基于农村劳动力转移的职业教育保障体系的构建，本文主要内容关键词为：职业教育论文,保障体系论文,农村劳动力转移论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《国务院关于大力发展职业教育的决定》（以下简称《决定》）指出：“职业教育要为农村劳动力转移服务。实施国家农村劳动力转移培训工程，促进农村劳动力合理有序转移和农民脱贫致富，提高进城农民的职业技能，帮助他们在城镇稳定就业”；“职业教育要为建设社会主义新农村服务”。根据国务院六部门制定的规划，2006年—2010年，要对拟向非农产业和城镇转移的5000万农村劳动力开展引导性培训，并对其中的3000万人开展职业技能培训；同时，对已进入非农产业就业的近亿农民工开展岗位培训。① 由此可看出，未来农村劳动力转移培训将成为我国农村职业教育发展最重要的增长点和最强劲的发展动力。然而，职业教育要促进农村劳动力转移，就必须建立有效的保障体系。
一、理念先导，科学定位
（一）必须建立“以农为本”的职业教育服务观
温家宝总理在全国职业教育工作会议上作的题为《大力发展中国特色的职业教育》讲话中指出：“职业教育具有鲜明的职业性、社会性、人民性。职业教育应该是面向人人的教育，使更多的人能够找到适合于自己学习和发展的空间，从而使教育事业关注人人成为可能。”职业教育的“人民性”具有极其深刻的涵义，我们可以从多个层面去理解。如果从农村劳动力转移的角度去思考，笔者认为就是要建树以“三农”为本的职业教育服务观。
建立以农为本的职业教育服务观，至少应该包含以下两层涵义和教育行动要求：
1.农村职业教育必须为培养新型农民服务。这就是要通过职业教育，大规模开展农村劳动力技能培训，提高农民整体素质，培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民。“新型农民”既可以根据需要从事现代化农业生产，也可向非农产业、向城镇转移；他们可以同时具有农民和市民的双重身份。培养新型农民是农村职业教育首要的、最重要的职责和使命。
2.农村职业教育必须尊重和满足农民转移就业的需要。发展职业教育必须研究和尊重广大农民的需要，办受农民欢迎的职业教育。无论是专业设置、人才培养目标确立、或是课程设计，都应立足于农民发展的需要。从当前和今后农村职业教育功能和任务来看，开发农村人力资源、促进农民转移就业是职业教育首要的、最重要的任务。它既是社会主义新农村建议的需要，又是广大农民最迫切的需要，所以职业教育必须围绕“转移”做文章。
（二）必须树立“能力本位”的职业教育教育观
农民贫困之根源在于缺乏人力资源，所以要促进农村劳动力转移，使农民跳出贫困陷阱，就必须加强农民人力资源能力建设，促进农民人力资本积累。农民人力资源能力建设是指通过教育、培训、激励和使用等途径和方法，促进农民潜能的开发、素质的提高，增强农民能动地改造主客观世界的能力，从而促进经济发展和个体发展。
众所周知，长期以来制约农民转移就业的二元经济社会结构正在向单一的同质经济转变，影响农民进城的有形“门槛”正在消失，但是，这并不意味着农民能够浩浩荡荡地、畅通无阻地在城镇就业，原因就在于一道新的无形的“门槛”成了拦路虎，它就是农民的能力素质。2004年劳动部对青岛、烟台等六个城市608 家企业用工调查表明：85％以上岗位要求初中毕业以上，其中25％的岗位要求高中以上；56％的岗位要求初级工以上，其中12％的岗位要求具有中级工职业资格。② 与此形成鲜明反差的是，我国农村劳动力就业结构呈“体力”型。农业部《2003年农村劳动力外出就业情况分析》显示，外出劳动力主要从事建筑业和工业技术工作，其中，从事建筑业的占26.1％，从事工业技术的占24.3％，从事饮食业的占9.3％，从事商业经营的占7.7％，从事运输业的占7.0％，其他大多从事苦、脏、累、险，且工作时间长、体能消耗大的重体力工作，劳务工资月平均660元左右。③ 要从根本上改变这种状况，关键是要加强农民人力资源能力建设，提升就业资本。
（三）必须确立“就业导向”的职业教育目标观
黄炎培先生认为，职业教育的目的就是“使无业者有业，有业者乐业”。笔者认为，只有能够实现劳动者“有业”和“乐业”的职业教育才是具有人民性的教育，也才能受到最广大人民群众的欢迎。纵观国内外职业教育成功的经验，只有根植于人民的以就业为目标导向的职业教育，才具有顽强的生命力和可持续发展力。德国“双元制”职业教育之所以成功，成为世界各国学习的典范，原因就在于它无论是办学目标的确定，或是办学模式、教学模式、课程设置，都充分体现了为人们就业能力培养和服务的实践性。基于我国农村劳动力转移的职业教育，更需要强调以就业为导向。只有真正解决好了农村劳动力向城镇、向非农产业转移的就业问题，才能刺激农村劳动者接受或投资职业教育的积极性，也唯有如此，职业教育才能兴旺发达，实现可持续发展。
二、完善体系，彰显特色
结合农村人力资源开发以及劳动力转移的需求，反观我国现行的职业教育体系，存在着明显的不适应，主要表现在以下几方面：一是体系不够完善，难以应对农村人力资源开发、劳动力转移对职业教育的需求。二是体系的特色不明显，共性多，个性少，未能体现城乡职业教育和区域职业教育的特性；职业教育对新型农民的培养既缺乏有力的支持，又脱离农村经济教育的特点。三是体系的系统效益不高，未能有效整合城乡各类职业教育资源，最大限度地为农村劳动力转移服务。四是职业教育体系难以满足农村社区群众终身学习的需要。五是体系的就业导向性不够鲜明。凡此种种都需要我们建立一个更为发达、有特色的职业教育体系，为我国农村人力资源能力建设、农村劳动力转移提供更好服务。这个体系，笔者认为应在“完善”、“特色”和“功效”上多做文章。
（一）体系健全，功能全面
职业教育体系应有助于满足社会主义新农村建设的需要，有利于以农民人力资源能力建设为核心的人力资源开发，有利于为农村各类群众、尤其是转移后的劳动者提供终身的、丰富的职业教育，以满足人们教育享受以及就业和再就业的需要。因此，这一职业教育体系应当是多功能的、开放的、协调的。也就是说，新的职业教育体系能全面满足农村各类人群，包括弱势群体接受职业教育、实现转移就业的需要；这一体系应是全时空的，具有开放性，可实现人人皆学、时时处处可学的目标；这一体系应是职业教育与普通教育、职业教育和成人教育协调发展，正规职业教育和非正规职业教育多样化发展，多样化的职业教育都能够为农村劳动力转移提供服务。
（二）大体系，高效率
新的农村职业教育体系不再囿于传统的农村，应该突破由于地域性而导致的体系分割与自我完善。具体说，新的职业教育体系要体现城乡一体化、区域合作化的精神，使城乡职业教育、区域职业教育资源能得到有效整合、优化配置和使用，从而使农村人力资源开发、劳动力转移效能最大化，人才培养效益同步提升。
（三）全面育人，能力本位
一方面，职业教育体系要有利于提高农村劳动者综合素质，促进转移后劳动力新市民素质的形成，使农村物质文明、精神文明、政治文明和生态文明都得到协调发展，全面提升；另一方面，更为重要的是要有利于农民人力资源能力建设。
（四）个性鲜明，凸显特色
现代农村职业教育体系的个性表现为它的“职业性”、“社会性”、“农村性”和“人民性”。这一体系源于为农村最广大人民群众服务的需要，有赖于全社会的共同关注和全面支持，归位于社会主义新农村的建设和农村劳动力转移就业的目标。其特色表现为：有别于普通教育的升学性，表现为鲜明的就业导向性；有别于传统教育的应试性，表现为全面的职业素质教育性；有别于传统教育结构的城市性，表现为以中等职业教育为主体的农村教育结构，也就是农村教育体系的重心和重点是中等职业教育，包括成人教育。
三、创新制度，政策扶持
职业教育要能更好地为农村劳动力转移服务，关键是要对长期以来制约职业教育发展的制度顽症进行“手术”，铲除缺乏适宜性的旧制，创建更具活力的新制。制度创新主要包括与体制以及与人才培养相关的制度两大方面，本文主要讨论与体制相关的制度。
（一）激活投资体制
1.分担机制。首先，根据制度设计的要求，必须坚持国家、企业和个人分摊教育成本的原则。如果全部由企业或个人承担教育成本，将无法形成真正社会意义上的职业教育投资保障体系，也无法适度分散投资风险（任何性质的投资都有风险，只是对职业教育准公共产品的投资风险相对较小）。如果全由国家承担，则一方面由于我国承载着世界上最庞大的教育体系，政府包不了；另一方面，很容易导致个人和企业的道德风险。如企业吸纳农村劳动力最多，它应该是职业教育最大投资主体之一，但由于我国企业用人与职业学校人才培养缺乏严格的、法律的经济规定性和道德制约性，因而，企业常常不把承担农村职业教育经费看成是自己的职责和应尽的义务，造成企业缺乏职业教育投资的意识和主动性。
另外，根据职业教育投资的“受益原则”和“能力原则”，国家、企业和个人都应分担相应的职业教育成本。首先，政府应实施更加积极的农村职业教育投资政策。一是只有加大投资才能将国家对职业教育的重视落到实处，也才能有效推动农村劳动力转移和社会主义新农村建设；二是政府投资对企业和社会民众的职业教育投资具有“标杆作用”；三是职业教育产品属准公共产品，无论是对农村劳动力结构，或以全体农村公民综合素质和科技素质为核心的人力资本积累，都具有极其重要的意义；四是加强对农村职业教育的投资是对农业的最好补贴。加入WTO后，政府对农业的补贴受到了限制，所以，走投资农村职业教育的“绿箱政策”是对农村经济发展最实在、最有力的支持。
其次，企业，尤其是民营企业应加快担负起投资职业教育的责任。农村劳动力转移的主要流向是城市、乡镇的各种所有制企业，它们是农村转移劳动力的主要吸纳者，也是最大受益者。因此，毫无疑问，应该分担对农村职业教育的投资；而且，只有投资质与量同步提高，才有利于职业学校为企业培养高质量的人才。
再次，个人是职业教育投资的重要力量。农村劳动者个人是职业教育受益者，理应支付一定的教育成本。当然，在分担成本时，可根据我国现阶段农村的实际、农民的承受能力，确定成本分担比例，并可通过多种形式支付教育成本。
2.平衡机制。建立农村职业教育投资的平衡机制，就是要通过适当的社会调节方式和途径，逐步缩小经济、社会、教育发展程度不同地区的教育水平差异，以及受教育者接受职业教育机会不平等的状况，为各地职业教育促进农村劳动力转移提供最基本的投资保障，为农村弱势群体提供尽可能多的接受职业教育的机会，促进农民人力资源能力建设。
建立农村职业教育的平衡机制，其路径为：一是确定和加大国家财政转移支付对农村职业教育的投资比例；二是设立职业教育促进农村劳动力转移的专项基金；三是对农村弱势群体转移就业提供多形式的职业教育助学制度。如教育券、职业教育助学金等。
3.补偿机制。由于职业教育的非义务教育性以及客观存在的城乡差距和贫富差距，致使农村广大弱势群体职业教育权益得不到保障，因而，也难以通过职业教育实现转移就业。弱势群体是一个国家或地区在一定历史时期内所形成的社会结构中，参与社会生产和分配能力较弱，经济收入较少的阶层。有关研究表明，江苏省广大农村弱势群体规模庞大，反映贫富差距的基尼系数已超过0.3。如1982年全省农民人均收入的基尼系数为0.2088，2001年为0.3185。④ 从按农户收入水平的十等分分组情况看（见下表），2001年10％最高收入户的人均纯收入为10459元，比上年增长2.2％，这部分农户人口占全部农户人口8.1％，收入份额却占22.4％；10％最低收入户人均纯收入为1213元，比上年增长5.8％，这部分农户人口占11.5％，收入份额仅为3.7％。⑤
建立“补偿机制”就是要对农村弱势群体接受职业教育进行补助和提供服务。补偿的对象主要包括贫困家庭、妇女、儿童、失地农民以及其他需要政府职业教育救助的困难群体。
建立补偿机制的关键是确定补偿费的来源。笔者认为补偿费可由以下几个部分组成：各级政府财政转移经费；政府用于支农补贴的“绿箱政策”费；城市教育费附加；面向企业开征的农村劳动力转移培训税；捐款；等等。
4.激励机制。首先，要建立职业教育与普通教育“等值”、“优值”理念，调动农村劳动者接受职业教育的积极性。一方面要努力提升职业教育的效用性，使农村劳动者通过职业教育真正获得转移就业的能力；另一方面，最关键的是要从制度上改变和平衡劳动力市场、学校教育制度和资格证书制度三者的关系，并通过劳动力市场对资格证书拥有者的优先录用和优质优酬的杠杆作用，来强化人们对职业教育和职业资格的价值取向，激发人们接受和投资职业教育的积极性。
其次，要建立非完全竞争的职业教育市场结构。所谓完全竞争市场，“就是一种没有利润从而没有激励、没有扩张从而没有发展（任何个体规模的任何变动都不可能改变市场总体规模边际变动率为零的特性）、没有主动性从而没有创新（所有个体均为市场信号——价格的被动接受者）的状态”[1] 要打破这种完全竞争的市场结构，就必须采取以下措施：一是要提高劳动力市场的进入门槛。只有经过良好培训，获得相应职业资格证的农民，才允许进入城市劳动力市场；二是要提高农村职业教育市场集中度。职业学校或培训机构要通过各种途径扩大办学规模，扩大市场占有度，从而提升对市场的发言权和对市场的有效控制力。通过提高市场集中度，使农村职业教育市场达到一种“有效竞争”的状态，使职业教育发展既“有利可图”，又有内在的发展动力。
再次，充分调动各方投资职业教育的积极性。各投资主体理应按“谁投资，谁受益”的原则获得相应的投资效益回报，而且应获得较一般物质资本投资更高的收益。因此，笔者认为，要真正调动用人单位及农村劳动者个人投资、接受职业教育的积极性，就必须按照资本平等、投资收益对等的原则。体现投资者、学习者的合法权益；同时，提高职业教育促进农村劳动力转移的效用性，即通过农村职业教育，或通过支付一定的教育成本能获得在市场竞争中更强的生存能力和就业竞争能力。
（二）建立职业教育保障制度
1.职业教育保障制度是促进农村劳动力转移的基础制度。农村劳动者希望通过职业教育路径改变其就业方向，实现命运的转折，然而，他们中的许多人由于仍处于经济贫困之中，直接导致了教育贫困，包括显性教育贫困和隐性教育贫困。根据国务院扶贫办资料，目前全国农村仍有2365万人没有解决温饱问题，处于年收入683元至944元的低收入群体还有4067万人，两者合计6432万人。⑥ 全面建设小康社会，推进新农村建设以及构建社会主义和谐社会已经成为我国的奋斗目标。然而，正像全国人大常委、民盟中央副主席李重庵所说：部分人口的教育贫困意味着正在酝酿明天的绝对贫困，最低生活保障缓解的是城乡贫困人口的现实生活困难，而最低教育保障却不止是明天的绝对贫困问题，同时还包括人的发展，从而关系到人民生活质量、人力资源和国家竞争力等问题。所以，笔者认为要促进农村劳动力转移，就必须建立面向农村劳动力转移的职业教育保障制度。
什么是职业教育保障制度？“社会保障是社会（国家）通过立法，采取强制手段对国民收入进行分配和再分配形成社会消费基金，对基本生活发生困难的社会成员给予物质上的帮助，以保障社会安定的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。社会保障是社会成员应享有的基本权利，是国家应履行的，确保社会生活权利的一种法律制度。”[2]
享有教育是每个公民的基本人权，国家正在推进的免费义务教育，实际上是确保公民享受教育保障的重要举措。职业教育属于非义务教育，但它是一种准公共产品，特别是对促进农村劳动力转移有非凡意义，也是促使农民从根本上摆脱贫困的最有效的途径和方法。所以，随着国力的增强，以及国家实施积极的“以工促农，以城带乡”的发展战略和政策，完全有必要、有可能建立面向农村劳动力转移的职业教育保障制度。
2.面向农村劳动力转移的职业教育保障制度的构想。（1）建立职业教育保障制度的目的是缓解由于社会分配的不公正状态，以及农民的弱势经济造成的教育不公平，使农村不利群体、边缘群体和弱势群体，能够通过最基本的职业教育的实施，实现就业转移，从而提高自身的经济地位和社会地位。（2）职业教育保障是在全国范围内实施的面向农村劳动者的统一保障制度。凡是符合条件者都可享有职业教育保障。（3）职业教育保障制度的责任主体是政府。面向农村劳动力转移，尤其是弱势群体的职业教育保障制度是一项社会事业，任何团体或个人都无法独立实施，只有政府才能有效地推动，所以，政府是当然的责任主体。其职责主要是：建立和推动各类职业教育机构，切实为农村劳动力转移提供服务；立法建制，保障面向农村劳动力转移的职业教育保障制度规范运作；筹措充足的职业教育保障资金。（4）职业教育保障资金来源多元化。包括政府财政、企业、个人、农村劳动力转移促进税、教育彩票和各类捐款等等。
四、城乡统筹，和谐发展
“城乡统筹，和谐发展”的根本目的就是要为农村劳动力转移创造更好的教育环境，实现城乡互动以及职业教育与经济的良性循环。具体说来，包含以下三个层次的涵义：一是通过城乡统筹，促进职业教育资源的整合和效益的最大化，形成促进农村劳动力转移的最大合力；二是通过统筹，促进农村劳动力转移和职业教育发展的良性互动，扩大和激活职业教育市场；三是通过统筹，促进城乡职业教育优势互补，和谐发展。
（一）统筹规划，城乡互动
统筹规划，从根本上说就是要改变长期以来由于城乡二元经济结构而形成的城乡各自独立、完善、封闭的职业教育体系结构，形成区域一体化的职业教育体系，并大大扩展这一体系的功能，真正建立区域大职业教育观和服务观，形成城乡职业教育推动农村劳动力转移的合力，使区域职业教育投资效益最大化。
统筹的内容和范畴应包括：统筹城乡职业教育发展规划，优化职业教育空间结构和资源布局；统筹城乡职业教育市场，促进农村劳动力产业转移和跨域转移；统筹城乡职业教育服务体系，构建推进农村劳动力转移的信息平台；统筹城乡职业教育体制，增强农村职业教育发展活力，更好地为农村劳动力转移服务。
（二）整合资源，增殖效益
这就是要以大职业教育观和系统论思想为指导，将区域内的教育资源、市场资源和服务资源全面整合，形成最小投入最大产出的投资效益环境，达成职业教育高效运作、农村劳动力转移成本最小、质量最大化的目的。资源整合的关键是建立城乡一体化的招生市场、劳动力市场，就是要实现教育资源（教师、仪器设备、教学计划、教学大纲和教材、课程建设）共享和充分流动，使农村职业学校和农村受教育者享有优质的教育资源，提升人才培养质量，以及提高农村劳动力转移的数量和质量。
（三）服务一体，高效运作
有关研究认为：农民是经济理性人，在中国现行农村经济制度下，农民从事一切经济活动的目的就在于追求物质利益的最大化，避害趋利是农民的经济人本质；农民的行动主要受经济因素的影响，其行动决策的依据是行动的成本和收益。⑦ 因此，我们可以说农村劳动力能不能转移，与其是否具有较高职业素养有关，而愿不愿转移，转移的动力多大，在很大程度上又取决于是否能实现转移成本最小化和收益最大化。亟待转移的农村劳动者其转移就业的初始动因就在于改变目前处境不利的状态，但如果转移成本过高，超出了其所能承担的极限，则又会迫使其安于现状。因此，要促进农村劳动力转移，必须建立城乡统一、高效运作的综合性服务体系。
1.要建立由农业、教育、科技等部门共同参与的综合性农村劳动力转移就业服务中心。在就业服务中心中，遍布城乡的各种职业学校和培训中心应在职业培训、技能鉴定，以及在就业信息收集、发布等方面发挥更为积极的作用。
2.要充分发挥职业学校在农村劳动力转移中信息效益提高的作用。劳动力市场的最大风险来自于其信息结构的高度复杂性。信息结构与状态过于复杂，对于科技素质相对较低的农村劳动者而言，无疑会大大增加信息筛选成本，甚至出现由于信息解读错误，而增加转移就业的风险。职业学校是知识、信息、人才高度集中的场所，理应在信息解读、减低信息复杂度方面起积极作用，使农村劳动力在劳动力市场切实降低交易成本，低风险转移就业。
3.要建立有效的劳动力市场信息网络。职业学校应成为区域乃至全国统一劳动力市场重要的信息枢纽，起职业信息的集散作用。为此，要建立覆盖区域的农村人才供给和城市人才需求的信息平台，实现市、县、镇、村，教育、劳动、人事和用人单位广泛对接的信息网络体系，促进农村劳动力高效、有序地转移。
基金项目：本文江苏省哲学社会科学“十五”规划基金项目“职业教育促进农村劳动力转移的研究”（课题批准号：04JYB019）的阶段性成果之一。
注释：
① 参见周济：《以服务为宗旨，以就业为导向，全力实施农村劳动力转移培训计划》，《中国职业技术教育》，2004年第8期。
② 参见余祖光：《提高农村转移劳动技能必须采取综合措施》，《中国职业技术教育》，2004年第17期。
③ 参见刘欣、孙金燕：《农村劳动力转移培训系统与保障机制》，《职业技术教育》，2004年第16期。
④⑤ 参见陈长华、田红连等：《江苏农村居民收入差距实证分析》，《现代经济探讨》，2002年第8期。
⑥ 参见《新京报》，2006年3月29日。
⑦ 参见赖小琼、余玉平：《成本收益视线下的农村劳动力转移》，《当代经济研究》，2004年第2期。
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