中国“省管县”体制改革的现实审视——广东省“省管县”改革的路径选择，本文主要内容关键词为：广东省论文,体制改革论文,中国论文,路径论文,现实论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、研究背景
从政区地理角度上讲，行政区划主要有四个要素：一是层级，即中央到地方分几个层次进行管理，是行政区划体系中最基本的要素；二是幅员，即政区的统辖范围；三是边界，即政区与政区之间的界线；四是行政中心，每个行政区划都有一个(有时是两个)管理的行政中心。行政区划的这四个组成要素，层级与幅员最为关键[1]。在中国几千年的历史中，行政体制改革一直是中央政府最头痛的事。自秦统一六国实行郡县制到后来明清两代的省—府直隶州—州县三级制，我国的行政体制划分一直在二级制和三级制之间反反复复，自古有无数学者对这两种制度分析研究，但几千年间仍无定论，可见二者都有利与弊。二级制行政层次少从而办事效率高，但又有中央政府鞭长莫及之痛；而三级制有利于政令的通行但却增加了行政成本，效率低下。
新中国成立后一直沿用民国时的行政划分制度。1982年，我国为了发挥城市的中心辐射作用而实行了“市管县”制度。截至2005年底，除香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾外，中国31个省、市、自治区已实行市管县(市)体制，268个地级市管辖1838个县级行政区(不含市辖区)，占县级行政区总数的91.4％，仅有黑龙江省(1个)、贵州省(2个)、西藏自治区(6个)、青海省(1个)、新疆维吾尔自治区(7个)等五省区保留17个地区行署。宪法规定的四级制行政层级已转化成现实中的五级制，20世纪50年代的城市型政区渐变为广域型政区[2]。市管县体制的实施，对于促进城乡发展、密切城乡关系做大做强中心城市、加快区域城市化进程起到了积极作用，但随着经济转轨、社会转型，市管县体制对县域经济社会发展的消极作用也日趋凸显。
在“市管县”实施过程中由于利益冲突出现了城市和县争夺资源、城市截留下发到县的资金等等问题，这些都严重影响了县一级的发展。尤其在近几年中央不断下发一号文件要求重点扶持“三农”，由于“市管县”制约了县的发展，从而与中央扶持“三农”的要求相违背，而不断发展的经济强县要求更多的经济自主以进一步突破发展，这些都促使了新的行政改革的萌芽。
作为中国经济大省的广东省，2008年全国宏观经济竞争力综合排名高居第一位，经济实力雄厚，但在全国城乡区域统筹协调竞争力综合排名上仅居第十五位，可见县一级的发展已经严重制约到了广东省整体的发展。同时由于广东省内许多县市经济发展规模已足够大，根据周天勇的观点，“省管县”改革适合在经济较为发达的地区推行，因此广东的省管县体制改革、深化行政体制改革势在必行。实际上，近两年来，广东省的“省管县”改革已在进行中，且对于县域经济的发展有明显的激励作用，但在改革模式上的选择仍需谨慎，这也是本文研究的问题之一。
二、“省管县”的内涵及必要性分析
(一)“省管县”的内涵
“省管县”体制是指省市县行政管理关系由现在的“省—市—县”三级改革成“省—市县”二级管理体制，对县的管理由现在的“省管市、市管县”模式转变成省代替市，实行“省直管县”模式。实行省直管县改革的主要目的是为了激发县域经济发展活力，进一步加快县级经济发展步伐。“省管县”体制的改革主要分为两大类。一是财政直管，即在财政预算编制上，由省直接对县编制预算，在收入划分上也由省直接对县进行划分，同时省也把转移支付、专项资金补助、资金调度、财务管理等经济权限下放到县的一种管理体制。中国目前采取的主要措施有调整财政收入分配格局，增加对县乡财政的一般性转移支付，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重，探索建立县乡财政基本财力保障制度，将以往主要由省一级统筹安排县一级的财政收支下放到各县市；而在一些农产品的生产大县，政府直接下放生产特权，近年来将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。二是行政直管，具体而言即为市县平级，是一种无论在财政体制上，还是在人事权、审批权、经济社会管理权上都由省与县直接打交道的体制，以降低政府的行政成本、增强县域经济活力为目标。行政直管实质是削减政府行政层次，使以前“市管县”中的城市“虚有化”，直接加强省对县一级的管理，促使县一级更加具有自身的灵活性。行政直管的改革要依法而行，要有舍有取，不能一刀切。
(二)“省管县”改革的必要性分析
1.市带县、市管县体制。随着市场经济发展已失去存在的体制基础。随着中国社会主义市场经济体制由建立阶段向完善阶段过渡，全国统一的大市场逐渐形成，行政配置资源的基础性地位也随之被市场取代。体制基础的变化，极大地提高了经济的运行效率和供给能力，显著增加了国家的经济竞争力。与此同时，体制基础的变化、微观主体行为的市场化、统一大市场运行成本的进一步降低也对上层建筑提出了要求，即需要优化市场经济的空间组织关系，突破市直管县模式所构筑的行政区经济边界，寻求建立省直管县模式这一经济区经济新框架[3]。
2.扁平化组织结构是信息社会的必然选择。信息技术拉动体制创新，各种组织都在大力减少中间层次，因此加快扁平化进程，以确保组织的回应力和创造力是信息社会的必然选择。扁平组织信息传递速度快，便于决策层迅速处理利用；同时，由于信息传递层次少，信息失落失真的可能性较小，因而有利于公共政策的制定和实施。实行省直管县，在中国各省目前普遍实行的五级管理体制就降低了一级，基本变成四级管理体制，推进了地方政府管理的扁平化。国外的实践以及中国浙江等省经验都证明，在管理幅度和管理能力范围内，政府扁平化的组织架构有利于促进组织的横向和纵向沟通，有利于政府间的信息的及时传达，有利于防止“效率漏斗”现象出现，可以减少和避免管理层次过多导致的信息失真，增强省一级政府和县一级政府落实政策的及时性，提高省一级和县一级的行政效率[4]。
3.地级市在市管县体制下已成为县级财政沉重负担。市管县体制将市与县分成相对独立的上下两级，其本身有着明显的倾向性，它主要是为地级市服务，县成了地级市的附属行政单位。因此，为了市的发展，为了搞政绩，出现集中县财力、人力建设地级市的现象在所难免。最终结果是为了市里的经济发展而影响了县的经济发展。尤其是一些经济实力相对薄弱的中心城市，利用其强势地位，优先发展中心城市，截留中央和省级权力，下侵县级利益，不仅起不到辐射带动作用，反而制约了区域发展，导致城乡差距扩大。
4.匀质型地区市管县体制逐渐失去功效。匀质型地区的主要特点是中心城市和其所辖县(市)有相近的经济实力，县(市)工业发展、农村工业化都有较好的基础，如江苏苏南地区、山东胶东地区等。江苏昆山、江阴、张家港、吴江、太仓、常熟、宜兴、金坛和溧阳等县级市，无论是人口还是GDP水平都已具备中等城市规模，有些指标甚至超过管理自己的地级市。如2002年的工业化率，无锡市区为46.72％，而被代管的江阴、宜兴两市分别高达56.18％、53.33％；苏州市区为50.42％，而代管的张家港和昆山分别为55.82％、55.65％。推行市管县体制之初，苏南地区只有一个县级市(常熟)，而现在全部县已改为市，市管县体制成了市管市体制[5]。
5.“省管县”改革更加有利于扶持“三农”。以往的“市管县”已不合时宜，城市的中心辐射作用不再明显，由于利益矛盾城市经常与县一级争夺资源、资金，城市已不能带动乡镇的发展。新的行政管理改革放权与各县市，防止市一级的“截留”，有利于带动其发展，从而促进农民增收、农业增产，保障了农民利益，带动城乡共同发展，缩小了城乡差距。
(三)“省管县”体制的可行性分析
1.经济环境的变化。市场经济体制打破了传统高度集权的管理模式，资源配置由政府主导转为市场主导，政府把主要职能转向宏观调控，为省管县的推行奠定坚实基础。在高度集权的计划经济体制下，政府包揽社会生活事务，行政幅度受到限制。为提高行政控制力，政府贯以增加层次来缩小管理幅度。市场经济体制确立后，资源配置优先权让渡给市场，政府权力被分解，许多职能被市场及社会替代。同时，政府加大了宏观、间接管理的力度，大大增强了企业、公民和各种社会组织自我管理、自我服务能力，这些无疑为构建少层次、大幅度的扁平化组织结构奠定了坚实基础。
2.技术环境的变化。信息技术的进步为省管县的推行提供了技术支持。在信息技术支持下，以网络连接的E政府与传统政府相互补充，流程不断完善，效率大幅度提升。与此同时，高速公路、高速铁路等的开通，缩短了省与县之间的时空距离，为扩大管理幅度提供了有力技术支持。此外，由于公民、法人和其他社会组织自我管理、自我服务能力的提高，分解了省级事务，增强了管理的替代性。
三、中国“省管县”改革路径及存在的问题
目前中国“省管县”改革的路径有两条：一种是浙江模式；一种是海南模式。
(一)浙江模式分析
浙江省作为中国地域面积较小的省份，近年来占据着“百强县”近三分之一的席位。浙江省具有经济实力强、省区内各县市的发展较快、经济强县较多等特点，2008年全国各省区宏观经济竞争力综合排名浙江省高居第4位，改革势在必行。浙江省的“省管县”改革主要以财政改革为主，即“财政体制上以省管县为主，扩大县级政府经济管理的权限，强县扩权”。在改革中不断出台政策扩大经济强县的经济管理、财政和社会管理的范围，不断下放经济建设和投资审批权。浙江省放权的基本原则是能放则放，省下放到县级的权力几乎囊括两级政府经济管理权限的全部方面，扩权县市由少到多。
省管县改革极大地推动了浙江省县域经济的发展。自1992年浙江省扩大了萧山、余杭等13个县市的部分经济管理权限政策，至2006年进行第四次的省管县改革，浙江省不断下放多项经济管理权限，其中包括扩大固定资产投资项目审批权和外商投资项目审批权等，在以后的三次改革中又不断下放了多项经济社会管理事项和权限，这些都大大促进了试点县的经济发展。据统计，2007年浙江全省58个县(市)的地方财政收入均超过亿元，其中24个县(市)的地方财政收入均超过10亿元[6]。尽管省管县改革极大地促进了浙江省的发展，但浙江模式仍存在不足。
1.浙江模式以财政改革为先导，在涉及行政管理和部分社会管理权上下放不足。浙江省以其自身的经济优势不断改革下放经济管理权和财政权，但却与经济相配套的行政权力下放不足，县一级地方政府难免在经济建设中受到上级行政权限的制约，从而不能充分挖掘县一级的发展潜力。一旦经济权限下放而相关的行政权力仍掌握在省或市一级手中，则难免县级政府面临“阵痛”，改革效果大打折扣。
2.浙江模式中被下放经济管理权力的县配套法规措施不完善，同时对于政府的职责划分不清，政府职能无法全面发挥。比如说一级公路应由省一级建设，二级公路由市一级建设，只有明确划分职责，才能真正发挥政府调节作用。其次经济发展所需要的市场监管服务机构缺乏、强县扩权政策的执行与现行体制法规的不符等问题都制约了经济的发展，导致政府不能放开手脚做大做强经济。中国是法制国家，依法治国是中国的国策，不论是哪一级政府在实施政令的时候必须符合法律，一旦没有法律的约束，政治腐败和违规行为难免发生。
3.财政省直管县是一种“扁平化”改革，应循序渐进地推动行政体制改革，压缩地方政府层级，最终实现行政上的省管县。“省管县”改革仅仅从财政上出发是不足的，要结合行政改革，避免单体推进，改革才可真正见效，由此就出现了改革当中的一大障碍——市级能否放权。《湖北日报》公布的一项关于湖北省汉川市有关部门的调查显示：2004年，在汉川市239项“扩权”事项中落实较好的有87项，仅占36％，由此可见改革阻力相当大[7]。
4.“省管县”改革可能会产生更严重的“市场分割”和“县域竞争”。在省级直接下放权力的同时，可能会因为区域太过于广阔而对各县市的管理力不从心，使得各县市权力膨胀，在利益面前加剧各县市之间的竞争和地方保护，反而有悖于改革的初衷。
5.在浙江模式中权力下放固然促进个别县市发挥自主灵活性，但又会引发资源在整个省区的协调配置问题。如义乌市刚建设了一个体育馆，而永康市也争相上马，如果两市整合资源就可建设国家级大型体育馆，在这之中就应该发挥省或市一级的统筹协调作用。
(二)海南模式的分析
位居中国最南端的海南省自1988年建省后就没有实行“市管县”制度，海南全省20多个县、地级市都是独立的经济单元，受省直接管理，不存在地级市对县的行政管理问题。该模式不仅实现了财政方面的省管县，更是实现了行政方面的省管县，这一体制符合中国行政管理体制改革的方向，有利于促进海南改革开放和特区建设，但同时也出现省直部门权限过于集中和双重管理单位过多等问题。为了促进海南经济进一步发展，进一步加大下放权力力度，2008年7月中共海南省省委决定下放170多项行政权力到各个市县，这些措施有利于降低行政成本，强化县级政府行政权力，提高县级政府管理辖区经济和社会的自主性和灵活性。解决了以往省里管得过严过细而同时权力被上收的问题，带动了县市政府的积极性，为中国“省管县”改革提供了宝贵经验[8]。但研究中我们发现，海南模式也存在不足之处。
1.海南模式实施的难度较大，不具有普遍性。海南省在实施“省管县”行政改革中所受阻力小主要是由于其先天优势——省直管县，而换作其他省份难免受到各市级政府和官员的阻挠以及相关利益集团的反对，难度较大。另一方面，海南省地域面积较小，陆地面积仅有3.4万平方公里，省政府便于管理，难度也较小，这一点在全国来说不具有普遍性。
2.海南模式的县级政府权力监督问题。海南模式将行政管理权直接下放到县级，这将产生县级政府权力过大，而相应的监督管理办法能否到位是个问题。一旦官员不能有效监督，容易产生滥用职权，反而不利于经济发展。在权力下放的同时应注意配套监督的措施能否跟进，利益对于官员素质考验能否过关；另一方面，须知如何运用法律手段对各级官员发挥“敲山震虎”的功效，以预防权力滥用。
3.海南模式中各项改革的衔接和平衡性问题。海南模式实施中将行政权力、人事权等下放，其中存在能否做到同时到位，以求权力下放的平衡性，防止权力分散造成不必要的资源浪费和行动的不统一等问题。权力下放要保证权力的制衡，不能单一下放某一行政权力而忽视相关的经济权限；另一方面，需保证各级政府部门以法律民主的方式制定政策，不可权倾一方。
4.海南模式能否正确衡量县级政府的执行能力，避免放权导致“行动混乱”。在下放权力后一旦政府官员自身能力有问题将导致行动不一致，易引发混乱，造成资源浪费。另一方面，海南模式同样有可能导致更严重的县域竞争和市场分割。
(三)两种模式的比较分析
1.浙江模式是以财政改革为先导，不断对市县下放经济权利，考虑到难以处理市一级的利益矛盾，行政改革只能循序渐进，不可大范围的采取行动。总结浙江模式的改革路径是：从经济管理切入，向县级政府下放经济管理权，强县扩权，推行省管县的财政改革，而进行试点的县多数是经济实力较强的县。由此可见浙江模式仅仅是经济管理上放权，还不是完全意义上的“省管县”体制，特别是在社会管理和公共服务上还是“市管县”体制。
2.海南模式则是注重行政管理上的省管县。从1988年建省开始，海南省就没有实行市管县，海南省所有的县、县级市、地级市都是由省直接管理，是独立的经济单元，不存在地级市对县和县级市的行政管理问题，二者之间只有行政级别的差别而没有行政隶属关系。2008年7月初，海南将177项行政管理权直接下放到市县和地级市，同时提出了配套改革制度。由此可见海南模式仍然欠缺在经济管理上的放权，在实现行政上的省管县同时各县市的财政权限也该下放，在此方面海南可借鉴浙江模式。
四、广东省“省管县”改革现状及阻力分析
(一)广东省“省管县”改革现状
改革开放初期，广东省存在城乡分割、生产重复、流通堵塞、互相牵制等现象，严重阻碍了经济的发展。鉴于此，1982年中央决定改革地区体制，推行市领导县体制，1983年“市管县”体制在广东扎根。虽然在新制度实行初期，广东省围绕着几个大城市发展，不断带动周围落后地区的前进，促进了城乡地区共同发展，但是伴随着财政吃紧，不仅无法对县域经济进行有效拉动，反而出现了越来越多市与县争利的现象。省市县机构重叠复杂，行政成本大，公共政策和财政转移支付难以准确落实，“漏斗效应”十分明显。这种情况虽然在全国属普遍现象，但作为位列宏观经济竞争力第一的广东省，这种行政体制势必制约其经济发展。广东省自2004年起已全面铺开“省管县”改革，2005年广东省学习浙江模式，推行财政管理体制上的扩权，将地级市的权力下放各县，截止到2009年2月全省已有67个县实现了财政上的“省管县”。2008年以来在人事任免方面，广东省进行了积极的探索，陆续有20多个县市的“一把手”由省委组织部任免。但广东全省23个县级市、41个县、3个自治县，其中大多数还是以“市管县”为主要形式的行政体制，旧体制已深入政府体制之中，改革的道路仍十分艰巨。在这些县市中，发展状况不一，各自的区域和人口以及产业结构、人口规模也不尽相同，改革难度较大[9]。
(二)广东省“省管县”改革的阻力因素
1.原有体制根深蒂固，覆盖面广阔，改革难度大。自1982年实行市管县制度后，中国地级市管县的数量已达七成。当时实行市管县体制主要是为了让城市发挥中心辐射作用，带动城乡继续发展，随着这种制度常态化，市管县已经成为中国行政管理的主要模式，广东省也不例外。广东省省域面积广大，地级市、县众多，而市管县体制较深，这种地级市管理县的模式已经形成，政府推行省直接管理县的改革必然遭到市级政府、官员以及相关利益团体的反对和阻扰，甚至导致社会混乱。由此改革难度相当大，任何一方面的不适当措施都将引起严重的后果。
2.不同地区的发展程度参差不齐，改革意见难以统一。长期以来在市管县体制管理下，虽然初期城市能有效带动县的发展，但随着各市级政府为了政治功绩和小集团利益不断压缩下级县的发展空间，争夺资源，截留资金，重点支持强县而导致各县之间发展不平衡等问题日趋严重。如此一来，实行“省管县”体制时，省扶持县市发展的操作难度大，同时又会产生部分地级市不愿放弃其辖区内的发达县而抵制改革的情况。
3.在实施“省管县”过程中权力下放的平衡与协调性难以实现。在广东省省内实施省管县改革将涉及经济管理权限和财政等方面的权力下放，但在各个县级政府制订发展计划时却没有相应的行政职权与之相配合，即各地级市仍掌握行政权限，使得县的发展不能游刃有余。大多数的地级市不愿放弃自己的权限，不断运用自身的行政权力干预县域经济的发展。
4.广东省“省管县”的改革还存在地级市是否放权的问题。中国实施市管县已有20多年历史，由此形成的利益权力集团是这一改革的另一阻碍。比如以前县的财政收入被市里截留，现直接交到省里，市的财政收入减少。另外，很多配套性的制度也还没有制订，所以下放到县的各项权力还难以落实。市一级可能会产生抵触心理，无法真正下放权力。
5.一些历史遗留问题难以解决。例如，在改革开放初期，广东省的地方乡镇企业由于无法适应市场经济的转型，负债累累、纷纷倒闭，广东省成了农金会负债的重灾区。为解决农金会的债务问题，广东省政府向国家借款百亿元用以偿还农民债务。因此目前当提到强县扩权，一些地级市政府便以原先由地级市负担的债务该如何处理等问题提出了反对意见。
五、广东省“省管县”改革的路径选择与对策建议
(一)广东省“省管县”改革的指导思想
广东省构建省直接管理县(市)的公共行政体制是强县扩权的现实需要，也是推进城乡一体化建设的制度保障，应科学论证、缜密设计、根据各地形势积极稳妥地推进。
1.广东省要从实际出发，因地制宜，循序渐进且不能急于求成。由于广东省省域广阔，在实施改革中要因地制宜，对于经济实力较强的县市优先下放部分权力，一方面可做试点；另一方面对经济实力不足的各县市要有耐心，要逐步下放权力，防止权力下放后产生混乱。在改革中要谨慎处理市级政府及相关利益集团的矛盾，避免社会混乱。要重视权力下放后的政府职能的转变，以充分发挥政府作用。
2.在模式选择上要将浙江模式和海南模式相结合，取长补短，因地制宜。在经济上的某些方面广东省与浙江省较为相似，经济强县比较多，两省地理环境相似，发展模式也相仿，所以在财政改革上广东省可以借鉴浙江模式与自身特点相结合，扩权强县，在有条件的县市实现财政“省管县”。而海南模式中行政“直管县”改革较为成功，广东省可结合其自身特点，在条件成熟的县市推进行政体制改革，循序渐进，最终实现行政上的“省管县”。
3.要正确的衡量各县市的利益，要做到公正公平。对于经济强县适当下放权限以促进其发展，对于经济实力不足的县市要适当加大投入力度，不断缩小其差距，缓解矛盾利益冲突。各级政府应统一认识，群策群力，共谋发展，不搞个人主义。面对市级不放权的问题，省政府应合理解决市级放权后的安置问题，让市级政府主要负责城市建设和管理，而下放经济管理权限和行政权限到各市县，避免市与县利益冲突而产生抵制改革的阻力。
(二)广东省“省管县”改革的步骤
1.区别对待，稳步前进。对经济基础较好，自身发展能力较强的县而言，省管县体制改革即是将县作为一个相对独立的经济区域给予更大的发展权，在配合相应的政策措施后，县域经济将有可能得到进一步发展壮大。而对一些县域经济基础薄弱、市县经济联系比较密切、经济一体化和协作程度比较高、市级财政能力相对较强的地区来说，省管县改革有可能减弱市对县的财力支持，影响市县经济的协调发展。因此，广东省在实施省管县改革方面，应该根据各地区的实际情况，特别是县级经济的实际发展能力、市级财政能力、市对县的扶持程度以及市县产业发展相关性等特点，采用区别对待，以“宜省管的省管，宜市管的市管”的方式稳步推进，避免“一刀切”式的全面推进省管县改革。
2.分项实施，逐步完善。省管县改革涉及社会、经济、政治、生活等方面，在现有的行政管理体制、社会经济发展水平、财政管理方式和能力等条件下，全面实施省管县改革将产生一系列的问题，且将面临许多难题甚至阻力，广东省应采取先易后难、分项实施、逐步完善的方式进行体制改革。比如对弥补财力不足的转移支付，可以采取直接支付到县的方式，提高资金效益。而对一些促进地区经济协调发展方面的转移支付及相关政策等，可以给予市级财政一定的自主权，并加强其监管指导，而不采取细分到县的做法。一方面，可以借助市级财政对地区社会经济发展情况等方面所具有的信息优势；另一方面，充分发挥和调动其在协调地区经济发展中的主动性和能动性。这样，不仅可以整合资金，提高经济效益，还可以避免盲目重复建设和地区封锁，促进产业集群和各县之间社会经济的协调发展。
3.调整县级行政区划。广东省的西部地区相对东部来说，经济落后、产业结构单一、社会治安差，这就需要政府加大投入力度，重点治理社会治安，加强教育体系的建设，调整产业结构。同时由于人口众多，考虑到管理难度上的问题，在实施“省管县”改革时可对行政区划重新合理的划分。其可按照三种思路推进：一是适当合并部分幅员较小的县，减少县级行政区数量，调整县域管理规模。二是近郊县(市)改设市辖区。可借鉴浙江省等地经验，撤县设区，改变市县同城、近城格局，减少县(市)数量。三是将一部分县(市)升格为省辖市。有些县(市)区位分布合理，经济实力较强，城市化水平高，可考虑升格为地级市，由省直辖，同时遵循“地域相邻，经济互补”原则将一两个县并入该市，使其成为市辖区。
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