20世纪上半叶地方基层政府社会管理职能的初步转型——以赣闽粤三边地区为例，本文主要内容关键词为：为例论文,基层论文,管理职能论文,地区论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K25 文献标识码：A 文章编号：0511-4721(2004)01-0045-09
19世纪中期开始，在西方文化的强大冲击之下，中西文化间的碰撞与交流进入了新的阶段，中国社会学习西方的运动也不断深入，逐步开始了比较完全意义的由传统向现代的转型。进入20世纪，初期的清末“新政”与随之而来的中华民国政府在社会改革方面呈传承递进之势，中国社会由传统向现代的转型呈现从上至下、由下至上，从沿海向内地、从城市向广大乡村延伸的趋势，进入了百余年来的全面转型时期，并形成了三个清晰的发展阶段（清末民国时期、计划经济与集体化运动时期和八九十年代的改革开放时期）。学术界关于这百余年来中国社会转型的研究，一是重在全国范围的面上研究，有空泛之感，少与区域地方基层社会对应；二是侧重革命巨变推动的社会转型研究，忽视清末民国时期国家、政府尤其是地方基层政府转型的对应研究。然而，在这一个多世纪的社会转型历史进程中，中国大地无处不处于或多或少的渐变之中。以20世纪上半叶（下面也称“清末民国时期”，特指1900-1949年间）的赣闽粤三边地区（包括江西的赣南、福建的闽西和广东的粤北地区）为例，尽管它地处三省相交的边陲乡村和东南沿海对外开放地区的腹地，社会发展处于相对后进的阶段，但也随着20世纪全国社会转型的步伐，在历经苏区革命和中国东南地区抗战后方的政治交替中，一度由政治边缘化地区而成为三省政治经济中心，逐渐开始了较为完全意义的向现代社会的转型。在此期间，该地区虽然长期处在战乱之中，社会的发展与演进显得十分艰难而曲折，但社会的变迁仍在剧烈的动荡中层示了缓慢向现代社会的转型步履。本文将以该地区的赣南之赣县、瑞金、于都，闽西之长汀、粤北之梅县等五县基层政府（包括县、区、乡或镇，并涉及保甲层级）的社会管理职能的转型为研究对象，从地方政府行政管理机构设置的专业化趋势，民众组织与社会整合的社区化、社团化和行业化，社会经济管理的服务引导功能以及政府社会公共设施建设职能的增强等方面，探讨清末民国时期该地区基层政府社会管理职能与传统政府的不同特点和逐步向现代社会缓慢转型的步履。
一
在20世纪上半叶，随着中国近代新式产业经济的逐步发展与民众生活的日益多样化，传统政府简单的职能管理部门已经不能适应现实社会发展的需要。根据现实社会政治、经济与文化发展的新需要以及为对变化了的社会实行有效管理，赣闽粤三边地区传统政府的行政管理机构逐渐发生裂变，基层行政机构的设置呈现出向分工专业化与专业化管理方向发展的新趋势。
许多新的专业管理部门或机构的设立，是地方基层行政机构设置专业化趋势的表现之一。传统的王朝时代，县级地方基层政府县署除知县外，设县丞、典史、教谕、训导，分别协助知县掌管内务、钱粮税赋、治安捕狱和教育、科举等事；另外又内设户、官、礼、兵、刑、工、税契、钱粮等差官。随着近代工商产业、新式教育的兴起和民众社会民主意识的增强，传统的行政机构已经不能适应社会政治、经济与文化的发展，民政、教育、财政、建设、公安、审判、检察等诸方面的管理职能突显。在赣县，民政教育与财政建设二科和警察所首先崛起，1927年又发展为公安、财政、教育、建设四局；历经抗战军政时期，至40年代，县政府内已有民政、财政、教育、建设、军事、社会、地政等科和秘书、户政、会计、统计、合作指导等5室及1个警察局。为适应抗日军政事务，各县还设立了兵役科，负责征兵、组训等事务，其中的社会、统计、合作、地政等都是全新的管理职能。[1](P388)[2](P563)[3](P823,600)同时在乡镇也设有对口管理机构或专门管理人员，比如前述的公安、警察分局（所）和民政或户籍干事、文化干事等，在一些保也设有民政、警卫和经济等干事。[4](P274)[5](P427)另外，随着通讯、交通、医疗事业和商品经济的发展，电报电话局、邮电局、卫生院等管理局、所、站也在三边政府的管理机构中出现并向乡镇及墟市等乡村基层伸延。[2](P774)[3](P974)[6](P97)[7](P67)在30年代中期至民国末年，长汀县在第四科设有度量衡检定员，瑞金、梅县稍后则设立了度量衡检定所，以规范市场的计量标准。[8](P310,641)[3](P835,602)[2](P562)所有此类新设或扩展的行政管理机构，多是传统政府管理职能中不突出或不曾有的，是该时期边区地方政府行政管理职能变化在机构设置上的显现。
公检法职能部门独立办公，则是传统政府行政机构向专业化管理发展的显著表现。在传统地方政府行政管理中，县政府一向无专职司法、检察机关和独立的治安机构，地方行政长官（民国以前称知县或县尹，民国以后称县长）兼理司法，县设“典史”也是辅佐知县管理治安、缉捕、监狱等事。这种公检法职能与行政混杂状况在中西交往日益扩大后多受国外法制国家诟病。清末新政的突出内容，就是仿学西方国家的法制建设，从上至下迈出法制改革的步伐。具体到三边地区，赣南之赣县于1907年设立巡警总局，并下辖6个分局，负责县城治安。民国肇兴，国家倡导民主共和，五权政制，司法独立，原巡警总局先后改称警视厅、警察所、警察局、公安局、警察大队等，并在区和重要乡镇先后设置特务警、警察所、派出所和分队等；1914年赣县成立江西高等审检分厅，次年裁撤县行政长官兼司法之权，先由分厅内设赣县地方庭（后改称赣县地方法院），9月分设江西高等检察厅巡警总局，司法与检察开始分立，地方法院附设监狱。[9](P118)[1](P389)同为赣南的瑞金县，1906年增设巡警局；1937年，设县司法处，隶属江西省高等法院赣县分院，代行地方法院职能，县长则兼司法处检察职务，审判与检察始行分立。[6](P118)[8](P190,241)边区东部福建之长汀县，1909年设县警察局，1935年长汀地方司法机构内设首席检察官；次年，长汀县设立司法处。[10](P24)[2](P605)边区南部广东的梅县，政府审判与检察的改革开展更早，1905年设嘉应州巡警事务所；同年设专审所，1921年梅县设澄海地方审判厅梅县分庭；1933年后，设梅县地方检察处。[3](P777)与此同时，治安机构也在乡镇设立对口管理机构，比如赣县警察局1941年就在区署和重要乡镇设置乡村特务警30班，后改为区、乡警察所，1947年还在大湖、王母、江口、龙口等乡镇增设警察分局；[1](P388)40年代的瑞金，县警察局分别在壬田、瑞林、九堡、武阳等乡也设立了4个区乡警察所（分局）；[8](P241)1931年，梅县警察事务所改称公安局后，在附城、畲坑、丙镇、松口、南口、石韩、白渡、长沙、西阳设公安分局。[3](P778)边区各县地方政府公安、检察、司法机关的独立办公，改变了中国传统王朝时代地方基层行政权力与司法权力杂糅一体的状况；独立办公以后的公检法机构，不仅职能更为明确，而且司法力度也在逐步加大，这是传统司法制度向现代转型的突出标志。它有利于稳定传统社会向现代社会转型过程中的社会秩序，缓解社会新经济生活中产生的摩擦与矛盾。
财税系统的分设与专门税收机构的出现是边区地方行政机构专业化趋势的又一体现。清末民国，财税机构逐渐与传统县行政系统相对分开，与中央和省财税系统形成垂直隶属关系，同时按照税收种类或税收的性质设立专门的征收机构。瑞金是赣东南连接赣闽粤三省商贸的重要进出口关卡，民国以来，税务机构设立繁多。1912年，瑞金县设征收课（局），办理赋税报解；1935年，设江西省屠宰总局瑞金石城分局瑞金支局；1936年，设营业税局瑞金征收处；1939年，设江西省战时卷烟管理局瑞金查验所；1941年，设财政部湘赣区税务管理局赣南分区税务管理所瑞金分所，专办统税、印花税、矿产税、烟酒税稽征；同年，设立财政部缉私署江西省缉私处瑞金缉私所和财政部江西省税务局赣县分局驻瑞金税务员办事处。1942年直、货两税机构分开，瑞金设财政部江西区瑞金分局，增设财政部江西直接税局宁都分局瑞金查征所；1944年，设财政部盐务局瑞金分局，专司盐税与食盐缉私；1945年，设立上饶海关税务司公署瑞金支关。[8](P280,638)民国初年的长汀，县公署设财政局，负责征收田赋及各种税收；1935年，设税捐经征处；1940年设货物税分局，1943年设直接税局。[2](P469)粤东北的梅县，1913年设财政科管理地方财政事务；1928年设立粮局，隶属于县财政局，管理田赋征收；1930年，设税捐处；1940年，设立广东省财政厅梅县税务局（直接税局）、财政部广东印花烟酒局梅州稽征分所（后改为货物税局）。[3](537,503,508)这表明，随着近代经济产业与商品经济的发展，政府财税管理职能愈来愈呈明细与专业化。它与前述各种管理机构的增设和公检法职能部门的分设与独立办公等内容相结合，体现了地方基层政府管理机构设置向分工专业化与专业化管理方向发展的新趋势。
二
赣闽粤三边地区，地处三省边陲，远离三省政治经济中心，居民以家庭农户为主体，一家一户逐姓逐村散居深山丘陵之间，交通不便，信息不灵，相互间的联系仅有省、县、乡间的传统商道维系；当地民众“聚族而居，每姓有族长绅士，凡遇族姓大小事情，均听族长士绅判断”，[11]民众的社会政治意识与国家意识淡薄，政府统治主要依赖乡村士绅作中介实现。进入清末，中央政府权威衰减；达于民国，传统政府倒台，共和政制首创，社会新旧交替，军阀割据各地，列强虎视眈眈，国内长期处于战乱之中。以何种方式组织广大民众，整合与激活民众力量，展拓生存空间，便是中央乃至地方政府现代社会管理职能转型的重要任务。在20世纪的前50年间，边区地方基层政府在组织民众与整合社会的行政管理中，既有对传统体制的承传，也不乏时代的新气息，组织民众和整合社会的工作呈现出社区化、社团化与行业化等特点。
首先，民众力量的组织整合呈现社区化特点。历朝政府对地方基层社会民众的组织管理与控制，均取传统的保甲制度，以图维持中央政令大致通达基层，实现国家一统。保甲制度，广义讲是“维持农村社会安宁的制度”，狭义上讲则是“农村的警察制度”。[12](P55)在赣闽粤三边地区，保甲制度推行至清末，各地名称不一：赣县是“坊、乡、都、图”制，[1](P5-6)瑞金县是“里、甲”制，[8](P199)于都县是“坊（厢）、乡、里、村”制（在乡村又称“地保制”），[13](P60)[14](P35)寻乌县是“区、（厢）堡”制，[15](P43)长汀县是“里、图、村（坊）”制，[10](P41)[21](P49)广东梅县则实行“堡、约（甲）制”。[3](P78)[7](P128)但具体内容大致都是二级行政，具体的社会管理实际乃是通过乡村士绅这一精英群体作中介实现的，职责均在赋税收缴和调解社区矛盾纠纷，在村社或宗族的内部担负协调和管理工作。清王朝倒台后，社会倡导地方自治，但因政局混乱，革命对农村社会影响有限，广大农村实际仍然沿袭着传统的保甲制度。1929年，南京国民政府颁布《县组织法》，规定县以下实行区、乡（镇）、闾、邻制度，各县按户口及地方情形划为若干区，每区以20至50乡镇组成；百户以上之村庄为乡，不满百户得联合邻近村庄编为一乡，百户以上之街市为镇，不满百户编入乡；乡镇居民以五户为邻，五邻为闾。区乡镇闾邻各长分别由各层次选举产生，编制自治组织。然因当时国民党各派纷争，战乱遍布三边城乡，随之边区进入苏区革命时代，区乡镇闾邻制实成纸上谈兵。至1931年，国民党海陆空军司令部南昌行营颁布《保甲条例》，明令区乡镇邻闾自治制停办，改行编制保甲制，以扼制共产党的苏维埃革命。
国民党的保甲制建设，起初的具体规定是：县划分若干区，限期编组保甲；保甲以户为单位，设户长，十户为甲，设甲长，十甲为保，设保长；编余之户，不满一甲者，六户以上得自立一甲，五户以下，附入他甲；编余之甲，不满一保，六甲以上，得自立一保，五保以下附入他保；保甲编制完成，清查户口，造册挂牌；制订保规，联保连坐，强制遵循；甲长由户长推选，保长由甲长推选，甲长受保长指挥监督，保长由区长指挥；保甲内壮丁编入壮丁队或义勇队，接受军事训练，负责地方护卫；保甲经费以征收当地民捐或征用公产充之。[16](P13)[17](P106)三边地区当时正处在中央革命根据地中心及东南部三省省际结合部，是当时国民党政府关注的焦点地区，遂成其保甲制之先行地区，其对民众的组织与控制便随国民党的军事围剿逐步推进。到30年代中期，保甲内容在实践中进一步完善，保甲长增加管理经济建设、学校教育和卫生保健事宜，保内人民13岁以上均按年龄、性别分别编入义勇队（抗战时叫“壮丁队”）、少年义勇队（抗战时叫“少年团”）、妇女会和长老会组织，以达所谓“管教养卫”之目的，并在区与保之间增设“联保”一层机构。抗日战争期间边区各县推行“新县制”后，县以下以保甲组织为基础，设区、乡（“联保”改成“乡”）、保、甲4级组织（民国后期，区、乡二级行政设置，时有变化，有时设区分乡，有时撤区并乡，但都以保甲组织为基础，乡［镇］、保、甲三级行政组织则是常态），区设区分所，并设民团，区内设乡（镇），置乡公所，有乡（镇）长1人，副乡（镇）长1人，警卫干事、户籍干事、文化干事、所丁若干名；[17](P13)[18](P37)在于都的桥头乡，还设有政治和经济干事。[14](P17)各乡镇公所的人员，编制大致都在8人左右。在广东蕉岭县，各保也设编制，一般为4人（其中保长1人，副保长1人，干事2人，民政、警卫、经济于事由副保长及国民学校教员兼任）；有编制者，一般纳入县财政开支。[4](P274)[5](P427)与传统保甲制相比，民国时期三边地区创设的保甲制已有新的特点：一是国民党组织与保甲制结合，在进占苏区的过程中，国民党将其党组织向下延伸至乡镇一级政权甚至到保，如在于都桥头乡，1935年国民党开始发展党员，1940年设立国民党区分部，1942年，国民党区分部已在全县各乡镇设立；梅县则分别在乡镇、保设有区党部和区分部。[14](P17)[3](P681,713)二是通过对乡、保、甲长的选拔和普遍轮训培训工作，政府行政统治权开始直接到达农村最基层的保、甲二级，乡村各种活动更能体现国家与政府的政治意图。于是，国民党通过保甲制的创设，大大加强了对广大民众的控制；同时，其对社会民众的组织动员程度也更为广泛、更为普遍。这有利于当年政府整合民力、推动所谓的“乡村重建”以及发动并坚持民族抗战。
其次，社会与民众组织呈现出社团化与行业化的趋势。社会与民众组织的社团化与行业化发展，最早是应传统农业的创新与工矿商等新产业的出现和政治革命而来，先有革命党兴起，继有商务会、农业会的出现，后则工、农、青、妇等民众组织涌现。在赣县，1905年便有中国同盟会江西赣县分部建立，商会成立于1909年。20年代国共合作形成之后，赣县在1925年开始有国共两党的组织活动；随之县总工会和县农民协会先后成立，至1926年底，全县成立56个基层工会，白鹭、田村、江口、大埠、茅店等地相继建立乡农民协会。苏区革命时代，赣县境内的党、团、工、农、青、妇以至儿童团组织更是空前而普遍发展；南京民国政府血腥镇压共产党及其工农群众组织之后，一是有革命斗争的压力，二是受现代民众组织社团化影响，国民政府赣县地方政府在其统治区除加强国民党组织建设之外，也逐渐遍设其控制下的各类民众组织；至抗战时期，商会、工会、农会、教育会、妇女会、渔业会、自由职业者的新闻记者公会、医师公会、中医公会、律师公会以及反共组织“三青团”等社团组织，也都相应存在并展开活动。[9](P45)[1](P8)在闽西长汀，县教育会于1906年成立，县商会、农会于1907年先后成立，30年代后期至40年代，随着苏区革命撤离三边和国民党对该地区控制的加强，受国民党严密控制的各种民众社团也逐渐组建并延伸至乡镇，比如全县24乡均设乡农会，商会、教育会也已向乡村发展，县商会则在全县发展盐、粮、布、五金等20余个同业公会。[10](P78.81.57)抗战时期，赣县之杰村乡已有乡农会、教育会、妇女会，大埠乡则有工会、农会、商会、教育会等团体。[9](P300)广东梅县受工商兴业与社会革命影响更早，1904年便有了县商会；国共合作之初，即已成立国共两党地方党部，全县36个堡和部分中学均发展了党的组织，有区党部36个，区分部120个，党员人数2000多人，工会、农会、学生会、教育会、妇女会等民众社团组织更是迅速发展；至南京政府时期，国民党组织经过整顿又有新的发展，党员最多时已近2500人之数，在乡镇有12个区党部、95个区分部和70多个直属区分部，后因地处中国东南抗日大后方中心之一，其它民众组织自然更是名称俱全，政治上具有反共性质的“三青团”组织也在区乡镇有基层组织活动；[3](P681.713)在该县的丙村，1917年就有丙村商会，到40年代有水果、布匹百货等15个同业或行业公会；1925年已有国共两党的组织和活动，其它民众社团组织也在丙村有相应活动。[7](P126)该时期三边基层政府对社会与民众组织管理的社团化、行业化发展，其广泛性、普遍性虽无法与共产党的苏区民众组织动员相提并论，但相互有许多参照，都与传统王朝时代有别，都具有现代社会民众组织行业化与社团化的共同特征，其对民众的组织与动员程度各有空前之处。
其三，民众宣传与政治教化的多样化，是边区地方基层政府整合民众力量的重要手段。如前所述，赣闽粤三边人民受传统专制政治浸染太久，又长期处于远离三省政治中心的边陲地区，国家政治意识相对更为淡薄，辛亥革命和五四运动均对其触动不大。国民革命、特别是苏维埃革命，三边民众广泛参与，民众潜藏之巨大能量迅速释放，国家、社会政治意识初步唤醒，致使国民党人也不能不重视民力与民智，蒋介石围剿苏区革命时提出“三分军事，七分政治”策略和亲自发起“新生活运动”可为佐证。在上述大背景之下，尤其是进入抗日战争之后，三边地方政府便普遍重视利用各种群众组织、团体、集会、报刊、演出、街头市镇演讲、培训、夜校等各种形式和现代新式宣传手段，对民众进行全面的文化整合与思想教化。以利用报刊这一现代宣传动员工具为例，据边区各县出版的地方志的不完全统计，抗日战争时期，赣闽粤边区16县区内迁和创办报纸达56种之多，当年居东南抗日后方中心的长汀、梅县、赣县三县区，因内迁的党政机关、社会团体和大中专学校众多，兴办的杂志或刊物达23种，其中有原在广州出版的《中山日报》与《大光报》、原在韶关的《中国报》、原在汕头的《汕报》、原在南昌的《江西民国日报》和《力行日报》，有由当地党政部门、社会团体创办的报纸如长汀的《长汀日报》与《中南日报》、梅县的《劲报》和《梅县日日新闻》、赣县的《正气日报》、《新赣南月刊》、《新赣南旬刊》、《正气月刊》，当时不起眼的安远县就有4种报纸。这些报刊的宣传教育工作，对宣传动员民众与民力，推动伟大的民族抗战建国事业，起了难以估量的作用。当年留学苏联、回来后到赣南主政的蒋经国，更是重视形式多样的现代民众宣传与政治教化工作。他认为民众“教育是建设新赣南的灵魂”，要通过各种形式的教育宣传，“改变人民的心理”并“使之精神时代化”，[19](P399,364)使“人人皆有强烈之民族意识”，并亲自参与制定《新赣南家训》，参加各种群众集会与演讲，[20](P19)[P21](P314)用以唤起和提升广大民众的国家观念与政治意识。他与其它三边地方政府当年在宣传教化民众方面所作的许多努力，在强化对民众的组织与思想控制的同时，客观上也与苏区革命对民众的宣传与发动互为作用，激活与提升了三边地区人民长期沉积的国家政治意识，为动员和整合民众参加抗战、重建地方社会起了积极的作用，另一方面也体现了边区地方政府在动员组织民众方面与传统王朝地方政府在不同时代的新思路。
三
在传统的小商品经济社会中，生产与经营完全是业主个人的事情，只要，业主能够完成正常的纳税任务，政府对业主具体的生产与经营等经济行为均不过问。19世纪末期以来，尤其是进入20世纪之后，在资本主义商品经济的冲击下，边区传统产业在兴衰变迁中扩张，现代产业相继兴起，商品经济和市镇也呈现一定程度的发展。[22](P257,348)如前所述，随着近代社会经济的发展，政府增设了不少新的经济管理与服务机构：与此变化相适应。三边地方政府在其管理职能的转变中，对地方经济发展的引导与服务职能也逐渐显现。
首先，农业方面逐步推动传统农业的革新。清末新政初期，边区地方政府先后都成立了以良种推广为主的管理机构，从事农业指导与服务工作。在赣县，1909年便成立于由刘树堂创办的官商合办的赣县农业试验场，引导传统农业的革新；民国期间，赣县境内有省稻作试验场、第四行政区农业推广处、赣县农业技术推广所、农林部东江水土保持实验区赣州工作站、赣县中心苗圃等，各地初等学校也要求设立“农场（垦荒）、林场（荒山）、鱼塘各一所”，努力从事传统农业的创新与展拓。[1](P3,483)[23]梅县的农业管理与服务机构设立比较早，功能也相对完善些。1910年，梅县就成立了实业分所，管理农牧业等事宜；1935年，在扶贵锦江亭兴办县苗圃场；1932-1936年间，设立农业技术推广所：1940年至1941年间，设立农业工作站；1941年，县府设立垦荒指导员，各区、乡、保设立垦荒会，鼓励与推行垦荒垦殖；此外，梅县还设有农校、中山大学韩江稻作场、广东省稻作改进所梅县指导分区、蚕桑研究所等研究机构。[3](P238,302,250,899)1935年，瑞金县在县城西郊塔下寺设立农业技术指导站；另外，还设立了农林推广所，并附设了农业试验场。[8](P663,355)长汀县于1905年成立长汀振新植物研究会，择东教场小高坑、铜锣坑一带为山场，雇工种杉植树；1936年新建长汀县苗圃，1943年更名为县农场；1938年，县政府机构中专设了农业推广所等直属机构，其工作主要是从事培育与推广良种、试种农林新品种等；1941年又在长汀设闽西农田水利工程处。[10](P79,28,563)[2](P714)边区地方政府的上述工作，体现了从增强农业科技含量上引导与推动传统农业的创新。
其次，在工商业方面，继清末新政倡导发展农、工、商、矿各业和边区地方商会组织的兴起之后，民国边区各县府均设立建设科和其它一些工商业管理与服务机构，而自县向乡镇延伸的商会则与之配合，全权管理工业、商业等事宜，服务与引导社会经济发展。抗日战争期间，为迎接沿海与部分大城市工商产业向后方的转移，边区政府又制定一系列政策，国家与省地方政府银行也分别在三边县城及部分乡镇设立分机构，[7](P94]开展业务，促进了该地区工商业发展全盛时期的到来。梅县地区在19世纪已得地利之先，后又较少受到二三十年代边区国共战火伤害，工商实业发展遥遥领先，至抗战爆发之前，其纺织业、印刷业已经非常兴盛。抗战军兴，梅县地区同为东南抗日大后方中心之一，工商业一度呈膨胀式增长，至40年代，全县计有小型工厂80多家，私营个体商贩5000多家，其中丙村、畲坑两乡各有私营个体商贩500多户。[3](P386,504)20世纪之初，“实业兴乡”在赣县已经启动，刘树堂等人在地方政府支持下，根据家乡资源，集资开办日新公司、益华樟脑公司，合股筹办了华宝公司，开采铜矿，并于1910年携带公司及家乡特产前往南洋参加劝业大会与博览会，引领地方新式产业发展。抗战时期的赣县同为东南抗日后方的中心地区，1941年全县工厂达67家，成为当时全国十几个主要工商业城市之一。[24][1](P177,483)战时闽西工商业中心地区之长汀县，20年代开始兴起一批近代工商实业，但都废于国共战火；战时福建沿海工商业西迁，长汀工商业有进一步发展，比如，1939年的汀州地区机械社、东南工合促成的4个纺织合作社，1944年官商合办的长汀县光明电灯股份有限公司等，均是当年有影响的近代工业。[2](P212,219)1938年，长汀县成立物资管理处、限价委员会。1940年，先后成立联合购销处和公沽局，前者主管纸品外销，后者掌管全县粮食的收购、配销、运输、保管。[2](P334,383,413)1940年，梅县成立“非常时期梅县物价平价委员会”，并会同商会和同业公会等管理市场物价；1946年，成立固定资本评价委员会，开展对店宇、宅基地、田地等的评价工作。[3](P601,602)县府建设科与县商会、乡镇商会相互配合，统管当地工商实业发展的具体事务，其中商会虽然不是政府行政机关，但能协助地方政府进行商业管理与税收征收工作，因而是一个半官方机构，对当地工商实业发展起到了较好的协调促进作用。
再次，组织各种合作社事业是民国期间三边地方政府引导社会经济发展的另一突出工作。组织合作社是后进国家与地区在近代资本主义工商业经济冲击下，适应市场竞争、发展区域经济的重要举措。中国的合作社事业在清末已有萌芽，20-30年代在沿海与华北等地已有一定发展；在苏区时代，三边地区那种带有鲜明战时军事特色的合作社曾得到较为普遍的发展。南京国民政府对发展合作社经济也是一直倡导，并将其视为振兴中国产业的重要举措。在其地方政府重新控制三边地区之后，恢复边区社会经济的措施之一，就有根据各地方传统经济特色发展合作社经济之具体内容。在闽西长汀，该县近代工业起步晚，抗战之前仍无大工厂和大制造场，所出产品多由手工劳作而成，资本薄弱不敷周转。抗战军兴，长汀一时成为东南政治经济另一中心，县府除政府建设科外，还设立了直属机构“农村合作指导员办事处”，专事管理贷款、入股联合组社和振兴实业的指导，一时长汀合作社经济大增。据1940年的不完全统计，仅长汀大宗产业——纸业合作社一项就达49社，社员600多人，股金达47.78万；抗日战争时期的中国工业合作社（简称“中国工合”）于1939年正式成立东南区长汀事务所，至1940年已成立工合社34个，贷款13万多元，年产值达百万之数。[10](P81,82)在赣南地区，继苏区合作社事业的发展之后，重新控制当地的国民党地方政府进而也大力倡导合作社经济，推动城乡经济的发展。1939年，赣县、瑞金分别成立中国东南工合办事处，以贷款协助各地工业合作社的成立并指导其工作。在赣县，县有合作联社，各乡镇有合作社或区联社。抗战时期之赣县为当时全国14大工商业城市之一，官商合营商业盛极一时，虽有官吏豪绅入股垄断商业，但合作社经济得到相当发展。1942年，全县原有的乡（镇）、村信用合作社等经济合作组织均改组为乡、镇合作社，从事消费、运输、生产业务；至1947年，全县有县联社1个，专营联合社2个，乡镇合作社43个，乡镇专营合作社10个，保营合作社31个。[1](P240)[6](P125)工商业相对闽西、赣南更为发达的梅县地区，各类合作经济发展更不落后，仅以丙村为例，三四十年代就有谢则群与叶慎君、李希白与谢茂棠等开办的协大、宝藏煤矿公司，江偶友等人集资合办的东溪瓷厂，李伯谦、张育磷等创办的利民行车股份有限公司和丙蓬公路行车公司以及“东成”、“大利”二家轮船公司，还有1941年三乡村人集资在丙村墟开设以经营柴、炭、竹、木为内容的“三乡行”，并在各地设立经销办事处，还有乡镇村的造林合作社、灌溉合作社等等。[7](P86)政府宏观引导，但“引而不发”，根据经济规律与自愿互利原则推动合作经济发展，应是社会转型时期政府推动社会经济创新的成功做法。
四
民国时期边区地方政府社会管理职能的转型中，地方政府在加强当地社会公共设施基础建设上也表现了某些方面的努力作为。
首先，交通、通讯等公共设施基础建设是当年边区地方政府管理职能中最为重要的内容之一。20世纪初，现代通讯事业兴起于边区，各县普设邮政局（邮政代办所）和电报局；并逐渐在一些乡镇、集贸墟场设立分局或所、站。在长汀县，1905年设立汀州邮政局，同时在古城、四都、河田3处设邮政代办所；1940年，长汀再增设新桥、童坊、馆前、濯田、水口等乡邮政代办所及4个信柜；[2](P297)苏区革命后，瑞金县邮电局在武阳（1939年改为临时邮局）、壬田、九堡、万田、黄柏、石门、沿岗、大柏岭等地设有8个代办所，电报局也在武阳设立了收发处；[6](P119-120)抗战时期，除县城外，梅县还有松口、丙村、畲坑、隆文4个邮政局，全县邮政代办所43处、信柜26处，丙村还设有电话分局和雁洋等3个代办所。[3](P443)[7](P84)三边地区的现代交通是二三十年代开始兴起的。为“剿共”战争的需要，30年代前期形成了第一个现代交通修筑高潮。抗战军兴，三边为东南抗日大后方，公路交通建设则进入第二个发展阶段。先是国民政府军事围剿所到之处，公路便修到那里，后是为打通三边地区同全国抗日军政地区的联系，战时公路贯通三边东南西北各地。尽管当时的公路路况很差，但到40年代前后，三边地区的现代交通通讯已基本形成连接南北、横贯东西、“三纵二横”的公路交通网和邮电通讯网。（注：“三纵”：即北由赣西之吉安、泰和方向经兴国、赣县、大余等县，南至广东；北由南昌、南城方向经宁都、瑞金、会昌、寻乌等县，南至广东梅县入潮汕地区；北由福建之宁化方向经由长汀、上杭等县，入广东蕉岭至潮汕；“二横”：即赣南、赣西各地经长汀、永安与福州相连和赣南、粤北与厦门等地相连。参见温锐等著：《劳动力的流动与农村社会经济变迁：20世纪赣闽粤三边地区实证研究》，中国社会科学出版社2001年版，第54-55页和附图3。）
其次，学校与文化教育作为社会公共事业，是边区政府施政的一项重要内容。重教重学本是中国社会及政府的传统。在自上而下的“清末新政”中，边区各县地方政府先后均把旧的教育机构改成劝学所，借以督办新学，各地书院也改为学堂。民国期间，有关新式学校的具体事务都由各县县府的教育科（局）承办，“新县制”推行以后，边区各县的乡（镇）中心小学和保国民学校普遍建立，虽然保学经费仍由各保自行筹集，但乡镇中心小学和少数保学办学经费也相应享受国民政府财政资助；[9](P209)期间，苏区革命时期的列宁小学则遍布当时的边区大小村庄。在社会文化教育方面，各县都建立了各类职业技术学校和各种简易学校、补习学校，还有民众教育馆、公共体育场等场所，对民众进行教育和服务，为本地经济的发展培养适时性人才。在长汀县，1904年龙山书院改为汀州中学堂，1907年在文昌宫设立官立高等小学堂，同年设师范传习所，1922年县商会创办公立汀州甲种商业学校，1924年设长汀蚕业学校，1928年设公立长汀平民职业学校。至民国前期，长汀已有中等学校8所，小学达百数十所；后来虽然因受战乱影响，大多数一度停办，但自30年代中期至抗战时期又重新得到发展，至40年代，计有中学2所，中心学校和小学28所，保国民学校83所，另有侨民师范学校、兴华工业职业补习学校，厦门大学也于1937年迁至长汀办学，还有长汀民众教育馆、战时办的短期学校、简易小学、民校、农业职业补习学校、工业职业补习学校、商业职业补习学校等。同时，县设有县立图书馆、公共体育场、城区书报所、河田镇书报所，还有《中南日报》社等。[10](P56)[2](P699)在赣县，1898年已有致用中学堂的创立，清末“新政”间，设立虔南师范学堂、赣州府中学堂、赣县普通小学堂、赣州工业中学、县女子师范班、法政学堂、县立高等小学和女学及各坊小学堂。民国时期，新式教育更进一层。据1944年统计，全县国民初等教育各种学校共计399所，其中乡镇以下国民学校334所，私立小学14所，中等及职业学校1937年为14所。抗战期间省城南昌许多学校相继迁入赣县，当年属江西第四行政专署的赣县，根据蒋经国“新政”要求，整理公有款、产，筹措教育经费，并于1942年开始推动乡镇中心学校和保国民学校“经费统筹预付”，[25](P22)[26](P60)教育得到进一步发展；同时，还设赣县大学先修班和私立东南高级职业学校；另外，还设有民众教育馆、赣南图书馆、县体育场和博物馆，并发动了扫盲运动。[9](P89-104)在梅县，废除科举之后，因有华侨资助和社会人士的努力，新式教育发展相对较快。以丙村看，1905年即成立了三堡公立高等小学堂，其它村也相继开办初等学堂；随着乡村保甲制的建立，至40年代末，全乡有保学27所，中心小学4所。[7](P148)该时期新式教育的突出特色是职业教育的兴起和发展。在梅县，1923年创办蚕桑学校，1928年开办中医学校和中医崇古学校，1933年梅县创办省立第三农业学校，1937年省立岭东商业职业学校由汕头迁梅，该校迁回汕头后，梅县在该校校址续办岭梅商业职业学校；40年代，梅县还相继创办了青年会计学校、崇文会计学校、实用会计学校、梅县高级助产学校、德济护士学校等等。[2](P869)赣县的职业教育始自清末“新政”，至40年代的“赣南新政”改革，教育为社会经济建设服务的思路更为明确，提出了新式教育应“配合各项经济建设之需要，创办各种实用职业学校，分设农业、森林、园艺、简易化学、简易机械工程、印刷、纺织、制糖、造纸、土木、建筑、测绘、簿记、会计及普通商业各科。”[27](P9-10)政府则给予创办职业学校实行政策倾斜，促其发展，至1944年后，赣县已有各类职业学校9所43班，学生达1188人。[28](P3)[29](P90)[1](P472)无疑，边区地方政府在承传的基础上，对社会文化教育给予了更多的重视，并促使新式教育获得了较快的发展，特别是与社会经济发展相适应的职业教育的兴起，与传统的教育相比更具有开拓意义。
再次，在卫生设施建设方面，边区各地均建立新式医院，并逐步向乡镇发展。1936年，瑞金县诊疗所成立；1938年，长汀县卫生院成立；同年，梅县成立卫生事务所。[6](P97)[2](P774)[3](P970)1940年，长汀县新桥、河田、古城、濯田等乡镇继县城设卫生院后均设分院；民国时期，梅县松口、西阳等乡镇建立了医院（所），到1946年，梅县共有区卫生院1所，乡镇卫生所4所。[2](P774)[3](P974)卫生院（所）等现代官办医疗机构的逐步建设，同样表明民国政府在致力于社会公共事业的建设上，已超越了传统政府。
最后，社会救济方面，传统政府一般都有注重之处，但仅立足于救济大规模灾害与推广“义仓”之上，主要工作则由民间及社区家庭承担。整个民国时期，边区基本处在战乱状态之中，与传统政府相比，一般社会救济与保障的工作确无多少建树，但根据战时实际环境仍有努力之处。在瑞金县，境内设有养济院，收养伤残人员；长汀县设救济院，办安老、残废、施医、育幼四所，附设工场、农场及习艺、妇女教养、掩埋等组。[8](P265)[2](P626)1934-1938年，平远县县长林公顿的主要政绩之一就是把社会救济事业作为政府的重要事情来办，他发展了传统的“义仓”制，在全县160多个保中设立了“义仓”，为贫民百姓备荒。40年代的赣县，全县也有“义仓”63处。[30](P85)[9](P134)同时，在常设性救济机构之外，对于临时性的灾害，政府则组建临时性机构救济灾民。抗战期间的赣县、梅县县政府，先后成立了难民救济会、赈济委员会、冬季救济委员会、广慈博爱院、百寿堂、儿童新村等机构，对灾民进行施衣、施粥等救济。[31](P136)[3](P814)在整个社会公共设施建设方面，边区地方政府继续采取了政府与民间并行互补的政策，对地方各种民间组织的作用给予了一定的重视。传统社会中，边区农民大多为客家民系，聚族而居，地方宗族观念浓厚，宗族势力颇强，许多公共公益事业多由宗族实施与管理。清末民国，赣闽粤边区社会与经济结构已经发生了变化，然而地方宗族组织在继续承担部分乡村社区管理职能方面仍然发挥着重要作用，尤其在教育办学方面为最。当时，传统的宗族办学本已逐渐为乡、保国民学校取代，但宗族村社办学助学职能仍在发挥作用，不论是瑞金、于都，还是长汀、梅县，各地乡、镇、村的新学堂，初期基本都是由各宗族的堂产资助，或“均由各姓自行筹款设立”；[6](P82)[7](P148)[14](P111)同时，清末民国的瑞金、寻乌、平远、长汀、梅县等县均保存奖励本族子弟考取功名和获取学历的学租或奖学基金。[15](P112)[32](P658)[33](P45)还有组织兴修水利、管理山林等公共事业，也是宗族在传统乡村的另一主要职能。清代至民国时期，梅县不少乡村兴修小型水利、修桥、造渡船等，都用公堂钱财支付；政府在倡导、组织与奖励造林、护林的同时，也鼓励祖堂和私人造林护林，各族堂和村社为护林“订有禁令或乡规民约”。[34](P153)[7](P67)另外，边区各县都有桥会、路会，武平在桥会、路会之外有茶缸会、路灯会等，其主要事务是负责修理桥梁和道路，助人行路、歇息，其田产都是由地富与商人乐助捐献。[15](P111)[35]这些民间公共事业的运作，都在传统社会与经济转型过程中，不同程度地发挥着社区管理与社区整合、稳定社会与保障民众生活的功能，弥补了转型时期地方政府功能的不足，这也是地方政府推动社会公共设施建设的有益经验。
任何社会由传统到现代的转型，都将经历传承基础上渐进式的变化发展过程，而社会变迁发展的动力则又是多元的。20世纪前期的中国正处在历史巨变和新旧社会交替的动荡年代，地处东南腹地的赣闽粤三边地区，社会传统基础深厚，长期处于战乱动荡之中，国民经济遭受了巨大破坏，社会的转型与发展当然没有也不可能如当年政府文件与宣传中所标榜的那样尽如人意，但与传统地方政府相比，赣闽粤三边地区基层政府管理职能的变化仍有值得肯定之处：其在行政机构设置的专业化趋势、民众组织和社会整合功能的社区社团化与行业化发展、社会经济管理功能重在服务与宏观引导和政府社会公共设施建设职能的增强等方面，不同程度展示了边区基层政府行政管理逐步向现代缓慢转型的步履，呈现了某些值得肯定的变化，取得了某些值得总结的经验。不过，这种转型仅仅还只是特定地方政府社会管理职能转型的初步，而且其中部分内容也因后来的政局变动还一度中断，因此，要使这些变化真正与社会现实结合并取得实效、沉淀为经验制度，显然还有漫长的道路要走。
收稿日期：2003-06-21