教育考责制与美国政府教育责任的强化，本文主要内容关键词为：美国政府论文,责任论文,考责制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-058文献标识码：A文章编号：1003-7667(2007)07-0001-06
“教育考责制”(education accountability system)是美国上世纪60、70年代出现、在世纪之交发展到鼎盛状态的一种公立教育社会管理制度。教育考责制源于美国社会公众对教育质量长期低下的日益不满和国家主体的教育责任意识的苏醒。它以法律法规赋权为前提，国家政府领先推进为主导，社会全员广泛参与为基础，规划项目创新实施为制式，对整个公立教育系统所承担的教育质量绩效及其责任归属进行系统严肃的考量、追究、清算和调整，在复兴和提升美国传统文化重责任、尚质量和求绩效的行动精神中，在体现和发展一种全民教育担责、量责、追责和调责的“成就文化”(culture of achievement)与“考责文化”(culture of accountability)方面，[1] 在强化和实现美国公民教育权利社会保障和教育机会均等等目标上形成了一种积极态势，取得了明显的成效。
一、美国传统公立教育行政制度存在的问题
美国公立教育系统的地方分权制，在充分发挥州和地方的教育积极性，有效限制联邦政府的过度教育干涉，保持教育的多样性发展方面具有明显的优势。但在长期地方分权建构原则和自由放任策略的影响下，美国公立教育系统的运作发展模式和规格越来越地方化、个体化、行政化、多元化和专权化，随之而来的就是日益突出的属地化、分割化、权力化、党派化、形式化直至去责化。各级政府的社会管理职能在明显地发生弱教育化、非教育化和去教育化嬗变，各级教育管理部门与组织人员的教育责任意识和行动日趋淡漠，严重地限制着美国各级政府合理有效地调控公立教育系统健康运行的担责力和影响力。
首先是联邦政府教育责任的逐渐缺失。依据分权原则和1791年美国宪法第10条修正案的未授予和未禁止或保留性条款，美国的教育行政权归属各州，而各州政府又进一步授权给地方政府承担主要教育职责，联邦政府只是制定有关教育法律、进行教育规划设计和实施有限的象征性教育拨款，为各州和地方政府发展教育提供参照、咨询、资助和协调等服务性活动。这种教育权责的弃让性，直接限制和弱化了联邦政府的教育权责行为，甚至很长时间以来联邦政府都有意不设置独立的教育部来正式担当教育责任；教育立法的原则性与条文性，使联邦政府仅有的教育权责缺乏实际具体的操作性质，无法实在有效地参与、控制教育规划的实际执行过程而被地方架空；利益集团也往往借此大搞院外活动、权力寻租和党派攻讦，[2] 使联邦政府的有限教育权责演变为腐败谋私和政治斗争的工具；[3] 至于教育违法事件行为的追究论处，又远远超出联邦政府行政的有限教育权责，使其鞭长莫及。
其次是州和地方政府与学校教育权责的窄化、集权化直至轻责化、避责化和异责化。虚弱化的联邦政府教育权责阻碍了各州和各学区对联邦普遍教育规则的共同理解，降低了联邦政府对州与地方教育权力的制衡作用，助长和强化了各州和各学区间的属地性、随意性、封闭性、谋利性和衙门化程度，形成州、地方政府与教育行政各自为政的局面，致使学校对州和地方教育行政的依附性越来越强，几乎丧失了最为重要的人事管理权和财权，[4] 无可奈何地滑向专责化和逃责化状态；广大社区民众缺乏力量凝聚、法律依托和权力支撑，对实权在握的地方学区和学校难以形成有力的约束，不可避免地沦落于教育无责化、失责化和弃责化境地。
联邦、州和地方政府以及广大社区民众教育职责的淡化导致了美国公立教育系统的去责化状态。各级政府及其教育管理机构与学校各自为政，既难以适度协作与有机整合，也缺乏有力的规范与制衡。它们相互争夺非教育利益，推诿和转嫁教育责任，助长了各级政府和学校的形式主义和官僚主义，甚至滋生寻租腐败现象。这导致公共教育资源利用效率欠佳、教育浪费严重，教育竞争力损耗，公立学校与私立学校的教育质量差距不断扩大，广大纳税人特别是社会不利人群子女的教育质量长期处于低劣滑坡状态，他们的教育权利得不到有效保障，教育公平形势日趋恶化。
各级政府的教育去责化与不断恶化的教育质量、效率和公平的现实，引起美国公众强烈的不满和指责。他们以国家纳税人的身份，关注和追问税款的去向和收益，考量和估价他们的纳税额度与政府提供的教育产品质量间的符合关系，要求联邦政府提供真实、可靠、及时的教育管理和学校绩效信息以供判断和选择，并对其教育职责行为做出说明和改进。教育税赋与绩效的强烈反差和强大的社会压力也在不断激活联邦政府的教育责任意识，教育权力的泛化、弱化和转移也使作为社会代理人的总统、联邦、州与地方政府不甘于代人受过，由此促成了各级政府对教育考责制的建设和推行。
早在20世纪30年代，自由竞争带来的经济危机促成了罗斯福新政的出台，自此，强调联邦积极干预的凯恩斯主义行政理念与实践就开始明显地改变着美国的传统分权体制。随着联邦政府的干预意识、职能和权力的不断加强，其相应的社会责任也在逐步加大。特别是二战中的获胜更是极大地彰显了联邦的整体作用。1946年的《退伍军人教育法》首开战后联邦干预和担责教育的先河，并取得了使200多万退伍军人有效转换角色的骄人业绩；1958年《国防教育法》和1965年《美国初中等教育法》的颁布实施，把联邦的教育干预权力和责任承担扩展到整个教育领域，形成了完整的教育干预法律体系。在1994年出台的《美国学校改善法》中，联邦明确把学生学业成绩作为评价各州教育行政运行效果的责任标准；1999年，克林顿总统在国情咨文中正式提出建立教育考责制的构想，在同年出台的《全体儿童的优质教育法》中，专列第11章陈述《教育考责法》；2001年，布什总统签署的《不让一个孩子掉队》法案，进一步强调了用教育考责制的方式来加强联邦政府的教育管理职能与责任担当。教育考责制由此在美国全面推行。
二、美国教育考责制的基本特点与内容
经过长期的文化积淀和近几年的集中建设，教育考责制在美国已经形成一种较为明晰完整的教育社会管理理念和操作实施系统，具有了强烈的文化特征和丰富的实践内容。
第一，突出考量，完善责任
“教育考责制”，不少学者把它译为“教育问责制”，也有学者译作“教育责任制”。在东方话语中，“责任”主要近似“responsibility”或“duty”，侧重于“应对、职责、任务”，或意指“责任、职务和税”的实体性含义，用于表达被赋予和要求或应该承诺和行使某种义务职责的意思，有时甚至被窄化为相应的权力诉求。实际上，责任更意味着对责任行为后果的考量、追究、清算和调整，与accountability原动词的主要义项“账目、算账、原因、解释”等引申词义更为接近；实质地看，没有法定、权威和严格的考量、追究、清算和调整，教育的绩效责任是难以落实的，特别是对于那些责任更易于转换为权力的岗位和职务来说更是这样。
今天的美国教育考责制，与教育绩效化、标准化(standardization)、数量化(quantitative)、评估化(assessment)和项目化紧密结合、同时推进，形成一套完整的“严密考量、严肃追究、严格清算和严谨调整”的教育社会管理通用模式。美国的教育考责制既强调美国国家、政府和学校对提供优质教育教学服务，获取优良教育教学绩效和实现教育教学平等的责任担当，又注重用权威的同一标准对有关学校教育教学质量、绩效和平等状况进行测量评估，并把这些测量评估所得的法定信号公布于众，更强调“把责任制作为学校改进的一个过程，对它所能够采取的形式和已经尝试过或提倡过的政策进行检验”。[5] 由社会公众、权力机关和教育管理者通过认定、奖励和惩罚来调节这些个人或组织的职责行为。可见，“教育考责制”更能符合accountability的原意和美国教育文化与行动的实质精神，更能补足或突出“责任”一词中缺失或被淡化的含义。
第二，质量为本，绩效作靶
强化和推进教育考责制的根本目的在于，促使各级政府、学校乃至全社会真正明确、加强各自的教育责任意识和行动，瞄准各自高教育绩效的靶的，努力改善和提升中小学教育教学质量，推动和实现教育机会的平等以及教育权利的社会保障，让每一个学生都能成为全球社会的成功者。为此，《不让一个孩子掉队》法案提出改善和提高所有学生学业成绩的高学业标准，也称为“富有挑战性的国家和地方学业标准”，在所有教育规划项目中都设计了明确的质量标准规定和绩效要求，以此作为教育评估和考责的重点内容和依据，要求各级政府、学校乃至全社会充分高效地开发和利用各种优质教育资源，为所有的学校提供标准化的优质教育教学设施和优秀教师，实施高标准教学。联邦教育部在总结该教育法律落实情况的报告中，则进一步提出了“创造一种成就文化”的目标理念，把教育考责制上升到质量和绩效文化建设的高度来理解和实施。
第三，全员考责，政府当先
最初比较保守的教育绩效责任主体观念仅限于学校教育的直接行动者，学生、教师和学校管理人员被理所当然地看作教育质量滑坡的直接责任人，他们往往成为社会抱怨、家长指责和政府追究的对象与替罪羊。波特(Porter)和切斯特(Chester)的“均衡考责制”则认为学生、教师、家长、学校管理者和“教育科研者”都应分担教育的责任。[6]《不让一个孩子掉队》法案则建构起教育责任广泛分担体系，在明确学校成员、家长和社会各界教育责任的基础上，着重强调作为政策制定者和教育管理者的各级政府为教师、学生以及学校提供充足的教育资源条件、可靠的教育信息、专业化的教师和科学的发展规划项目，以及他们在课程和教育设施国家标准化建设和教育成就的明显改善与科学评估等方面的职责，使国家、联邦、州和地方政府的教育责任主体形象更加完整清晰和凸显集中。
与此同时，国家和政府乃至社会各界的教育考责的权利、地位和资格也相应地得到明确和加强，他们义不容辞地成为教育考责的全员主体。社会各界人士不再仅仅满足于或停留在对教育的议论和资助上，而是越来越多地开始追究学校、学区教育委员会和各级政府的教育决策、投入、运作和产出的适当性和绩效；家长们不再仅仅掏钱上学和无奈接受子女的教育结局，也开始对子女所受教育的质量成因、家庭教育投入产出的效益进行追根究底了；社区也更加关注学校教育培养合格社区成员、开发社区人力资源等对社区建设与发展的实际价值；教育考责行动最为集中和迅速的还是国家和政府。在《不让一个孩子掉队》法案的强制规范和布什总统的督促下，到2003年1月，美国所有50个州都制定出本州的责任制计划；首席国家学校官员委员会(CCSSO)制定出《国家责任书》；教育部也率先并连续推出了《年度绩效考责报告》。
社会各界与国家政府教育责任主体与教育考责主体的明确、强化与合二为一，形成了美国社会全员自觉参与、政府领先自督、责权对应统一、彼此激励考责、相互制约促进、共同推进教育质量改善和教育机会平等的完整教育考责体系。
第四，立法先行，权威考责
传统的教育考责起源于民间，20世纪60年代前教育考责“基本上是非正式的”。[7] 1965年《初中等教育法》正式写入有关教育考责的条款。1999年，克林顿总统在国情咨文中正式提出了建立教育考责制的构想，在2000年出台的《全体儿童优质教育法》中，专列第11章陈述《教育考责法》(Education Accountability Act)。2001年，布什总统签署的《不让一个孩子掉队》法案，就联邦、州和地方教育管理机构在改进学生学业成绩、资助州评估、资助经费的使用、农村教育创新和禁止联邦命令或控制等方面做了专门规定；法案有16处专门说明教育考责制的目的、功能与效用、使用范围及重点、法律与实践基础、实施的条件方式，以及考责制与评估制、弹性制、标准化和选择制等制度的关系，同时法案还赋予政府的教育考责行为以准司法化性质。除此之外，多达80处的考责条款，使几乎所有有关联邦、州和地方政府的教育行政行为，都有相应的详细考责标准厘定、规范、约束和奖惩，任何人都难以模糊、推脱和滥用各自的责权，这真正地推进了美国教育考责制的法制化和权威化进程。
第五，责任实化，项目推进
美国社会与政府在倡导和推进教育考责制的过程中，注重把教育责任做细做实，强化其可操作性。其一，责任标准化。早在1994年初，克林顿总统就推动国会制定并通过《2000年目标：教育美国法》，随后成立“国家技能标准委员会”和“国家教育目标专门小组”，专门致力于编订自愿采用的全国性标准；各州则相继制定中小学学业内容标准(Academic Content Standards)和学业成绩标准(Academic Achievement Standards)；第二，责任细化。从明确学生学业内容的具体指标，如阅读中的发音、词汇量要求到学科成绩分数变化趋势、从成绩分数提高比率到辍学率、毕业率以至班级规模，都制定了详细的年度适当进步规划(Adequate Yearly Progress AYP)；第三，责任经济化。把具体的教育质量绩效责任目标要求与实施的财政资助经济指标紧密挂钩，使教育责任体现或转化为更易操作的经济责任；第四，责任项目化。责任的细化分解与有机整合相结合，发展完善为美国的教育规划项目运作模式。一方面，美国通过教育立法把整个教育质量绩效事业作为一项统一实在的巨型教育工程来经营，由总统和联邦政府负责推进；另一方面，再把教育总工程划分为几十个教育项目群，由联邦教育部各办公室负责实施；这些项目群又进一步拆解为265个教育项目，由州政府、社区、学校和社会公众通过授权或竞争的方式获得具体教育项目的运营权。[8] 这些项目与各种基本指标相结合，就构成了从社会宏观到具体微观各个层面都具有操作性的推进模式。
第六，科学评估，追究到位
为保证教育考责制的有效落实，美国教育考责制进行了一些重要的制度设计。其一，建立和实施教育绩效客观呈报制度。通过网络公布学校报告卡(School Report Cards)、出版州教育绩效报告卡和联邦教育部每年向国会提交《年度教育绩效报告》的方式，学校、州和联邦政府为社会公众和国会集中测量和提供各自准确可靠的分类教育绩效信息；其二，建立和实施法定权威化评估制度。国会成立“全国评估管理委员会”(National Assessment Governing Board,NAGB)，实施权威的“教育测验”和“全国教育发展评估”(National Assessment of Educational Progress,NAEP)，确保教育绩效信息和评估的可信度；[9] 其三，建立和实施严格的教育绩效考责标准与行为正规化制度。制定《国家责任书》和《州教育考责制工作手册》(Educational Accountability Workbooks)，严格按法定标准和程序实施教育绩效考责；其四，建立和实施严格的教育绩效考责追究制度。那些很好地完成了教育绩效目标的州、学区和学校将会得到延长教育规划项目资助时限和加大支持力度的奖励，否则，他们将会受到来自社会各界、联邦与州政府的严厉惩罚，轻则冻结、削减、推延甚至收回教育发展规划项目的资助，重则启动教育组织接管和学校重组机制。1989年，新泽西州在全美首次接管了新泽西城市公立学校。到2002年，全美有11个州运用考责法授权，对25个低绩效发展学校或者学区进行了接管。[10]
三、美国各级政府教育责任的强化
教育考责制以最高端的社会能动力、首创精神、组织理念与建构方式，最大程度地把美国举国上下社会各界各层人士都卷入反思教育问题与危机、走出现实教育僵局与困境、追求教育质量与绩效、实现教育机会均等和保障教育权利的时代大潮之中。教育考责制完整地建构和形成了权利本位和责任主导相统一的社会结构体系和运行模式，从根本上激活了全体社会成员和各级行政组织与官员的教育权责意识，法定地明确和强化了全体社会成员和各级行政组织与官员的教育责任理念与目标，为美国教育乃至全社会的超越发展确立和重塑了守望与担当的主体力量、深层动力和根本途径。
首先，教育考责制激发了全体美国社会成员的普遍教育责任。自1965年《初中等教育法》问世以来，美国教育经历了“改进美国学校教育”、“全体儿童教育卓越”(Education Excellence for All Children)、“教育美国”(Educate America)直至《不让一个孩子掉队》的发展创新历程，一步步地逼近和凸显每一个美国公民的教育权利与责任，发展着一种全民“成就文化”和“考责文化”，不断唤起和强化每一个美国公民对优质教育和高绩效教育的责任意识与积极的教育行动。来自美国公民社会对美国教育质量与绩效现状日益强烈的不满，无疑反映了美国社会全员的教育责任理性，预示和标志着“美国教育的一个新时代”[11] 的隆重开始。
其次，教育考责制强化了各级政府组织与官员的教育责任。美国总统在国情咨文和讲话中不断承诺要给全体美国人民提供优质教育，让每一个儿童都能够“有机会充分开发他们的天赋潜能”，[12] 并支持和推动国会教育立法，要求和敦促各州依法落实教育考责制；美国国会严肃精细地不断进行教育考责制法律条文的修订，用几乎近似操作实施规则手册的语言，对考责制作出详细的陈述与说明；联邦教育部依据教育考责制立法，不断调整和优化部内组织体系和运行机制，制定和组织实施相应的行政规则和具体的教育规划项目，全面总结和公示教育考责制的实施效果。州政府一方面向总统、国会和州公民立下责任状，一方面又与地方政府、学区和学校签定责任书，担负起监督、规范、支持、协调和推进州内教育的责任；地方政府和学区努力清除工作中的官僚主义和形式主义作风，不断加强与辖区学校的教育联系和对学校的教育支持与考责管理；公立学校依据教育考责制法律规定与标准，逐条落实教育责任书中的具体措施和要求，充分开发和利用学校社区教育资源，加强教师队伍的质量建设，强化课程的学术性，改善学校的教育教学组织系统与结构，努力提高教育教学质量。同时它们还严格测量、收集和向社会公布本校的教育绩效信息，以求得社会对学校的了解、认可、监督和支持。
在举国上下的殷切期望和积极行动下，美国的教育考责制初步取得了明显的良好效果。据美国教育部《2006年度成就与考责报告》显示，教育考责制的实施，在实现“创造教育成就文化、改进学生成绩、建设安全校园和培养坚强性格、增强教育研究的事实性、改进中等后和成人教育质量与机会、建设优质管理(Management Excellence)”等目标，促进教师专业化发展，推动学校形态的重建与创新等方面，取得了重要的进展，明显促进了公立学校教育质量的改善和绩效的提高，特别是K-9年级学生和社会处境不利儿童的成绩有了很大改善。[13] 2005年7月，NAEP的学生成就水平调查研究报告表明，最近五年，全美所有九岁适龄儿童在阅读方面的成绩比前五年提高了28％；全美非洲裔和西班牙裔九岁、十三岁适龄儿童的数学和阅读成绩一直保持着增长。[14]
教育考责制把它所依托、形成和生效的自制力和压力，实实在在地放在每一个人特别是政府官员的身上，塑造和考验着美国人的文化活性、社会建制、公民素养和担责能力；在教育权力诱惑和责任担当的天平上，能否保持二者自身和相互间的平衡，是对美国政府官员以及教育考责制本身的严峻考验所在。教育考责制在强化和扩张政府官员教育责任的同时也在强化和扩张他们的权力，相应带来的可能是教师和学生教育权利的流失和收缩，使他们成为教育考责制“获益最少”而“承受压力最多”的群体；所有的考责最后都聚焦在他们身上，而他们却无力去对学校、地方、州和联邦政府进行有效的考责。这种不对称的“权责分离分享机制”，可能会给他们增加压力。[15] 联邦政府和总统能否把考责的权利和义务对等地赋予每一个社会成员，是教育考责制最终成败的关键所在。否则，教育考责制所创造的新教育权责格局就会被扭曲，教育考责制就有可能变成一场掏空美国人最后一点教育热情的历史悲剧。
标签：教育论文; 联邦政府论文; 美国教育论文; 美国社会论文; 绩效改进计划论文; 绩效目标论文; 评估标准论文; 项目评估论文;