主义者。在这一观点指导下造成的现实局面是：政治体制改革滞后于经济体制改革，优化财政支出结构缺乏相应的制度环境。而采用个人主义方法论的优越性就在于：大胆承认政府成员的自利倾向，这样，改善政府行为的重点就会从单纯的道德规范和思想教育转向体制的约束和引导。
二、政府行为分析
（一）寻租的产生
政府职能界定模糊的直接后果是政府动辄以行政手段干预市场，而这种干预很可能给政府官员带来不正当的特殊利益，因为它容易导致寻租动力的增强，从而滋生腐败现象。寻租（rent—seeking）， 从现象上讲，主要是指获得政府管制保护的各种活动，如通过特殊途径弄到了国家的控制物资或享有某种特权。“租”不同于“利”的实质在于，它是一种非生产性利润（nonproductive profit），广义的寻租活动就是一种非生产性追求利益的活动。
布坎南（Buchanan）曾举例说明寻租的三个层次。假设一个城市的政府用发放有限数额的经营执照的办法人为地限制出租汽车的数量，那么市场上的出租车数量就少于自由竞争市场的均衡水平，出租车业主就可以赚取超额利润（即“租”）。人们受到这种超额利润的吸引就会想办法从主管执照发放的政府官员那里得到营业执照，如果执照的发放很大程度上取决于主管官员的个人意志，寻求执照的人们就会争相贿赂讨好这些官员，从而产生第一层次的寻租活动。因为这些活动而使官员们享受的特殊利益，又会吸引人力物力为争夺主管官员的肥缺而发生第二层次的寻租竞争。如果部分或全部的出租车超过收入以执照费的形式转化为政府的财政收入，那么，各个社会利益团体又有可能为了这笔财政收入的分配而展开第三层次的寻租之战。（注：《寻租理论》陆丁《现代经济学前沿专题》（第二集）商务印书馆1996.P144。）可见， 第一层次的寻租形成了所谓“权力资本”，即通常所说的权钱交易，而权力资本又是稀缺的，于是产生了第二层次的寻租，一个突出的例证是美国巨额的竞选经费，而第三层次的寻租则扰乱了财政资金的分配秩序。显而易见，政府对市场的干预引发了寻租，而三种寻租又扭曲了政府官员的行为。
中国在传统体制下，为适应优先发展重工业的赶超战略，采取了压低产品和要素价格的做法。由于赶超战略在改革后未得到充分改变，压低产品和要素价格的做法得以沿用，于是产生了计划价与市场价双轨运行时的差价利益，即所谓“制度租金”。（注：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》林毅夫、蔡昉、李周著，上海三联书店，上海人民出版社1994.P187。）由于寻租的非生产性， 制度租金并非社会财富的增加，相反，它造成了社会资源的浪费。据估计，1987年和1988年由紧缺物资平市价差和利率差、汇率差造成的制度租金，分别达到2000亿元、3500亿元，约占国民生产总值的20～25%（注：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》林毅夫、蔡昉、李周著，上海三联书店，上海人民出版社1994.P189。）大量制度租金的产生， 最初的起因就在于政府对市场的过度干预。
（二）政府规模的扩大
个人主义方法论认为，政府官员具体的行为目标可能并不是社会福利最大化，至少不是单纯的社会福利最大化，而是包括，巩固自己的职位并力求获得晋升，更高的薪金，较小的工作负担等。而在一个等级制组织中，上述目标都可通过扩大其下属的人数来实现。正因如此，所谓“帕金森定律”（Parkinson's Law ）声称：无论政府工作量是增加了还是减少了，或者已根本没有工作了，政府机构的人员数目总是按同一速度递增。（注：《市场机制与经济效率》樊纲著，上海三联书店，上海人民出版社1995.P169。）这就是说， 政府有扩大自身规模的内在倾向。
中国的政府机构，在人口增长和就业需求的压力下，也呈现出明显的膨胀趋势。据统计，1978—1992年全国国家机关、政党及社会团体人员数增长了2.3倍，行政管理费增长了4.2倍（已扣除通货膨胀率因素的影响），超过GNP增长倍数。（注：《机遇与挑战——中国走向21 世纪的经济发展目标和基本发展战略研究》中国科学院国情分析小组，科学出版社1995.P137。）
（三）委托人对代理人的监督
私人公司中，委托人是股东或董事会，代理人是经理；在政治体制中，委托人是立法机构或其代表的公民，代理人是政府官员。这两种委托代理关系中都存在着信息不对称（asymmetry of information），即代理人可能垄断地掌握信息，而委托人不得不支付“信息租金”。这就产生了监督的问题，而政治体制中委托人对代理人的监督相对私人公司而言面临着更多的问题：
1.政府机构缺乏竞争机制，代理人缺乏压力，在私人公司中，在有一个充分流动的经理市场时，经理人员面临着外在的压力，因为他干不好董事会就会辞退他而到经理市场上去寻找更合适的经理人选。在政府机构中，这类压力显然小得多。
2.政府的产出难以评价。在私人公司中，证券市场上提供的各项财务指标均可作为评价本公司业绩的参照体系。而对于政府而言，成本和收益往往是外部化的，这就无法判断资源配置的投入产出效益，而评价的困难弱化了对预算的约束。
（四）决策的错误
即使政府官员都是谋求公共利益的利他主义者，也可能因为种种因素的制约使其决策偏离最优。
1.信息不完全。政府在提供公共商品的过程中，可能并不知道个别消费者对公共商品的效用函数，即使有可能知道，也会因搜集信息的成本太高，使政府放弃这一努力。那么，公共商品的供给量就有可能偏离公民的需求。
2.决策的民主性。民主决策的要求应该是让所有受决策影响的人都有权参与决策。这时政府决策而言，就是应该实现“直接民主”方式，即对每项关系到公众利益的政府行为，都由公民投票决定。可是，事事举行公民投票是不经济的，其成本很可能大于因偏离社会偏好的决策所带来的福利损失。
3.决策目标的多元化。资源配置的效率、收入分配的公平、经济的稳定与增长，多重目标往往使决策无所适从，它是否达到了最优往往也就难以判断。
三、政府行为的改善
“政府失败”（government failure）由来已久，那么这一问题的解决也不可能是一朝一夕之功。鉴于中国的现状，笔者认为应从以下几方面着手：
（一）减少政府对市场的过度干预，完善市场机制。
寻租活动与政府在经济系统中的活动范围与区域大小以及国营部门在整个系统中的相对规模存在比例关系。（注：《公共选择理论导论》汪翔、钱南，上海人民出版社，智慧出版有限公司1993.P93。）如果允许人为的随意调节，允许任意限制供给以制造短缺，从而使产品的市场价格上升到竞争环境下的市场均衡以上，那么寻租活动就会变得十分活跃。只要政府行为主要限于保护个人权利、人身与财产安全以及确保自愿签订的私人合同的实施，市场机制这只看不见的手将能保证市场中所出现的各类租金都随着各类企业的竞争性加入而消失。（注：《公共选择理论导论》汪翔、钱南，上海人民出版社，智慧出版有限公司1993.P92。）
（二）健全法制，形成对权力的制约。
一个极端的说法是：当市场经济中的“经济人”都不愿意从政时，规则才真正地建立起来了。为什么呢？因为这时，政府人员受到有效的制度约束，权力给掌权者个人带来的利益有限。而经济的发展，使务农、从商、执教都能实现自身利益最大化。只有这时，“官本位”思想才能被彻底打破，权力也不再是一种资本。这种说法虽不无偏颇，却强调了一个重要的问题——必须建立起约束政府的规则。市场经济是法制经济，法制不仅要明确普遍意义上的公民的权利和义务，而且要明确作为政府官员的权力和义务，也就是说，对权力的运用要形成有力的制约。当然，这还涉及到执法问题。因此，赋予执法部门足够的权力以及提高人民参政议政的意识，就成为当务之急。
（三）加快公务员制度改革，将竞争机制引入政府机构。
科学规范的公务员制度应能保证从政人员的素质，并从制度上抑制机构膨胀。应允许公务员在服务到一定年限后退出该机构，并可根据考核淘汰不合格的成员，前者保证了新生力量不断注入政府机构，后者则对在职人员形成了一定的压力。人员的流动性，正确的激励机制，有力的约束机制，将提高政府机构的工作效率。
（四）加强监督，开展有效的政府审计。
政府审计在中国由来已久，如唐代的比部，一度使中国封建社会的国家审计达到了兴旺时期。（注：《世界审计史》文硕编著，企业管理出版社1996.P42。）目前，我国审计部门从1997年开始对1996年本级预算执行进行审计，这是近年来一次重大的突破。同时，这项审计工作的突破口已确定：对预算单位在银行开户情况进行调查和监督，弄清预算内、外资金的“家底”和总体运行情况。有关专家认为，这方面的审计要把着眼点放在揭示重要问题和倾向性问题上，以此来加强财政性资金的管理，规范和约束预算行为。问题在于，要使这种约束作用直接地得以发挥，就必须确保审计部门的独立性和应有的权威，如使之直接受最高权力机构领导。
（五）信息的提供和运用
首先，信息不对称要求委托人获取更多的信息。通过私人部门介入地方公共商品的提供可以获取一定的信息，在一定程度上也给审计部门进行财政支出的成本——收益分析提供了便利。另外，政府行为中还存在信息失真和运用不当的问题。一条尚未考证的项目就可能成为财政资金的投向，从而造成巨额损失。这就是对信息缺乏科学论证的结果。在这方面，专家的引入是必要的。在美国，知识分子阶层对政府政策的监督以及作为政府部门的顾问对政府政策行为的辅佐，被认为是美国政府政策的制订能够逐渐做到科学化、合理化的关键。中国也需要由专家参与决策，实现内行指导外行，而不是某某长批个条子就能把纳税人的钱用于他认为有利可图的项目。