政府治理机制与政府审计探析，本文主要内容关键词为：政府论文,探析论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国政府治理机制的现状
（一）政府信息不公开导致腐败
我国现行政府信息不公开的机制与腐败有密切的关系。由于我国政府及政府工作人员在行使权力时，相关信息不公开、不透明，导致社会各阶层和公民难以得到有关信息，为“权力寻租”创造了条件。实际上，我国政府及政府工作人员在政治经济活动中扮演的是“经济人”的角色，并由此决定和支配其集体行为，是自身利益最大化的追求者，很容易在工作中滋生腐败。这种治理机制带来的问题严重地破坏了社会主义市场经济秩序，极大地阻碍了我国经济的发展和社会的进步。
（二）政府缺乏问责导致权力滥用
问责制是指对政府及其官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度。是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，最终达到权为民所用的目的，是现代政府强化和明确责任，改善政府治理的一种有效的制度。但是在我国，政府及政府工作人员拥有很大的权力，权力的触角伸向社会各方面，缺乏必要的问责。在这种观念的影响下，政府及政府工作人员不愿放弃对经济、文化、社会事务的全方位控制和管理。
目前，政府和政府工作人员对经济、文化、社会事务的全方位控制和管理主要是通过行政审批制度来实现的。在现行的政府治理体制下，政府的主要职能是对社会进行指导和管制，社会则屈从于政府，政府行政权力凌驾于社会权利之上，政府的权力、职能和规模很少受到立法机构和社会的责任追究。在我国向社会主义市场经济转型的过程中，这种管制型治理机制很容易造成行政权力的滥用和行政权力的经济化运行。目前我国审批事项过多过滥，审批程序复杂，环节多、时限长，一些行政部门利用审批乱收费，千方百计地“找事”、“争权”，把审批作为增加部门权力和利益的一种手段。而政府及政府工作人员权力过大而且职权范围不清晰，缺乏有效的外部和内部监督控制和问责制度，则导致行政权力的滥用。尽管我国在不同时期对行政审批制度进行了不同程度的改革，但由于没有建立相应的问责制度，均没有取得实质性进展。在我国政府治理体制还没有取得重大进展的情况下，缺乏相应的责任追究制度，而通过自上而下的行政手段清理行政审批事项这种方式，只能产生短期效应，并可能在执行部门的有意曲解和肆意变通的情况下，使行政审批制度改革最终流于形式。
（三）缺乏公众参与机制导致政府效率不高
公众参与机制是政府与社会民众之间通过一种合法的、合理的、公平的渠道就政府政策、行政决策、行政问题的解决等行政外部行为进行协商、协调的机制。在现行政府治理体制下，政府是社会资源的配置者，是积极的主体，社会、市场的力量是被动的客体。政府自然而然地凌驾于社会、市场之上，“没有政府办不成的事情”的观点在各级政府管理层占据主导地位。实际上，政府的力量是有限的，政府对社会、市场的全方位干预只会导致政府决策和政府机构的低效率。
我国目前政府及政府工作人员效率不高，主要是因为缺乏社会和市场中各种力量的参与，具体表现在配置社会资源的盲目性。首先，政府行使配置社会资源的角色，功能分权化程度很低，完全依赖政府组织处理一切公共事务；社会中介组织官僚化，是社会活动中的“第二政府”；社会自我约束力下降，完全靠政府来约束不良的社会行为，忽视了个人行为的自我约束和社会约束；社会对政府的约束力不足，难以对政府及政府官员的行为实施有效的监督和约束。其次，政府行使配置社会资源的角色，权力范围的无限性和社会的消极服从，政府职能的过度膨胀，权力范围的无限性，必然伴随着责任的无限性，在资源有限的情况下，管多了自然管不好。再次，政府行使配置社会资源的角色，总量失度基础上的分量失衡，导致政府经济职能过强，社会职能过弱，对社会的管制功能过强，服务职能过弱。最后，政府及政府工作人员行使配置社会资源的角色导致了政府垄断，缺乏竞争机制，政府机构和人员自我膨胀，政府治理效率不高等一系列问题，同时，也使政府面临管理危机和信任危机。
（四）政府缺乏有效监督导致执法不力
近年来，中国在立法方面取得了很大的成就，但在执法方面仍然存在许多的问题，长期存在的“权大于法”的现象难以改变。在各级政府和政府工作人员中，“有法不依”、“执法犯法”、“徇私枉法”、“以权代法”的问题大量存在。由于缺乏严密的监督机制，在我国政府及政府工作人员执法过程中，执法程序人为扭曲，具有人治特征的现象。在经济运行与社会管理过程中，起决定作用的往往不是法律、规则，而是领导的批示和会议动员。所谓“黑头（法律）不如红头（文件）”、“红头（文件）不如无头（批示）”的现象，正是这种情况的生动体现。
二、我国政府治理的取向
政府的职责是提供私人部门不能或不愿提供的公共产品或服务，强调运用市场这双“看不见的手”来克服公共部门的弊端，对政府机构进行市场导向的改革，以市场竞争的力量来实现有效的公共管理。对公共部门的市场化改革包括两个相互联系的方面：首先，把所有可能由私人部门完成的活动和决策都尽量交给私人部门完成，为此，要放松政府管制、完善市场竞争机制，只有这样才能真正限制政府活动范围、缩小政府规模、提高公共效率；其次，在公共部门内部引入市场竞争机制，重建竞争结构和激励结构，在打破政府对公共产品和服务的垄断的同时，使权力重心最大限度地向基层转移，这既能给予公民更多的选择机会，也能充分调动社会广泛参与公共管理过程的积极性。
各国政府改革的实践最终都选择了服务的治理机制，实现了由过去重管理控制轻服务及“以政府为中心”向开始注重公共服务、“以满足人民的需求为中心”的转变，服务行政作为一种新兴的政府治理机制已经成为世界性的大趋势。顺应服务行政的全球趋势，从管理型行政向服务型行政转变，成为我国政府改革的基本目标，也是现代市场经济条件下政府改革的新路。中共十六届三中全会首次明确提出：“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。”这是一个重大的理论创新，标志着我国政治体制改革的重心开始向转变政府职能、创新管理体制方面转变，显示着我国政府改革以有限政府和有效政府作为目标模式。
三、政府治理机制变革对政府审计的影响
政府审计与政府治理机制密不可分，政府审计是政府经济监督的载体，有什么样的政府治理机制必须有相应的政府审计与之相适应。政府治理机制转变与政府审计变革的过程实际上是一种矛盾运动的过程，政府审计总是要围绕政府治理机制这根主轴上下波动，政府治理机制变化到一定程度，必然要引起政府审计的变革。
政府审计与政府治理机制变革转变要相适应，最重要的就是要适应政府治理从无限型向有限型转变的要求。有限政府的实质性内容就是市场的政府，即以市场为基础的政府，市场先于政府是有限政府的基础。按照这种内在要求，政府治理的转变包括三个层次，即需要退出的领域，需要强化的领域，需要转变的领域。对于我国政府审计而言，同样也存在“越位”、“缺位”、“错位”的现象，例如，现行政府审计过多地涉入市场领域，做了大量应由中介组织承担的鉴证性工作，与“积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构”要求不符；审“民”多，审“官”少，与“加强对权力的制约和监督”要求相悖；范围宽泛，职能重点不突出，与“完善预算决策和管理制度，加强对财政收支的监督”要求不符，等等。因此，政府审计必须更新观念，站在一个新的角度和新的高度，努力与世界审计接轨，尽快实现工作重点的转移，有所为有所不为。对于越位现象需要退出，对于缺位现象需要强化，对于错位现象需要转变，从而将有限的审计资源真正放到为市场主体服务和创造良好发展环境的深化上来。
四、创建与我国政府治理机制转变相适应的政府审计模式
近年来，随着改革开放的不断加强和社会主义和谐社会建设的更进一步加强，我国政府的治理理念发生了彻底的转变，法治政府、高效政府、责任政府、透明政府等理念已被普遍认知和确立，从而为政府审计的变革提供了理论指南。要确立以“有限审计”为定位的我国审计制度，必须在新环境下进行针对性变革，转变传统的思维方式和工作模式，树立服务意识，实现由传统审计向现代审计转变。从这些基本治理价值理念和“有限审计”定位出发，江苏省审计厅葛笑天认为：战略转型期的政府审计应该是建立以法治政府为核心理念，强化对政府公共财政的审计监督；以高效政府为核心理念，加快向绩效审计为中心的转变；以责任政府为核心理念，加强以领导干部经济责任审计为重点的对权力的制约和监督；以透明政府为核心理念，实行审计结果公告制度（葛笑天，政府职能转变中的政府审计变革初探，《审计研究》，2005年第1期）。
（一）加强对政府公共财政的审计监督
公共财政，是指在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式，是与市场经济相适应的一种财政类型，是市场经济国家通行的财政体制和财政制度。
政府审计作为政府财政收支的独立经济监督，在监督政府依法履行所承担的公共经济责任方面发挥着重要作用。从世界审计发展历程看，财政审计一般都是政府审计的最初形式，并且一直处于极其重要的地位，是“永恒的主题”，也是各国政府审计机关的首要任务。在我国同样如此，“财政预算执行审计是第一位的。”履行政府审计职责应遵循政府治理的特点，随着我国建立法治政府和公共财政体制目标的确立，财政审计的作用将更加重要。
对政府公共财政的审计，应当以支出审计为主。2003年7月，原审计长李金华在处长培训班上强调，财政审计要实现两个转变，一是从收、支并举向支出审计转变；二是从揭露中央本级支出向揭露中央本级支出和转移支付转变。随着政府的活动范围的扩大，政府公共支出无论从绝对量还是从相对量上考察都呈现出不断增长的趋势，这已经是不争的事实。德国经济学家阿道夫·瓦格纳在19世纪80年代提出“公共支出不断上升的规律”（1882年，德国经济学家阿道夫·瓦格纳(Adolf Wagner)，他通过对19世纪的许多欧洲国家和日本、美国的公共支出增长情况的考察，提出了“公共支出不断增长法则”（或称“政府活动扩张法则”，又称“瓦格纳法则”）以来，各个国家财政发展的实践已经证明了这一预测的正确性。这就意味着，如不对公共支出加以有效的控制，很可能会出现贪污腐败等不良现象。而通过审计这一监督和制约机制，形成了对公共支出的有效监督。
（二）加快向绩效审计为中心的转变
追求政府管理的效率即绩效，一直是政府管理追求的基本目标，也是政府管理中一个一直没有得到很好解决的问题。政府效率低下、规模膨胀成为一个世界性的普遍问题。所谓高效政府，首先是政府机构的人员必须要少而精干，其次是政府行为必须是有效率的，再次是政府应该和民众具有互动性，有比较高的效能。一个高效的政府对于持续发展是不可或缺的。1999年世界银行的发展报告指出：“一个有效的政府对于提供物品和服务是必不可少的，这些物品和服务可以使市场繁荣，使人民过上更健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展是不可能实现的。”因此，必须积极推进绩效审计。
绩效审计是指由独立的审计机构或人员，依据有关法规和标准，运用审计程序和方法，对被审单位或项目的经济活动的合理性、经济性、有效性进行监督、评价和鉴证，提出改进建议，促进其管理、提高效益的一种独立性的监督活动。总体来说，我国政府审计现在还停留在财务审计阶段，这已明显不适应我国市场经济条件下的政府运作机制。积极推进绩效审计，是实现我国政府审计工作现代化的必然要求和迫切需要。
（三）强化经济责任审计，制约和监督干部权力
现代政府审计是民主和法制的工具，其职能作用是通过加强对权力的制约和监督来实现的。从这个意义上说，党的十六大提出“加强对权力的制约和监督”，是审计工作本质属性的必然要求，是审计促进民主与法制建设的重要途径，在这方面政府审计无疑起着十分重要的作用。现代政府应是法治、高效、廉洁、服务型的政府，我国政府审计也应以此为方向，从实际出发调整其职责，为政府的公共管理服务，并随着政府治理的转变迈向法治化，完成对权力的制约和监督的使命。
现阶段政府审计对权力制约和监督的一个重要方面，就是建立和完善领导干部经济责任审计制度。从理论上讲，经济责任审计是审计机关（审计机构）通过对党政领导干部或国有企业及国有控股企业领导人员及其所在地区、部门、单位财政财务收支以及相关经济活动的审计，来监督、评价和鉴证党政领导干部或企业领导人员经济责任履行情况的行为。2006年审计署颁布的《审计署2006至2010年审计工作发展规划》指出，经济责任审计，继续坚持“积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险”的原则，加强协调指导，不断深化县以下党政领导干部和国有及国有控股企业领导人员经济责任审计，全面推进地厅级党政领导干部经济责任审计，继续探索省部级党政领导干部经济责任审计，推动部门单位开展经济责任审计。加强法规建设，逐步完善经济责任审计制度（《审计署2006至2010年审计工作发展规划》第九条，2006年）。其作用逐渐为世人所共识，但如何加强对官员特别是领导干部的“权力的制约和监督”，扩大党政领导干部经济责任审计，维持公共管理的责任乃是对政府审计最大的挑战。
（四）实行审计结果公告制度
审计结果公告制度，是指审计机关依法向社会公众公布审计报告所反映的内容及相关情况，利用社会舆论监督促使审计查出的问题得到纠正和落实的一项制度。公告审计结果是国际通行的惯例，各国审计立法对报告权和公布权都有相应的规定。在发达国家，审计工作的效果很大程度上取决于审计报告的公开性，它同时也是衡量政府审计组织独立性和客观性的重要标志。我国审计署也指出：“积极推进和不断完善审计结果公告制度，把审计监督与社会监督特别是社会舆论监督结合起来，促进依法行政和政务公开——积极稳妥地推进审计结果公告，逐步规范公告的形式、内容和程序，到2010年，做到所有审计和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，全部对社会公告，逐步健全科学规范的审计结果公告制度。”（《审计署2006至2010年审计工作发展规划》第十一条，2006年）这一举措，标志着我国的审计监督制度在与世界接轨的同时，正不断向实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化方向迈进。
审计结果公开是民主政治的基本要求，审计要促进政府部门的公开化和透明度，必须如实向公众披露审计结果，将其置于社会及公众监督之下。从根本上说，人民是政府审计真正的委托人，向其如实报告审计结果并为其服务，是审计监督的根本出发点和立足点，也是审计结果公告制度的基本理论依据。审计结果公开，本身就是对公民知情权、参与权和监督权的肯定和保护，有助于“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”。推行审计结果公告还有助于提高政府审计的地位，扩大政府审计的影响。
政府治理机制转变必然给政府审计带来深刻的影响，而且日益得到充分的反映，因此对其进行研究非常重要。其目的在于提出符合环境变化的审计发展对策，创建与我国政府治理机制转变相适应的，既体现中国特色又符合国际惯例的政府审计模式，这应当成为现阶段我国政府审计变革的现实选择，具有重要的理论意义和实践意义。然而，制度变迁是一个较长的过程，通常只能循序渐进、潜移默化。从这个意义上讲，中国政府审计的变革之路依然任重道远。
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