证券投资者保护基金立法模式的国际比较及借鉴，本文主要内容关键词为：投资者论文,模式论文,基金论文,证券论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
在发达的资本市场上，投资者利益保护受到充分重视。国际证券委员会组织(IOSCO)将保护投资者列为对资本市场三大监管目标之一，欧洲证券委员会论坛(FESCO)更在2001年2月发布了《协调保护投资者的核心商业行为准则》。保护投资者尤其是保护中小投资者是证券市场监管的核心内容，也是证券市场健康运行的基础。这主要是因为随着金融创新和全球化的发展，世界各主要国家证券业危机越来越频繁地爆发，其规模和影响也越来越大，给投资者带来了惨重的损失。为了保护投资者利益，世界各主要国家都纷纷建立了证券投资者保护法律体系。
我国证券业的投资者保护工作一直以来比较滞后，直到2005年6月30日，我国才出台了《证券投资者保护基金管理办法》，而且至今还没有一部专门的证券投资者保护的国家法律。目前，世界正在爆发金融危机，建立一个有效的证券投资者保护基金法律体系，切实保护证券投资者利益、恢复其信心更显得特别重要和迫切。本文从证券投资者保护基金立法的角度，比较研究了10多个代表性国家和地区证券投资者保护基金的立法情况，总结出国际上证券投资者保护基金的四大立法模式及其立法原理和立法发展趋势，进而提出了完善我国证券投资者保护基金立法的建议。
二、证券投资者保护基金立法模式的国际比较
(一)证券投资者保护基金的四大立法模式。
证券投资者保护基金一般都是根据代表性国家和地区证券投资者保护的法律法规建立的。但由于国情不同，代表性国家和地区证券投资者保护基金制度的法律基础各不相同。大体而言，证券投资者保护基金立法模式可以分为以下四种类型：
1.专门的证券投资者保护基金国家法律。许多国家和地区的证券投资者保护基金都建立在专门的国家级法律基础上。如美国1970年通过的《证券投资者保护法案》，爱尔兰1998年制订的《投资者赔偿法》，澳大利亚1987年制订的《国家担保基金法》，中国台湾2002年颁布的《证券投资人暨期货交易人保护法》等。
2.综合的金融或证券法律中包含证券投资者保护基金条款。一些国家和地区在综合金融或证券法律中包含着详细的证券投资者保护基金条款。如英国2000年颁布的《金融服务和市场法》，德国1998年颁布的《存款保护和投资者赔偿法案》，香港2003年通过的《证券及期货条例》，新加坡的《证券和期货法案》，法国1999年的《金融安全法》等。
3.政府部门法令法规。一些国家和地区没有建立证券投资者保护基金的国家法律，而是以证券监管部门的法规法令来为证券投资者保护基金的建立提供法律基础。如我国台湾证券暨期货管理委员会在1995年颁布的《证券投资人保护基金设置及运用办法》。目前我国也采取这种立法模式。
4.没有针对性的法律法规或条例。这类国家最为典型的是加拿大。根据加拿大破产清算法及其他相关法律，加拿大自律监管组织(SROs)在1969年建立了国家紧急基金，1990年更名为加拿大投资者保护基金。
另外，值得注意的是欧盟投资者赔偿计划指引是一种新的跨国的证券投资者保护基金立法模式。
(二)证券投资者保护基金的立法原理。
1.立法目的。代表性国家和地区证券投资者保护基金立法至少包括以下两个目的：一是保护证券投资者利益。立法主要是为保护证券投资者利益提供具有可操作性的法律框架。二是赋予证券投资者保护基金一定的证券市场稳定职能。立法也是为实现证券公司风险、危机和破产清算的监管市场化提供操作方案。
2.立法内容。代表性国家和地区证券投资者保护基金法律对证券投资者保护基金的组织形式、责权范围、运作方式、会员机构、交纳费率、赔偿责任等各方面作出一系列规定。
3.立法原则。代表性国家和地区证券投资者保护基金立法总体上遵从以下三个原则：一是相承原则。证券投资者保护法应与现行法律法规相契合。二是创立原则。该法应为证券投资者保护基金制度的构建和各相关主体权利的产生提供依据。三是弹性原则。该法要为各种金融制度创新留有充分的弹性，使其不断适应客观经济需要。
(三)证券投资者保护基金的立法趋势。
1.从一些政府部门立法向国家立法转变。许多国家和地区的证券投资者保护基金立法经历了一个由自律组织规定、政府部门立法向国家立法的发展过程。在证券业最初发展阶段，代表性国家和地区证券业的规模和影响力都不是很大，一些自律组织的规定和政府部门的法规基本上就可满足保护证券投资者的需要。但随着证券业规模壮大，影响力日益扩大，这些自律组织的规定和政府部门的法规就显得捉襟见肘，容易出现部门对立和分割、部门利益化倾向、地方保护主义等现象。有鉴于此，许多国家和地区就逐渐用国家法律取代原来的自律组织或政府部门的规定和法规。例如，德国在1998年之前没有证券投资者保护基金方面的法律，在碰到违约事件时，有关投资者的保护措施依据德国证券从业机构及自律组织的相关规定。由于这与国际形势不符，同时为了迎合欧盟的投资者赔偿计划指引的有关规定，德国在1998年颁布了《存款保护和投资者赔偿法案》。
2.从分业立法向混业立法转变。现在许多国家特别是发达国家金融混业经营已经逐步取代分业经营成为金融业主流经营模式，金融机构之间的界限变得越来越模糊。同时，分业立法容易出现重叠和覆盖不到的空白，特别容易导致一些部门的推诿和扯皮。为了适应形势，许多国家和地区证券投资者保护基金立法开始把原来的分业立法逐步向混业立法转变，正经历一个由单独的证券业立法到包括证券、银行、保险业在内的统一的混业立法的发展过程。此前英国的分业立法倾向最为典型，金融行业赔偿计划众多，后来为了适应混业经营的形势，在2000年出台了《金融服务和市场法》，建立了一个涵盖金融业所有行业的综合性的金融服务赔偿计划。
3.从综合立法向专门立法转变。过去许多国家和地区在证券投资者保护方面的法律法规主要体现在综合立法中，一般散见于证券法、投资法之类的法案中，没有单独的专门立法。这样的法律法规显然不够专业、细致和全面，无法满足证券业发展的迫切需要，于是许多国家和地区主动适应这种发展趋势，建立了单独的专门的证券投资者保护法。美国虽然早就颁布了《证券交易法》、《投资公司法》等包含投资者保护条款的重要法律，但当美国证券业上世纪60年代出现危机时，却无法改变在投资者保护方面失败的局面。美国国会不得不在1970年通过了《证券投资保护法》。台湾地区虽早在1968年即已制定《证券交易法》，但每次证券从业机构倒闭事件中受损害的总是投资者。在投资者的要求下，台湾在2002年通过了《证券投资人及期货交易人保护法》。
4.从国内立法向国际立法转变。为了适应金融全球化和区域经济一体化的趋势，一些国家开始把证券投资者保护法律的立法主体从国家变成了区域经济体，或者把保护范围从本国居民扩大到全世界公民。欧盟1998年的投资者赔偿计划指引，就是一个典型的超国家的证券投资者保护法规。另外，英国、中国香港等国家和地区的证券投资者保护法律，保护的对象从原来的本国(本地区)居民扩大到全世界公民。
三、我国证券投资者保护基金立法问题探讨
(一)我国证券投资者保护基金立法介绍。
关于证券投资者保护，目前我国主要有以下三个法律法规：
1.《证券法》。《证券法》第134条规定“国家设立证券投资者保护基金。证券投资者保护基金由证券公司缴纳的资金及其他依法筹集的资金组成，其筹集、管理和使用的具体办法由国务院规定”。它解决了证券投资者保护基金大部分资金来源问题。
2.《证券公司监督管理条例》。该条例规定“证券投资者补偿基金用于依法设立的券商破产、关闭或撤销时，赔偿其客户资产因证券公司非法动用所遭受的损失，如投资者证券保证金损失，及国务院批准的其他用途”。它解决了证券投资者保护基金的赔偿问题。
3.《证券投资者保护基金管理办法》。2005年6月30日出台的《证券投资者保护基金管理办法》规定，设立国有独资的中国证券投资者保护基金有限责任公司，负责基金的筹集、管理和使用。据此，我国于2005年8月正式成立了证券投资者保护基金公司。
(二)我国证券投资者保护基金立法问题探讨。
我国虽已出台了一系列与证券投资者保护基金有关的法规和政策，但至今还没有一部完善的专门的证券投资者保护法典。为此，我国需要借鉴其他国家证券投资者保护基金立法的成功经验和做法，不断发展和完善我国证券投资者保护基金法律。
1.从行政部门立法向国家立法转变，设立我国专门的《证券投资者保护法》。综观代表性国家和地区证券投资者保护制度发展经验，发现他们都十分重视证券投资者保护立法，大多数国家和地区都建立了投资者保护的专门立法，从部门立法向国家立法转变已经成为代表性国家和地区设立证券投资者保护基金法律的发展趋势。
目前，在证券投资者保护基金立法方面，我国的立法模式是行政部门法规为主，综合立法为辅。综合法律《证券法》中包含了国家设立证券投资者保护基金的条文，而《证券投资者保护基金管理办法》还只是一个部门法规，不是国家法律，还无法改变我国目前证券投资者保护基金立法弱势的现状。因此，借鉴其他国家和地区的经验和做法，我国需要改变立法模式，从综合立法向专门立法转变。我国可以将《证券法》、《信托法》、《证券投资基金法》等法律法规中有关证券投资者保护的内容充实到《证券投资者保护基金管理办法》，并结合国际经验以及我国的实际情况添加新的内容，最终设立《证券投资者保护法》。
2.调整证券投资者保护基金涵盖的范围，统一证券业所有的投资者保护。从目前已出台的《证券投资者保护基金管理办法》的规定来看，我国证券投资者保护基金涵盖的范围至少有三个局限性：第一，证券投资者保护基金保护的对象是全体投资者，而不是国际通行的中小投资者；第二，证券投资者保护基金保护的金融工具局限于股票、债券；第三，证券投资者保护基金保护的市场局限于交易所市场。今后在完善证券投资者保护基金的过程中，我国应逐步突破这三个局限。
首先，缩小证券投资者保护基金保护对象的范围，明确规定证券投资者保护基金保护的对象是中小投资者，并列出不受保护的对象，特别是一些大型公司、公司董事、经理等。
其次，扩大我国证券投资者保护基金保护的金融工具，逐步把期货、信托基金以及金融衍生产品纳入到受保护的金融工具之列。
再次，突破我国证券投资者保护基金在保护市场范围的局限，在巩固既定的交易所二级市场后，有步骤地把我国证券投资者保护基金保护的市场范围扩大到一级市场、场外市场以及无形市场。
总之，我国将最终消除证券业内部不同行业的隔阂和障碍，建立一个完全统一的证券投资者保护法律，涵盖证券业所有金融工具和所有金融市场。
3.适应金融混业经营和金融全球化的形势，保持证券投资者保护基金法律的充分弹性。从前文的分析可知，为了适应金融混业经营和金融全球化的形势，代表性国家和地区证券投资者保护基金趋向混业立法和国际立法。借鉴国际经验，我国在将来修改证券投资者保护法律法规时，要充分考虑到金融混业经营和金融全球化的趋势，保持法律的充分弹性。
4.构建一整套相对灵活而又易于执行的法律框架及相关规定，使得证券投资者保护基金能顺利运行。证券投资者损害赔偿涉及到各种复杂的法律程序，因此，证券投资者保护法律与我国的《信托法》、《破产法》、《公司法》、《证券法》等相关法律必须协调一致。
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