高等教育制度创新不足略论，本文主要内容关键词为：高等教育论文,制度创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G522 文献标识码：A
改革开放以来，我国一直在大力推进高等教育体制的改革。之所以要对高等教育体制进行深入的改革，是因为这种体制是一种低效率的体制。这种低效率的体制，产生了大量的低效率的结果，以至高等教育远远不能适应市场经济发展的要求，为此，以提高高教体制效率为切入点的制度创新，一时成为高教体制改革的热门话题，但高等教育要顺利进行制度创新，提高高教体制效率，我们首先需要对导致我国高等教育效率低下、自身创新不足的制度背景以及在这种制度背景下运作的高等教育制度特征进行深入分析，来对可供选择的高等教育体制改革方案和制度改革方案的有用性作出评价，从而提高高教体制改革的实效性。
一、制度环境：对高等教育以政府行为为主的纵向约束
我国高等教育长期以来运行在一种以强调政府行政行为为基础的制度环境中，这种制度环境有其独有的运作方式：第一，国家对社会占据绝对的支配地位，甚至在很大程度上摧毁了一个相对自主的社会的存在。第二，在这样的体制中，利益是高度不分化的，至少不同利益是受到严厉的压制的，国家的利益代替了社会的利益，整体的利益代替了不同部分的利益。第三，在国家政权内部，存在一个高度团结的精英集团，国家机构是高度整合的，国家对社会实行着严密的控制。第四，在上下级的等级结构中存在着严格的服从关系，各级官员或干部，并不是地方或单位利益的代表，而是国家利益的忠诚的代理人，从而下级单位的自主性是不存在的。
高等学校（教育）作为建立在一定规章制度和行为准则上的规则结构，作为被制度所确立的一个组织，在以政府行为为主的纵向约束这种制度背景的长期运作过程中，形成了以政府行政约束为主导的运作机制。在这种制度背景下，高等学校办学的主体是国家及教育主管部门，高等学校隶属于政府，高等学校的建立、经费来源、专业设置、招生计划、教育教学活动、科学研究、毕业生分配、后勤服务等，都遵循国家或主管部门的指令办事，形成了单一的按行政机构规则行事的运行机制。
1949——1978年高等教育制度的选择和建设，是按照国家安全和调整社会活动主体增加供给关系的先后顺序来进行安排的。在制度的选择与建设问题上，我国是采用了自上而下的、演绎式的类推模式。即将社会基本制度确立为公有制，然后将公有制推演为计划经济，用单一的计划经济体制来运行单一的公有制，最后把公有制推演到每一个人的行为和观念上，使一切制度安排都按公有制来规划和制定。在具体的操作中，中央政府站在上面，根据一个理想的公有制理念，就把下面的一切制度安排都计划和构建好了，对每一个人的行为模式和生活方式都做了整齐划一的界定。其具体的逻辑如下：第一，公有制是排斥市场体制的，计划经济是一种先进的经济制度，而且为前苏联所证实。第二，因此只要实现了计划经济，增加供给的目的自然能达到。第三，实现计划经济，必须保证有一个高度集权的中央政府并对社会活动主体进行“格式化”，实现社会成员的无差别管理。第四，因此，大学首先是一个政治组织，其次才是教育组织，只要政治目标实现，教育目标按照“马克思主义原理”的逻辑自然可以实现。高等教育制度就是在实现国家安全和格式化目标下的最好载体，它不仅可以牢固地管住一切异己分子，而且采用平均主义分配方式可以实现社会成员的无差别管理。
既然将社会基本制度确立为公有制，我国的各级各类教育也由此形成了单一的公办教育体制。这种模式的出台有其深刻的国内外背景，就高等教育而言，其国外背景是，新中国建立之初，由于受到发达资本主义国家的敌视、封锁、包围和挤压，加之自身又缺乏建设社会主义的经验，而当时的苏联是世界上第一个社会主义国家，已经积累了一整套建设社会主义国家的经验，可资借鉴。因此，建国之初就大力借鉴、学习乃至移植苏联经验，一定程度上照搬了以行政管理为主要内涵的“苏联模式”的高等教育体制。其国内背景是，中国共产党在长期的征战过程中所形成的战时命令体制，这成为了孕育行政管理为主的计划体制的胚胎。同时新中国的领导人在开国之初便确立了赶超西方发达国家为目标的“重工业优先发展战略”，而要在一个落后的农业国家通过政府力量强制实行工业化，其结果只能实行以行政控制和约束为主的计划体制。由此，这种赶超型的发展战略导致了宏观政策环境的扭曲，资源配置的高度集中，微观经营机制自主权的丧失。内外因素的整合，促成了我国高等教育以政府行为为主的纵向约束机制的形成，也促成了我国高等学校的“行政化”、“机关化”。我们不能说高等教育的这种制度环境在中国当时特定的国际国内形势下毫无道理，但是，它的基本思路是错误的，既违背了马克思主义生产力决定生产关系，并通过生产关系决定一切制度安排的基本原理；又不符合制度变迁和制度建设的基本规律，把一切制度都不适当地上升到了社会基本制度的层次，没有看到制度的多层次性和复杂性，因而在具体的操作过程中，它极大地压抑了人们的积极性、主动性、创造性的发挥，把个体（包括个人和各种组织）的自由限制到了最小的程度，还阻碍了高等教育发展所必需的交换、交往、互动、流动，成为高等教育发展和社会进步最大的制约因素。对于此，以哈耶克为首的新自由主义学派有着鞭辟入里的论述。那种高度集权，以牺牲人类自由创造力为代价的“计划经济+全面国有制”模式注定会失败，它会使人民以公益的名义走向“被奴役之路”。
二、制度特征：集中控制和强制服从
高等教育运行的以政府行政行为为主的纵向约束机制，是以集中控制为基础的，而服从是集中控制的结果。以集中控制为基础的高等学校制度，其自身衍生了这样一套价值体系：顺应党政体系的价值信号的为善、符合权力意志的为善、有利于证明该体系合理性的为善、有利于权力位格之升迁的为善，等等。集中控制表现了高等教育的主管部门对所属高等学校的作用方式，其目的总是千方百计地把高等学校的一切纳入到自己的规则范围内，遵循由他们制定的“游戏”规则、操作程序。在这样的制度环境下，高等学校要获得生存和发展就必须表现出屈从意识，这种屈从意识的核心内容就是要求每所高等学校都必须按照上级主管部门的行政规则运作，而最终形成的结果是与主管部门的计划目标或预期目标达到一致。由于高等学校运作的各种条件完全由上级主管部门所占有和支配，高等学校正常运转的各种资源完全控制在上级主管部门手中，所以高等学校要获得正常运作所必须的条件、资源，就必须实现主管部门下达的计划和相关指标。高等学校实现主管部门计划的程度，自然就成为它们办学水平高低的标准，也就成为高等学校能否获得奖励的条件。因此，以集中控制为基础的高等学校制度运作机制，其实质是一种强制服从，表现出服从意识就会得到嘉奖，反之就受到惩罚。在高度集中控制下的高等教育系统中，讨价还价的行为几乎是不存在的，因为讨价还价要成为一种基本的制度运作机制，是需要特定条件的。只有在双方的地位得到明确的界定，且双方具有进行协商渠道的情况下，才可能谈到讨价还价。具体说来，在高度集中控制下的高等教育系统中，讨价还价机制的存在，至少需要具有以下三个条件之一：或者在体制内有上下级之间对话的制度安排；或者下级拥有足够的实力，能以这种或那种方式使上级认识到其不可或缺的地位；或者上下级之间有各种各样的特殊信任系统。在不具有这种条件的情况下，下级对上级讨价还价，将难免付出很高的个人代价，从而一般说来为下级所不取。在高度集中控制下的高等教育系统中，这些条件都是非常不充分的，事实上，下级向上级反映不同意见的行动也会受到惩罚，当然更不能言及讨价还价了。即使是在教育计划制定的过程中存在着讨价还价的程序，但这种讨价还价能够影响的也仅是指标的高低，而不能直接影响制度决策的过程及制度的基本目标。高等教育的这种制度运作模式，避免了由于下级讨价还价带来的交易费用，使整个高等教育系统的运作易于“一切行动听指挥”，但其弊端也是明显的。
从集中控制来看，其特征表现为：
第一，权力高度集中。国家及教育主管部门集举办权、办学权、管理权于一身，自上而下作出决策并进行管理，学校没有自主办学的权力和独立作出决策的权力。权力倒错引发的后果是：在目标的制定上，高等学校只须听从于政府，无须了解社会需求和跟踪劳动力市场的变化，政府及教育主管部门制定的计划决定了微观和宏观之间的平衡，高等学校的微观计划只不过是政府及教育主管部门的宏观计划的分解。高等学校只须对政府及教育主管部门的计划负责，从而削弱了高等学校与社会的联系。在高等学校的管理上，政府及教育主管部门是通过一系列的规章制度来对高等学校进行管理，高等学校的一切工作都得受各种行政规章和规则的束缚，留给高等学校自身进行管理的空间太小，回旋余地不大。由于政府及教育主管部门无视地区、行业、学校发展的差异性而制定统一的计划、统一的政策和统一的发展模式，极大地限制了学校之间的竞争和教育资源的优化配置。
第二，主体颠倒。在高度集中控制下的高等教育系统中，高等学校只是主管部门的附属机构，是行政体系在高等教育系统的延伸，办好学校的关键主要是依靠政府官员，而不是依靠大学校长和广大教师。“行政化”了的高等学校完全按行政组织的规章行事，形形色色的行政人员是主体，他们是支配学校运行的核心和主角，他们依据权力意志指挥和编排教学、科研人员。教学、科研人员在相当程度上成了行政系统上的“螺丝钉”，成了执行权力意志的工具，没有独立自主发展的可能性，没有参与制度创新的机会。其甚者，学术领域的事也要由行政部门来主宰，教学、科研人员无缘置喙。高等教育是一种个体性与创造性很强的教育，教师的教学与研究具有与基础教育不同的创造性与自主性特点。因此，尊重知识、尊重人才，在高等学校中必须通过发挥教师的教学与管理积极性来实现。高等学校的所谓管理，从本质上来说，也就是最大限度地调动与发挥教师的积极性和创造性，让他们参与学校的各项事务，参与学校制度制定过程，而不是压制他们这种创造性。离开了这个宗旨，所谓高等学校的管理就是舍本逐末。他们在既无压力，也无动力的工作环境中应付差事，结果使其中有的没有责任感、使命感，没有学校主人翁的意识，敬业精神萎缩；有的觉得屈才，觉得英雄无用武之地，甚至觉得报国无门。当年蔡元培先生改革北大，其中一项重要举措，就是废除前清遗留下来的官僚治校的体制，建立教授评议会，让教授参加学校的各项管理。但是，在50年代，“教授治校”被当作右派言论遭到批判，之后一段时间里，再也没有人敢提让教授参与管理了。尽管我国的《教师法》中也明确规定教师有权参与学校的民主管理，但在高等学校里，教师参与民主管理的权利还没有充分实现，有些方面还不如工厂的工人和乡村的农民。村民可以直接选举村委会主任，工厂的工人还可以通过职代会、厂务公开等形式参与企业管理，而高等学校教师即使在学术与行政事务中，也没有多少管理权与知情权，大部分的权力掌握在一些“职能部门”中。这些职能部门既是制定政策的决策者，又是实施行政的管理者，同时也是监督者和评价者。当然，行政队伍中也不乏业务骨干、技术精英、管理能手，特别是许多主要领导往往是学科带头人。但由于整个高等学校体制是计划经济体制的产物，是高度集权的行政体制泛化的结果，所以这些人员也被“行政化”和“机关化”了，成为名副其实的“机关工作人员”。他们一般不是作为学术带头人而是作为行政官员在发号施令。
第三，按权力构架编制人事制度。在高度集中控制下的高等教育系统中，由于教育资源按权力位格分配，高等学校要花大量人力、物力用于非教学科研性的事务，大量资源被用于毫无知识价值、社会价值、教育与科研价值的行政、准行政行为。其结果是：高等学校管理者的主要精力不是作扎实的教学和科研管理工作，而是作升格的运动，这种运动一方面表现为单位部门的升格，从而导致机构膨胀；另一方面，大量人员为了机遇、特权、物质利益等，跻身于行政和后勤系统，使这两大系统人满为患。按行政构架编制人员的计划体制不能使人才正常流动，不能形成灵活、合理的用人机制和淘汰机制，这使得高等学校鱼目混珠，人浮于事，冗员堆积，特别是衍生出大量与高等学校正常运作无关的人员。按行政构架编制单位及其人员的计划体制，学校的资料、经费、仪器设备等也被条块分割，形成部门间的阻滞和封闭，流通、合作困难，资源利用率十分低下。按权力构架编制教职工的人事体制经过几十年发展，衍生出大量与教学科研无关的人员，在学校享受工资、住房、医疗等待遇，分享教育资源。象国营大中型企业一样，高等学校的社会负担惊人的沉重。
再从强制服从的角度来看，其制度运作表现为形成了特有的选拔学校管理者的机制。高等学校各种职能的发挥、功能的实现不是依赖于管理者个人的管理能力和技巧，而在于领会上级意图、吃透文件精神、遵守规则的程度，从而在这种制度安排中常常是千人一面，安全目标的追求成了管理者的首选目标。由于高等学校的管理者将追求安全目标作为自己的优选目标，因此，他们只好将自己的管理行为限制在规章制度的遵循和照办方面。为了不和规则发生冲突，为了不给教育主管部门添乱，为了不给自己的“仕途”设置人为的障碍，也就是不降低安全系数，高等学校的管理者放弃了自身的主动性、创造性、创新精神。对与规则相悖的方案，那怕是行之有效的也束之高阁，弃置不用，而只是在规则许可的条件下选择一些“小打小闹”、“修修补补”的改革方案。高等学校的管理者成了遵守规章制度的模范，但越过了一定的“度”，则成了墨守成规、不思进取的代名词。罗素曾不无讽刺地指出：“中国人的性格中最让欧洲人惊讶的莫过于他们的忍耐了。”过度的忍耐就意味着缺乏怀疑与反抗，缺乏意志与自主。这种特有的筛选管理人员的机制，使“听话”、善于领会上级意图和严格按行政规则行事的管理者，能获得提拔和升迁；反之，不按行政规则行事的管理者则会受到批评、惩罚，甚至降级与撤职。因此，这种筛选机制的着眼点不是管理者创造力的大小、管理能力的高低和主动精神的有无，而是理解、执行各种行政规则的能力。凡是不折不扣地执行这些规则，那怕这些规则在执行中存在这样或那样的问题，也能获得奖赏，而对这些规则的任何非议、变更乃至创新，都会被视为没有与上级保持一致，没有理解这些规则的精神实质。
这种筛选机制同样也适合于对高等学校教师的奖惩。评价教师及其行为的价值标准、价值根据不在教育本身，而在行政；行为的价值不取决于教育价值、学术价值、社会价值、文化价值，而是取决于它与行政系统、权力价值的顺应度。这样，高等教育就变味了，走调了：高等学校做了大量于教学、科研无实际意义的事，踏踏实实的教学和严肃的学术研究赶不上官场逢迎和钻营，等等。权力价值无法把握教学、科研方面的实质价值，不得不依权力意志制定一些形式化的指标、行政化的杠杆，如工龄、年龄、科研经费获取量、论文字数、得奖和兼职情况等，以此代替学术性的指标体系。这一指挥棒又驱使人们不愿做扎实的教学、研究工作，而是为迎合这些形式化的指标、行政化的杠杆而疲于奔命。
三、制度缺陷：创新力不足
在以强调政府行政行为为基础的纵向约束高等教育运行的制度背景的作用下，高等教育形成了以集中控制和强制服从为其制度的主要特征。但就高等学校而言，这种制度特征更表现为强制服从以及在这种强制服从关系驱使下所形成的对安全目标的追求。这种模式从经济学角度进行分析，它是一种使被控制者丧失了自由进入和自由退出的服从关系，这种自由进退的丧失是强制的结果。我国经济学家盛洪从博弈论角度和在制度的产生层次上，将制度界定为“在多人、多次重复的情景中人与人之间的行为规范；或者按照博弈论的说法，制度是N人的均衡解。 ”自由进退的丧失无疑使高等学校的制度形成由多方博弈（谈判）、重复博弈演变为独家经营、一次性博弈。这种转换使高等学校自我形成的规则和制度在一次博弈中无法维持实现，在重复博弈中，高等学校作为最大利益的追求者，为实现其利益最大化就必须使高等学校成为一个结构合理、职责明确、运转高效的组织。高等学校也就围绕着这一目标来确定和调整组织的规则和制度，清除陈旧过时的制度和规章，以追求制度建设的优化。制度建设的优化是一个动态过程，其实质无非是对制度进行创新的过程。在一次性博弈成定论的情况下，高等学校处于外在行政压力的强制之下，丧失了自身进行制度建设的机会，被剥夺了制度建设的权力，高等学校的规则与制度建设在某种程度上是上级行政主管部门通过使高等学校“行政化”、“机关化”而强制形成的，教育主管部门是高等学校各种规章制度的“制造厂”、“加工厂”。高等教育在制度特征上所表现出来的集中控制和服从倾向，是以“强买强卖”作为支撑的，“强买强卖”意味着作为“消费者”的高等学校无权因规章、制度的“质量问题”向主管部门索赔，但却有按行政规则按部就班行事的义务。事实上，只有极少数制度执行者能够正式参与制度制定过程，多数人被上级视为只有贯彻执行的义务。权利与义务的严重分离与失衡，导致了高等学校自身制度建设僵化倾向的出现，扼杀了高等学校自身进行制度创新的原动力，预留给高等学校进行制度创新的空间甚小，最终使高等学校出现了“反创新”的倾向，导致了高等学校创新力不足的恶果。原因究竟是什么，不外乎以下几点：
第一、我国高等学校的制度运作是通过等级结构进行的，按等级结构下发文件再配合以执政党的各级组织和各级政府的决议，成为制度运作的典型形式。也就是说，高等学校制度运作往往是通过中央和各级政府的教育主管部门下达文件来推动。这些文件有时只规定目标和“精神”，即使规定了手段也常常是强调应该怎么做，而对不能做的边界常常只有少数规定。这样就使制度安排在“应该如何”和“不能如何”之间出现了许多空白点，这本来为高等学校管理者提供了制度创新的舞台，可制度执行者普遍认可的是按照“应该”制定的道路行动，常常忽略了这些空白点，并且不被认为是可以自主进入的领域。事实上，高等学校的管理者大多是这样认识与行动的：没有“红头文件”的事不做，并成为一种普遍的行为准则。这种以上级“红头文件”马首是瞻的做法，缩减了制度创新的空间，压抑了制度创新的积极性。
第二、在高度集中控制下的高等教育系统中，高等教育的主体已经不是高等学校，不是广大的教职员工，而是一种权威。权威不仅约束着整个高等学校，更重要的是，它的权力越过高等学校界限把一般教职员工生活行为秩序化，而“秩序既意味着分配又意味着威胁”。权威需要的是服从，而不是创造。它只承认自己的意志和创造力，非权威的意志和创造力一旦溢出了权威许可的界限，便被认为是罪恶。亚当和夏娃偷吃智慧之果，巴比伦人造通天之塔，普罗米修斯盗火，无不受到惩罚。而高等学校自发进行的制度创新，在一般情况下都会与已有的行政规则相冲突，偏离已经运行“正常”的行政规则轨道，通常都会被视为与现行规则作对，是向现行规则挑战的“叛逆行为”，甚至高等学校管理者向上级主管部门反映不同意见的行动也受到限制和惩罚。到目前为止，高等学校校长的任免权仍掌握在政府手中，校长在非到万不得已的情况下，一般是不会违背上级主管部门的意志的。在以是否与上级主管部门保持一致、是否坚决执行上级主管部门制定的规章制度的制度安排环境中，只有老老实实、不折不扣地执行上级主管部门制定的各种规章制度，才能获得“好学校”的称号和随之而来的各种“好处”；才能获得生存、发展所必需的资源。因此，在这种奖惩机制的作用下，创新的费用太昂贵，创新的风险太大，以追求“顺顺当当”、“平平安安”，“在我任职这几年千万别出什么事或什么乱子”为目的的高等学校管理者无疑会完全放弃进行自发的制度创新机会，最大限度地使自己领会上级主管部门的意图，最好成为上级主管部门的“跟班”和“应声虫”；最大限度地使自己的管理行为与上级主管部门的规章制度吻合，最好是做到“严丝合缝”；最大限度地使自己的管理行为紧跟在上级主管部门的规章制度后面作同步运动，最好是不越雷池半步。新制度经济学派的代表人物戴维斯和诺斯曾指出，一项新的制度由于成本问题不是总能被创新和采用，只有当新的制度能给创新者带来更多的利益时，创新才有可能。这无疑给弥漫在我国高等学校的“反制度创新”之风给出了合理的解释。总之，弥漫在高等学校的“反制度创新”之风，是我国高等学校制度创新不足的真正“元凶”和“罪魁”。
第三、在高度集中控制下的高等教育系统中，高等学校只是其主管部门的下属单位，这就决定了它与主管部门权力的严重不对称，导致制度创新不足。作为高等学校的主管部门一方面集举办权、办学权、管理权于一身，掌管着建设、完善、修改以及解释有关高等学校各种规则和制度的大权；另一方面，高等学校的主管部门通常处在“庙堂之高”，远离制度和规则实施的现场，缺乏对制度与规则实施情况的第一手材料，加之规则与制度实施状况的反馈路径不通畅，无疑阻隔了修改、完善规则与制度的通道，而对高等学校存在问题了如指掌的学校管理者常常身处“江湖之远”，没有进行制度创新的权力，对解决这些问题有“釜底抽薪”之效的规章、制度也只能束之高阁，或胎死腹中。
第四、在高度集中控制下的高等教育系统中，制定规则和制度的主管部门由于其先天就被赋予“高位”，享有“特权”，使其免受来自具体实施、操作这些规则和制度的处于“低位”的高等学校的压力与“反抗”，相反，后者却时常受到前者的挤压和监督，“高位”、“低位”悬殊出现的“剪刀差”导致两者信息沟通不畅。在这种情况下，高等教育主管部门在制度创新方面享有的“霸权”使其成为名副其实的“摸着石子过河”的主儿，且常以自己处在“庙堂之高”的偏好及其视角和有限的信息作为制度安排的依据。这就不可避免地会出现给其所管理的下属提供低劣的规则和制度，并利用两者之间的“剪刀差”，强制维持和实施这些规则和制度，以强化这些规则和制度的束缚力，强化这些规则和制度的“威权”。同时，在先天就存有“剪刀差”的情况下，当高等学校的管理者与上级主管部门领导“志趣不相投”时，当规则和制度实施的效果与上级主管部门的预期收益有出入时，当高等学校的管理者为了自己职务的升迁四处活动时，便存在着被控制者为了追求安全的需要而利用信息优势，昭彰成绩，掩盖损失，假话、大话和空话盛行，使其提供的各种“水分”很大的情况，扭曲的信息无法为上级主管部门及时发现问题、解决问题、修改和完善制度服务，导致制度创新处于停滞状态乃至一种制度施行几十年都一成不变的状况。
第五、在以高度集中控制为高等教育运行特征的制度背景下，主管部门制定正确的规则和制度的前提，是获得足够的有关高等学校实际的信息，但两者之间由于存在前面已论及的“剪刀差”问题，大量的信息通常都由下级所拥有，下级向上级进行工作汇报或情况说明时，总是倾向于事先按照有利于自身利益的原则对这些信息进行筛选，于是主管部门获得的信息都经过了特殊的“处理”，多少都有一些“失真”。同时，即使排除了这种“失真”，也会由于在“行政化”、“机关化”的高等学校内众多等级机构的存在，各部门为了自身利益，在信息传输中的“失真”现象也在所难免。由于信息的“扭曲”和“失真”，从而使高等教育的制度创新出现信息阻隔。
第六、在高度集中控制为高等教育运行特征的制度背景下，过度机会主义供给也制约了高等学校的制度创新。所谓制度创新的机会主义供给是指制度创新的目的在于升迁最大化。为此，教育主管部门会不顾制度创新的真实后果，甚至不惜损害社会公众的利益。制度创新失败，主管部门官员能够承担的至多是升迁可能性的降低或丧失，有时对升迁没有影响。其他的制度创新成本和损失则由高等学校的管理者承担了。而制度创新一旦成功，主管部门的官员就有了要求升迁的资本。况且制度创新绩效的评价者主要是上级官员，甚至就是主管部门的官员自己，而不是制度创新相对人或被创新的制度本身。主管部门官员往往利用自己的职权张扬成绩，掩盖损失，甚至虚报浮夸。制度创新成功归功于自己高水平的创新能力，失败则归罪于制度创新的执行者不力。高等学校管理者没有共享制度创新所得的“利润”，甚至被主管部门独占制度创新的“果实”，为他人作嫁衣，这无疑严重影响了他们进行制度创新的积极性。
第七、在高度集中控制为高等教育运行特征的制度背景下，当遇到一些无章可循、无据可查，无法可依，无先例可资借鉴的新情况、新问题时，高等学校管理者不得不花费大量的时间和精力去层层请示、汇报、说明、解释，以求得上级主管部门的同情、理解、认可，最好是得到上级主管部门的红头文件，导致打破原有管理格局和模式的费用成本太昂贵，高等学校管理者觉得没有必要干一些费力不讨好的事情，从而阻碍了高等学校制度的创新。
由于以上原因，导致了我国高等学校“反制度创新”倾向的盛行，使我国高等学校制度创新乏力。高等学校遵循的行为准则是：上级主管部门制定的规章、制度就是“经典”，就是“放之四海而皆准”的真理。
四、制度创新：自我发展、自主办学、自我约束
对我国高等教育制度建设模式的实质性突破，开始于我国的体制改革。改革得以进行的理论前提，就是制度建设思路的改变，首先是对类推模式的突破，对制度进行分层理解。在改革之初，邓小平就把“基本制度”与“具体制度”（即体制）和具体做法区别开来，把从制度上解决“妨碍人民和基层积极性发挥”的问题，作为改革的目标。其意义是，他在看到基本制度与具体制度有一致性的前提下，着重分析和探讨它们之间发生关联的多种可能性。在这种思路下，邓小平从中国生产力发展的实际状况和客观要求出发，发现社会主义的基本制度与市场经济、民主法制、竞争观念等运行机制之间存在相容性。从此，农村生产承包责任制的实施，商品流通和市场机制的建立，法制的恢复与重建，魔法般地焕发出整个社会的生机和活力，使中国步入快速发展的新时期。
但事情发展并未到此为止。制度建设并未停留在由政府（特别是中央政府）主导的、中观层次的体制改革水平上。体制改革是中国制度建设的突破口，在中观层次上进行了全面的制度创新，特别是找到和逐渐形成了市场机制和中国法制等“强国之制”，并因此引起社会制度的整体变迁和整个社会的现代转型。然而，从总体上看，体制改革还是至上而下的制度建设模式，是上面给“政策”，下面找利用政策获取利益和改变行为模式的“对策”，其问题是限制了个体创新制度的自由度，制度建设成了似乎与个体无关的事情。由于制度的形成没有或缺少个体的充分参与，也使制度的执行和遵守被个体看成一件多少有些被迫性质的事情，制度被看成一种外在于行为者的“他律”，于是只要有可能，行为者就会在制度之外自行其事，“好的制度”有时也得不到有效的贯彻执行。随着体制改革的逐渐深入，到90年代中期，制度建设的改革模式发生了转变，至上而下的改革模式逐渐为上下互动和至下而上的创新模式所取代。
至下而上的制度创新模式的基本思路是：人们根据自己的生存和发展的客观需要，在已有的基本制度架构内，不断创造出一些有用的制度安排。事实上，只要有新的、潜在的利益机会存在（而这是必然的），就需要有制度上的创新，而只要政府和社会允许与鼓励个体的制度创新，使创新的预期收益大于预期的成本，制度安排就必然会被创新。但是，由于这些安排都是个体根据自己的特殊需要作出的，而个体在权力与利益上具有多元化特征，甚至是相互冲突的。因此，各种新创制度安排之间必然会发生矛盾和冲突，这就需要利用社会和政府的力量确立和创造一些中观层次的具体制度和一般规则（主要体现为立法），来协调这些可能相互矛盾和冲突的制度安排和博弈规则，使之体系化、形式化和一般化，进而推动社会进行宏观结构和基本制度上的合理变迁。
随着市场经济体制改革的逐步深化，人们逐渐认识到我国高等教育在制度安排上的弊端。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出了我国原有高教体制的弊端是：“在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来。”这个《决定》第一次摆脱了多年来我国高等教育体制在集权与分权上兜圈子的旧框框，明确提出了“扩大高等学校的办学自主权”。1992年，《中国教育改革和发展纲要》为高等教育体制改革指明了方向，这就是“逐步建立政府宏观管理，学校面向社会自主办学的体制”，即“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。……学校要善于行使自己的权力，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制。”为适应市场经济体制而建立的高等学校“自我发展、自我约束”机制，其实质就是要使建立的机制具有自主运动、自我发展、自我约束的能力。
高等学校一旦成为独立的利益主体，它运行的机制就会以“教育规律”加“成本—收益法则”为基础，它不会简单地成为政府主管部门的“势力范围”，它转而对高等教育自身的价值、教师的地位、学校的办学质量、社会的认可更为关注。因此，高等学校以主动适应市场经济需要为取向的“自我发展、自我约束”的运行机制，必定会为高等学校为适应这种运行机制转变提供必要的制度创新的机会。
“自我发展、自我约束”运行机制的确立，为高等学校制度创新的产生提供了条件：首先是高等教育制度制定权的高度集中。由此直接导致两种后果：一是在高等教育制度的正式制定中信息大量失缺和扭曲，从而通过正式程序制定的高等教育制度常常是粗线条的，需要执行者在执行中细化和具体化；二是高等教育制度的有效监督执行成本很高，这使制度制定者和监督者难以判断和约束执行者的自主行动范围。由于高等教育制度的粗略性，因此，通常给执行者留有灵活处置的余地。在制度执行的过程中，目标需要执行者不断地具体化，方式需要执行者不断地加以丰富。由于高等教育制度制定者拥有解释权，同时掌握着执行者的提升、罢免权，因此他们通常并不害怕执行者一定程度的灵活性，还时时鼓励他们创新。如果执行者的灵活性乃至创新所带来的是正面的结果，上级正如所愿并可以将其归之于自己领导的正确；如果带来的是负面的或不令人满意的结果，则可以予以制止直至由执行者来承担责任。
其次是高等教育制度与社会认知的规范间存有一定的差距。差距越大则高等教育制度执行中面临的阻力越大，从而制度创新产生的可能性越大。而此种差距，则取决于高等教育制度的制定规则和程序。如果高等教育制度的制定没有或缺乏保障广大教职员工意见表达的规则程序，那么便很难保证高等教育制度和社会认知的规则间最大限度的吻合。
再次，制度创新的主体高等学校管理者在制度创新过程之中具有双重身份。一方面，他是正式的高等教育制度的执行者；另一方面，他们又是创新的准正式制度的执行者。他们的这种双重身份是由决定其地位和利益的双重力量所赋予的：一方面他们接受正式的高等教育制度制定者的任命或委托，必须对之负责；另一方面，他们的地位和利益又和他们所管理的高等学校的运行与发展状况有密切的关系，这就促使他们成为各自学校的特殊利益的代言人。他们必须在二者之间寻求平衡，创新就是力求实现这种平衡的一种手段。
收稿日期：2001—02—27
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