《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》解读，本文主要内容关键词为：国务院关于论文,预算论文,国有资本论文,意见论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2007年9月8日，国务院发布了《关于试行国有资本经营预算的意见》(国发[2007]26号，以下简称《意见》)，这标志着我国国有资本经营预算已经迈上了新的台阶。
解读之一：时代背景，历经磨炼终成剑
政府作为国有企业的出资者，理应收取投资收益，但在利改税初期，考虑到国企经营困难，过渡性地暂停了税后利润上缴，以给企业“休养生息”机会。随着国家一系列解困帮扶措施的实施，国企历史包袱逐步缓解，经营状况渐入佳境。据统计，改革之初的1978年，全国国企上缴利润571亿元，占财政收入50.5％；但1993年分税制时仅上缴利润49亿元，另外还需财政补亏411亿元。而近年来情况大变，2004年实现利润5 897亿元，2005年达到9 047亿元，2006年突破1万亿元，今年上半年则实现利润7 535亿元。随着盈利的“飙升”，也伴生出了盲目投资、重复建设等现象。同时，由于历史包袱、资源控制、垄断程度诸多差异，导致目前盈利水平在行业间、企业间差距明显，职工收入也高低悬殊，滋生了分配不公问题。在这种情况下，实行国企向国家上缴红利，是“水到渠成”的了。
解读之二：反复磋商，瓜熟蒂落自然成
长期以来，我国财政预算“总盘子”，对国有资本经营没有单列其收支，而是与经常性预算收支混合在一起，这种模式无法体现政府作为社会管理者和国有资本所有者两种职能、两种收支的运行特征。伴随着我国市场经济的渐趋成熟，必须建立起独立于公共预算之外的国有资本预算，来全面掌管国有资本收入和支出的运行态势。同时，基于政府管理职能与资本出资职能的分离，作为政府对国企的资本出资者代表，中央和地方国有资产监督管理机构纷纷设立，对此问题的关注程度也日益强化。
近年来，国企上缴红利逐渐成为政府和社会各界的共识。但是，在推进国有资本经营预算制度建设中，如何协调相关各方的利益格局，如何基于配置合理、效率优化的原则来定位制度框架设计的主导权问题，如何处理企业上缴与政府收缴的利益关系，如何确定财政预算部门与国资监管机构的职责分工，如何确定编制主体、覆盖范围、收支管理以及监督管理等，都是需要经过深思熟虑的。经过数年来的理论争鸣、方案比较，在讨论与探索的基础上，相关各方的看法基本趋于一致。此番《意见》出台，表明争论已经初步尘埃落定，主要问题得到了理性的解决。
解读之三：内涵外延，各就各位边界清
《意见》科学界定了相关的基础性概念，从而相应明确了其外延范畴。国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。目前，我国各级国有资产监督管理委员会作为“出资人代表”，主要管理着非金融领域的经营性资产，非经营性国有资产则由财政部门管理，土地与其他资源性国有资产归各主管部门管理。因此，站在总体与全局的视角看，并不是将全部国有资产预算和公共预算分离，而是将国有资本经营预算与公共预算分离。
在这样的内涵推演下，国有资本经营预算收入就是各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业所上缴的国有资本收益。国有资本经营预算由收入预算和支出预算组成，收入预算是指政府按年度和规定比例向企业收取国有资本收益的收缴计划；支出预算是指政府根据国有资本经营预算收入规模和国民经济发展需要制订的支出计划，国有资本收益将主要投放于国有经济布局和结构调整，补偿国企改革成本，提高国有资本的核心竞争力。
解读之四：运行思路，一体两翼渐成熟
从理论上看，社会主义国家财政是兼具公共财政和国资财政的“双元”结构模式，在“一体两翼”的格局中，政府财政预算是“母体”，征税收入与国资收入是其不可分割的“两翼”。从根本上说，我国社会主义公有制为主体与各种经济成分并存的基本经济制度是“一体两翼”的根本性经济基础。
基于基本经济制度的框架约束，国有资本经营预算与公共预算同属于“一体”之下的两个组成部分。国有资本预算和公共预算都有各自的收入来源和支出去向，各自平衡、相对独立，共同构成政府财政预算的有机整体。二者之间在活动目的、运作方式和收支内容等方面存在专业化的差异。在政府财政预算的“总盘子”中，天然地需要公共预算(以税收为主要收入来源、以满足公共需要为主要支出)和国有资本预算(以国资收益为主要收入来源、以再投入和调控布局为主要支出)两个组成部分来合成并达到有机匹配的境界。在《意见》的科学框架下，这种公共财政预算与国有资本预算彼此既相对独立、又适度互通衔接的“一体两翼”运行机制即将正式起航。
解读之五：管理主体，一条主线连成片
依据《预算法》规定，此次《意见》明确了相关机构的定位：各级财政部门为国有资本经营预算的主管部门，各级国有资产监管机构以及其他有国企监管职能的部门和单位，构成了国有资本经营预算单位。
主体与客体的确定，使国有资本经营预算步入正轨。在此次功能配置中，财政部门对国有资本经营预算编制负有主导性责任：负责制(修)订国有资本经营预算的各项管理制度、预算编制办法和预算收支科目；编制国有资本经营预算草案；编制国有资本经营预算收支月报，报告国有资本经营预算执行情况；汇总编报国有资本经营决算；会同有关部门制定企业国有资本收益收取办法；收取企业国有资本收益。同时，负责审核和汇总编制全国国有资本经营预、决算草案。而各预算单位的主要职责是：负责研究制订本单位国有经济布局和结构调整的政策措施，参与制订国有资本经营预算有关管理制度；提出本单位年度国有资本经营预算建议草案；组织和监督本单位国有资本经营预算的执行；编报本单位年度国有资本经营决算草案；负责组织所监管(或所属)企业上缴国有资本收益。
解读之六：实施策略，三个原则须遵循
《意见》明确指出，试行国有资本经营预算应遵循三项原则：一是统筹兼顾，适度集中。即建立国有资本经营预算，确定国有资本收益上缴比例要合理、适度，既应考虑国有经济布局和结构调整的需要，有利于国有资本的合理配置，也应考虑国企的自身改革和发展。二是相对独立，相互衔接。即国有资本经营预算和政府公共预算分别编制，分别反映各自收支情况，同时也应保持两者之间的衔接。三是分级编制，逐步实施。与国有资产分级管理体制相适应，国有资本经营预算要分级编制，同时考虑到国企情况的多样性和复杂性，为稳妥推进此项工作，国有资本经营预算应先试行，再逐步推开。这三项原则，将统领国有资本经营预算工作从微观到宏观，有度推进、有序实施、有效管理。
解读之七：收支范围，五类收入三支出
《意见》将国有资本经营预算界定为收入与支出两个方面，并明确规定了收入类的五个具体项目和支出类的三个具体项目，此举无疑为今后的实际操作提供了应用指南。
国有资本经营预算收入包括经常性收入与非经常性收入，具体分为五项：一是国有独资企业按规定上缴国家的利润；二是国有控股、参股企业国有股权(股份)获得的股利、股息；三是企业国有产权(含国有股份)转让收入；四是国有独资企业清算净收入以及国有控股、参股企业国有股权(股份)分享的公司净清算收入；五是其他收入。
国有资本经营预算支出包括资本性支出、费用性支出和其他支出。其中，资本性支出主要是根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国企发展要求，以及国家战略、安全等需要而安排的资本性支出；费用性支出则主要是用于弥补国企改革成本等方面的费用性支出；其他支出则是除了上述两类支出以外的必要支出。如，在必要时，国有资本经营预算可部分用于社会保障等项支出。
当然，具体的收入比例与支出范围将依据国家宏观经济政策以及不同时期国企改革和发展的任务，统筹安排确定。
解读之八：基本流程，纳入轨道向前行
为确保国有资本经营预算稳妥运行，《意见》强调了其基本运行机制，国有资本经营预算单独编制，预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字。这一收支挂钩、自求平衡的基本原则将保证国有资本经营预算在科学、适度的轨道上持续前行。
在具体实施主体与程序上，《意见》规定，国有资本经营预算收入由财政部门、国有资产监管机构收取、组织上缴。企业按规定应上缴的国有资本收益，应及时、足额直接上缴财政。国有资本经营预算支出，由企业在经批准的预算范围内提出申请，报经财政部门审核后，按照财政国库管理制度规定直接拨付使用单位。使用单位应当按照规定用途使用、管理预算资金，并依法接受监督。国有资本经营预算执行中如需调整，须按规定程序报批。年度预算确定后，企业改变财务隶属关系引起预算级次和关系变化的，应当同时办理预算划转。年度终了后，财政部门应当编制国有资本经营决算草案报本级人民政府批准。这一规范有序的流程将确保国有资本经营预算取之有道、用之有效。
解读之九：推进方略，积极稳妥分类行
如何基于现实的需要与可能，推进国有资本经营预算稳妥前行，《意见》规定了具体的“时间表”：中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施，2008年收取实施范围内企业2007年实现的国有资本收益；2007年进行国有资本经营预算试点，收取部分企业2006年实现的国有资本收益。其中，中央本级国有资本收益的收取对象为中央直接管理的企业。必须注意到，多数央企是依据《企业法》设立的，也有一少部分已改制为公司制企业。因此，央企依法上缴的国有资本经营预算收入中，主要是国企上缴的税后利润，即按年度和规定比例将税后利润的一部分上缴国家，具体将按企业集团公司合并财务报表剔除少数股东权益核定，并将区别不同行业确定差别化的比例上缴；而对国有控股、参股企业依据《公司法》，按照股东会或董事会批准的利润分配方案，将国有股权、股份取得的股利或股息上缴国家；国有产权转让收入、国企清算收入以及公司制企业清算时国有股权、股份分享的清算收入按实际取得的收入据实上缴国家。
解读之十：效应反馈，相关影响待关注
试行国有资本经营预算制度，将给国企直接增加一份责任。从积极效应看，这种相对硬性的预算约束，必然会促进国企提高自身投资效率，规避投资扩张冲动和简单重复建设现象。同时，通过国有资本经营预算的调控职能，集中必要数额的资本，选准目标领域和目标企业追加投资，以进一步增强国有资本的控制力、带动力和核心竞争力。但同时，为确保政策实施的积极效应，还要合理确定分红的比例，以免国企在分红之后面临支出增大、竞争劣势凸现，导致企业缺乏合理扩张之热情，也应注意防范其通过特殊的垄断地位来谋求涨价或通过加大成本分化利润的情况。唯有如此，国有资本经营预算才能真正实现在科学合理的制度安排下，实现规范有序的推进态势。
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