我国公共服务均等化现状分析及政策建议，本文主要内容关键词为：均等论文,公共服务论文,现状分析论文,建议论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共服务均等化是公共财政的基本目标之一。为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务，是政府的天职。均等化不是完全的平均，是使具有不同个体特征的居民的公共需求得到相对满足。
与发达国家相比，我国公共服务总体水平偏低、发展不平衡、效率低水平趋同。十七大报告强调“必须注重实现基本公共服务均等化”，具有迫切的现实意义和深远的历史意义。
一、我国基本公共服务非均等化产生的原因
(一)我国公共服务的提供失衡现象可以归因于我国特殊的历史进程。新中国成立后国家为实施赶超战略，建立完整的工业体系，我国对城市和农村两个系统，分别施行了两套不同的经济社会体制，由此形成了颇具特色的所谓二元经济社会格局，在这种格局下，国家只能将有限的原始资本在城市和农村间进行非均衡的配置。改革开放初期，我们已经认识到均等化的重要性，但当时经济并不发达，工业与农业、城市与农村仍然是非均衡发展。近几年来，随着我国经济发展水平的大幅度提高，国家已经将公共服务均等化发展写入“十一五”规划，党的十七大报告提出，缩小区域发展差距必须注重实现基本公共服务均等化、引导生产要素跨区域合理流动，这一重要方针是从我国实际出发的。
(二)我国地域辽阔，资源地理禀赋有较大的差异，地区之间的发展差距长期存在，其原因在于以人均GDP衡量，我国还处于发展中国家的较低水平。国家市场化程度是与国家发达程度成正比的，因此，在我国仍存在许多地区间贸易和要素流动的障碍，而这种障碍一时还无法消除，中央实施转移支付之后，地方财力差距没有明显缩小，“九五”、“十五”期间，东部实现了财政总收入的明显增长，进一步拉大了与中西部的差距。
(三)税收效应拉大了地方财力差距。我国自1994年实施分税制改革后，营业税成为地方税收主体，随着我国人民生活水平的提高，服务业进入高速增长阶段，营业税收入水涨船高，我国东部地区人均GDP已经达到较高水平，服务业进入高增长阶段，营业税收入以更快速度增长，在财政总收入中，共享税所占比重较低，地方财政收入份额较高；同期，中部地区(如：山西)增值税收入增幅高于营业税，原因在于中部地区仍然处于经济发展的低级阶段，主要依靠第二产业带动经济增长，增值税仍然是税收主体，按财政总收入增长的边际贡献来计算，这些经济欠发达地区成为国家税收的主要共享者，这种情况导致的后果就是贫者愈贫，富者愈富，经济发达地区可以独享财政收入的更大份额，提供更好的教育和技术服务，进一步促进本地区经济的发展，出现了良性循环，而中部地区却无力提供可以与东部相媲美的公共服务。
(四)在经济转轨时期，各级政府为了实施“以经济发展为中心”的发展战略，固化了政府公共支出结构，将更多的精力锁定在高投资、低服务的结构上，从而忽视了自身的公共服务职能。尤其是改革开放以来的放权让利政策以及1994年的分税制改革，给予地方更多自主权灵活发展经济的同时，也加剧了地方政府支出偏好的偏差程度，同时与之相应形成的政府官员考核体系，也都以发展经济为首要考核指标，而是否公平、足量地提供了公共服务，则并不直接影响官员的政绩，因此出现了各级政府对于追求足量、公平的公共服务意愿不强的情况，加剧了公共服务的不均等现象。
(五)目前我国转移支付类型中，一般性转移支付采用因素法，主要按照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及转移支付系数计算确定，具有比较明确的纵向均衡与横向均衡的意义，属于真正的均等化转移支付。而与大多数发达国家相比，我国一般性转移支付所占比重较低，因此，转移支付虽然形式上存在，而且总量规模一直在增长，但是并没有真正产生均等化的作用。
二、我国基本公共服务存在的主要问题
我国在提供基本公共服务方面分为全国性基本公共服务和省市(直辖市)级基本公共服务，在我国处于特定转轨时期提出均等化旨在推动政府向服务型政府转变，完善财政体制，而我国要实现均等化要在财政体制改革、政府责任划分、城市化程度提高、城乡分割打破的基础上实现，现阶段我国基本公共服务不均等是一个基本事实，许多问题还亟待解决。
(一)农村15岁以上人口平均受教育年限低于城市平均水平近3年。在15—64岁农村劳动力人口中，受过大专以上教育的比例比城市低近13个百分点，全国现有8500万文盲和半文盲，3/4集中在西部农村、少数民族地区和贫困县。近年来，义务教育虽逐渐在全国范围内基本普及，但教育设施、人员配置等在各地区及城乡之间及存在巨大的差别，即使在同一城市不同人群间待遇也存在差别，地区因素和体制因素相互交织，据北京市最近一项调查显示，北京市打工子弟学校的师资基本具备老师资格，但与公立学校教师学历结构相差甚远，职业稳定性较差，缺乏培训，一人身兼多职。
(二)农村地区由于资金匮乏，许多乡镇卫生院的硬、软件条件都不到位，缺乏专业技术人员，甚至缺乏一些基本的手术器材，农民难以真正享受到新农村合作医疗的优惠政策，而在城务工人员更难享受到城镇医疗保障。
(三)我国社会保障体系覆盖面窄，且农村社会保障制度尚处于起步阶段。仍存在着救济标准低、救济款项不能按时发放等不足，同时，现行社会保障制度存在多重分割，包括由于城乡二元社会保障制度而导致的城乡分割；全国各省级、县级统筹之间的地区分割；城镇企业职工、机关事业单位职工、农民工等之间的社会人群分割。我国农村劳动力进城务工人员的基本养老保险总体参保率仅为15％，退保率却在逐年攀升，总体来看，大部分社会群体保障待遇水平还比较低。
(四)我国虽已把实现均等化提上日程，但还没有建立一套用来核定地方财政平衡能力的基本公共服务供给标准和与这些标准相对应的客观因素评估法。还不能根据地方的税源、税种以及税基、税率等计算各地的理论收入以及该理论收入与地方财政支出之间的差额，另外，我国基本公共服务标准的界定比较模糊，大部分文件或政策只说明按照当地的情况考虑，没有给出各项公共服务的人均占有最低标准，并且标准更新还比较滞后，适应不了新形势的变化和需要。
(五)我国复杂的政府间关系也影响我国基本公共服务均等化的实现。首先，我国政治层级过多，划分各级政府在公共服务供给中的角色尤为困难；其次，我国实施的非对称性财政结构安排，使得各级政府在义务教育、公共卫生和基本医疗、社会救助、社会福利、基本养老保险等方面的事权和责任划分不清，最终导致的后果是财权和财力过度上移，事权和责任过度下移。分税制改革后，公共服务的实际提供者，即地方政府往往由于财力不足而无法有效履行其职责，并且由于各地间财政收入失衡，提供公共产品的数量和质量也存在很大的差异；再次，我国的转移支付制度还不完善，由于标准不明，各项转移支付缺乏可靠的核算依据，且转移支付形式过多，一般性转移支付所占比例太小，无法满足公共服务均等化的需要。
三、建立以公共需求为导向的公共服务提供模式
政府提供基本公共服务有两种模式，一是根据自身的财政能力量力而行，称之为以供给为导向型模式；另一种是依据公众对基本公共服务种类和数量的需求大小，进而调节其自身的财政收入、支出结构及转移支付，称之为以需求为导向型模式。
目前我国基本公共服务仍以政府的供给能力为基础，这是由我国现阶段国情和经济发展水平决定的，我国仍然处于公共服务供给能力落后于公共需求的僧多粥少的阶段，这在相当程度上增加了政府实现提供公平、足量公共服务的难度。建立以公共需求为导向的公共服务提供模式，不仅是一种公共服务提供思路的转换，更需要在公共财政框架内建立一套与之相匹配的保障机制，包括税收分享、财政转移支付和公共服务资源跨地区调配机制等，为实现基本公共服务均等化创造各种有利条件。
(一)改革开放初期提出的非均衡发展战略是允许一部分人通过利用有限的资源先富起来。以经济建设为中心，从长期来看，实现均等化要改变这种非均衡发展模式，深入贯彻均衡发展和建设和谐社会的指导理念，积极推进落后地区的经济发展，提高其公共服务自给能力。
(二)完善公共财政框架下的财政收支体系。改变以往以收定支的财政思维模式，建立公共服务需求与公共服务供给的信息联系和反馈机制，通过制度设计和政策安排尽可能地满足公共需求，突出基本公共服务职能在公共财政制度框架中的重要性，加大基本公共服务支出在财政支出中的比重，赋予地方一定的财权，如可以赋予县级及以下级政府征收物业税和资源税的权力，其中所征税收80％留给地方，既保证了地方的财力，又使得地方主要精力就可以不再搞企业、搞开发区了，而是用在维护环境，保护资源，搞教育、医疗、社保、治安等。
(三)多元化政绩考核标准。目前，GDP仍然是考核政府绩效的主要依据，这使得一些官员仍然只抓经济总量、投资项目，而缺乏公共服务的概念，因此，为提高公共部门在基本公共服务供给方面的效率，除了考虑当地GDP增长速度，还要综合考虑人均生活水平(包括：人均社保水平、人均工资、人均消费水平等)、环境保护，将政府官员的公共服务绩效纳入到政府考核机制当中，部分地区还要考虑资源的开发利用程度和效率。
(四)我国不同地区经济发展差距很大，很难单纯依靠纵向转移支付平衡地区间的财力。这就需要逐步创建合理的纵向与横向相结合的转移支付制度，减少转移支付的随意性，依据科学的计算来分配中央转移支付资金，科学计算并制度化中央转移支付的规模和增长比例，其核心在于依据中央和地方政府具体的事权划分，相应调节各级政府的财力，实现各级政府公共服务事权与财力的平衡，同时，还可考虑将税收返还资金作为增加一般性转移支付的来源。
(五)设计一套科学合理的绩效评价与考核指标体系。对转移支付资金的效益评价，用于及时调整公共资金的配置，同时对财政转移支付资金投放后的经济效益进行跟踪反馈，提高资金分配的透明度，建立专项转移支付拨付分配公告制度，此外还应建立公共服务资源的跨区域流动激励机制，尽量减少转移支付的盲目性和随意性。
(六)建立基本公共服务的社会参与机制。由于大多数社会组织形式灵活多样，其主要业务范围与基本公共服务项目有许多相似之处，如：社区服务、养老、就业培训、科普教育等形式，国家可以通过购买社会组织的公共服务等形式培育社会组织参与公共服务的供给，鼓励社会组织和公众参与对基本公共服务项目、服务质量、供给的监督。
(七)建立基本公共服务均等化的法律体系。在义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等领域，建立起具有权威性的基本公共服务专项法规体系，划分中央与地方的权限范围，从法律上规范基本公共服务均等化政策实施主体和相关责任体系。