冷战后美国对台政策调整论析，本文主要内容关键词为：美国论文,战后论文,对台政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国对台政策的调整是在亚太地区大国关系互动的格局中展开的。冷战后，亚太安全格局出现了新的变化，美国出于建立世界“新秩序”和增强在亚太地区霸权地位的需要，开始全面评估和调整美国与亚太各主要大国之间的关系，以重新确定美国亚太政策中的利益选择。美国亚太政策的调整使它与包括中国在内的一些国家和地区的双边关系中出现了种种麻烦和冲突，始于布什政府时期的美国对台政策调整，就是在这种背景下展开的。本文拟通过分析美国对台政策调整的动因，主要内容调整的特点及其限制，阐明目前台湾问题的尖锐化，既是冷战结束后大国关系演变的一个突出表现，也是美国近年来调整对台政策，加紧推行“两个中国”和“一中一台”政策的必然结果。
一、美国对台政策调整的背景
90年代以来美国对台政策的重大调整不是一个孤立的事件，它反映出在亚太安全格局出现变化的新形势下，美国旨在通过提升和强化美台关系来牵制中国，谋求在亚太地区建立美国霸权地位的战略需要。
1、美国对亚太战略形势的估计与判断，构成近年来美国对台政策调整的客观依据。
冷战后，长期与美国争霸的对手苏联的骤然消失，助长了美国在全球和亚太地区的骄横、恣肆。美国认为，一个“发生巨大变化、充满巨大希望，然而又是极为动荡的时期”已经到来（布什语），在世界的分化、组合与发展中，美国不能固守现状，要有“新的思维”，要为“维持世界和平”，实现“美国梦”，“做出贡献”（克林顿语）。在此思想指导下，美国对亚太战略形势的估计和判断表现为：1.在世界向新格局转换的过渡时期，美国在世界范围内面临权力和资源“再分配”的挑战。亚太地区存在的诸多“不确定因素”，将使以美国为首的西方国家在建立世界新秩序的过程中，面临来自非西方世界的“规则上的冲突”。由于这种冲突是整体性而非个别性的，从追求形成规则在现实中的长期利益出发，美国把不服从这种规则的，来自第三世界的力量视为对美国的“挑战”和“威胁”〔1〕。因此，为了维护西方国家在亚太地区的整体利益，美国主张通过加强与它具有共同价值观念体系，处于相同经济发展水平的亚太盟国的关系，来防止该区域新兴大国的崛起，避免由于新兴大国出现所引起的在亚太地区乃至全球范围内对权力和资源的重新分配，形成不利于美国的力量对比格局。2.在亚太地区，短期内不会出现对美国最大、最直接的威胁。其依据是：冷战结束后，西方国家之间的矛盾有上升的一面，但在追求亚太地区的经济利益方面，西方大国间就维持地区形势稳定，将以中国为首的新兴国家纳入世界经济与政治轨道，建立一个以西方为核心的，有统一规划的世界“新秩序”这一基本点已达成共识，因而西方大国间不会在亚太地区形成反美同盟；俄国仍然处于需要继续仰赖西方经济援助的地位，中俄结盟因此也不会出现；中日之间，基于历史和现实的原因，其双边关系实际上是一种竞争关系。日本走政治大国的道路和在亚太建立日本经济圈的战略意图，都与中国的利益发生冲突，因此，只要维持美日安全关系的条约尚在，中日就没有结盟的可能。3.冷战后，美国在亚太安全中担任的角色发生变化，“由主要对付苏联威胁的角色，转变为也对付不是来自苏联威胁的微妙角色”〔2〕。而在日、俄、中实力地位的对比上，其各自的综合实力皆不如美国。美国对亚太战略形势的这种估计与判断，使美中关系处于一个动荡的艰难时期，构成了美国调整对台政策的客观依据。
2、美国认为，冷战时期制定的对台政策，已不能适应新形势下美国的战略需要。
亚太安全格局的上述变化，减少了美国发展与台湾关系的外部制约因素，从这个意义上讲，两极格局下制定的，通过发展美中关系以维持美台关系的对台政策框架，已不能满足美国建立它在亚太霸权的战略需要。美国调整对台政策，主要从以下几方面考虑：
从战略上看，利用台湾问题在中美关系中制造麻烦，可以长期牵制中国的发展。
过去，美国对华政策假设的基础是提供的资金和技术可以“套住”中国；发展美中关系可抗衡苏联；中国执行改革开放政策的长期走向符合美国利益。冷战后，美国认为，上述假设除苏联威胁消失外，其它两项都有漏洞。“六·四”事件及其后中国对美国各种制裁的坚决抵制，表明资金和技术并不可能“套住”中国，使之“就范”。就第三项而言，由于美国是从中国在追求现代化的过程中，其改革开放的经济和政治政策的制定日益与保持良好的中美关系紧密相关这一前提来制定对华政策的，因此，美国认为，如果在冷战后建立“新秩序”的过程中中国不按美国的规则行事，那么，随着中国综合国力的增长，美国对中国反对其独霸世界的倾向就会越来越难以控制，美国认定，中国的强大最终将使中国成为打破亚太地区力量对比现状的国家〔3〕，导致美国和中国在亚洲的政策发生冲突，因而有必要利用包括台湾问题在内的一切手段，牵制中国的发展。
从牵制中国的目的出发，美国调整对台政策，还有其它的利益考虑：从政治上看，冷战后，国际上保守思潮的抬头提高了台湾的“民主价值”。美国一手扶持下的台湾“民主运动”政治影响的扩大和美中两国围绕台湾问题进行的激烈的外交斗争，将使日本等与台湾有紧密利益关系的西方国家更加关注台湾的未来及其“民主走向”，这样，在亚太安全格局中，美国在台湾问题上的立场和态度就显得分外突出和重要。对美国来说，在推进西方民主的旗号下提升美台关系，一方面能够显示以美国为首的西方国家在亚太经济开发中对维护西方民主价值观的一致性，另一方面也能够在维护西方整体利益的同时，抬高美国的地位。
从军事安全上看，美国在其《东亚安全战略报告》中明确指出，支撑美国在亚太军事安全的四大支柱分别是：保持美国在亚太地区的前沿军事部署；巩固原有的美国与亚太国家的军事同盟关系；促进亚太多边安全机制的建立和加强与亚太地区非盟国之间的双边军事交流。这表明，美国将突发性地区危机的爆发，视为对美国安全的最大威胁。这样，考虑到台湾在西太平洋海道上的战略位置，考虑到《与台湾关系法》规定的美国与台湾的“准盟国”关系以及南中国海争端对建立亚太多边安全机制的影响，增强美台“安全”关系在亚太地区就具有普遍意义。此外，冷战后，中国的周边国家和主要大国在减少对美国军事力量倚重的同时，又都程度不同地将中国作为一个主要考虑和防范的对象。在这种情况下，通过重新突出台湾在西太平洋安全构架中的地位，显示美国在中国周边营造防御线的能力与可能性，不仅可以作为增强美国在亚太军事存在的象征，而且可以消除亚太国家认为美国影响力在下降的印象，突出美国应付包括台湾海峡在内的地区突发性危机的能力。
从经济和军售上看，除了美国和台湾长期的经济关系之外，美国政府和国会在默契配合下，还可以采取把对台政策调整与对华政策调整结合起来作交易的方式，在中美经济关系和美台贸易关系中谋取最大的利益，以满足美国国内经济、政治的需要。布什政府时期向台湾出售F[,16]战斗机事件和后任政府期内售台武器交易额的剧增，围绕中国最惠国待遇问题、中美贸易逆差问题，中国申请复关问题以及中美知识产权谈判中美国漫天要价的强硬态度，就是最好的例证。
二、美国对台政策调整的特点
美国围绕台湾问题展开的对台政策调整，始于布什政府末期，目前仍在进行中。从上述调整的动机及其欲达成的战略目的看，这次对台政策调整有以下几个特点：
第一，这是冷战后第一次由大国关系变化引起的美国对台政策调整，其内容将从战略、政治、安全、经济等方面逐步展开。亚太局势的复杂多变决定了这次对台政策调整的试探性、可变性和长期性。中国的反应和两岸关系的互动将影响这次调整的力度。
第二，这是美国欲图构建它在亚太的霸权，改变它在两岸关系中的被动地位，以增强对中国的牵制为主要目的而进行的调整。美国是主动的一方，因此，从这次调整的针对性上讲，也是进攻性的。
第三，这次调整还必须与美国在亚太的长期战略调整相一致。当前的对台政策调整呈现出走一步，看一步的一面，但美国对台政策调整的另一面，是着眼于21世纪，要从长程上延缓中国的统一，“堵”住对华政策中的漏洞，继续执行把中国纳入西方“国际社会”的对华政策方针。
三、美国对台政策调整的主要内容
冷战时期，美国执行的通过发展美中关系以维持美台关系的对台政策，反映了两极格局下美国在与苏联竞争中所处的被动态势，以及台湾因亚太地区大国关系变化而在美国太平洋战略中地位下降的事实，同时也反映出发展中美战略关系，形成联华制苏格局对美国战略安全的重要性。冷战后，随着发展美台关系外部制约因素的减少，美国认为它在台湾问题上可以更多地根据自己的利益需要而采取行动的时机已到，因而不顾中美之间已有的三个公报，全面调整对台政策，其主要内容为：
1.美国将冷战时期执行的，以侧重发展美中关系一轨为主，平衡美台关系一轨为辅的双轨政策，调整为侧重发展美台关系一轨的政策，其对台政策注重公开提升美台实质关系，在高层官员互访和售台武器问题上突破三个公报的界线。重要的事实有：
1992年9月2日，在争取连任的口实下，布什宣布批准向台湾出售150架F[,16]战斗机，其后，在克林顿政府任职期内，售台武器交易额迅速升级到突破60亿美元，出售的武器种类从爱国者导弹到控制雷达、远洋扫雷舰等。
1992年11月30日，也是在布什政府任期内，美国部长级官员、贸易署首席代表席尔斯女士抵台参加台美工商界联合会议，这是自1979年中美实现关系正常化，美台“断交”后，首次美国部长级官员访台。
1994年7月，美国政府同意台湾驻美机构“北美事务协调委员会”更名为“台北驻美国经济文化代表处”。解决了中美建交后，美国国会通过的《与台湾关系法》中滞留的，给台湾驻美机构冠上“台北”字样的问题。美国还宣布台湾高层领导人经获准可以经由美国“过境”或视需要“过夜”。
1994年10月，美国参众两院分别通过包含允许台湾“总统”等高级官员访美条款的《1993年移民及国籍技术修正法案》，由克林顿当月25日签署生效。法案内容包括授权国务院在指定事项下给台湾高级官员访美发放签证。此后，美国驻台北办事处的官员先后到台湾“外交部”、“行政院”、“总统府”拜会台湾高层领导人，结束了美台“断交”以后美驻台机构官员不得访问台湾官方场所，会见台湾部长级以上官员的惯例。至此，美国基本上完成了对台湾当局正式开放“外交”大门所需的立法程序，将美台高层互访纳于法定的框架之中，在实质上提高了美台关系。
2.将美中关系越稳定，台湾“安全”越有保障的政策设想，调整为在两岸关系迅速发展的情况下，增加台湾的“安全感”，试图将《与台湾关系法》置于三个公报之上。
冷战时期，美国对台湾“安全”的考虑，建筑在中美之间的三个公报和《与台湾关系法》中美国对台湾“安全”承诺的架构上，其政策重心在于通过中美关系的发展来维持美国与台湾的“准盟国”关系。
冷战后，如前所述，美国认为中国不会安于现状的判断，使制衡中国的主张在美国对华政策中重新占据了主导地位。此外，包括台独势力在内的台湾岛内各利益集团，也增加了对美国的压力，要求美国在新形势下执行一项更多地反映以增加台湾安全，保证台湾经济繁荣、防止发生武装冲突为最高目标的对台政策。在这种情况下，经由国会内亲台保守势力出面鼓噪，1994年4月，美国国会通过了一项美台关系修正案，明确规定“与台湾关系法”中有关军售部分的规定，比美国其它的相关政策文件，包括公报、规则及指令都重要，从而造成了把中美建交后国会通过的《与台湾关系法》明显置于中美三个公报之上的严重事实。显然，美国增强台湾“安全”的这项举措，其后果只会使台湾凭借美国的武力保证，更快地向美国所希望的“联邦实体”的方向发展。
3、暗示美国所持的关于“一个中国”的原则将有所松动，李登辉实现访美，是这一政策调整的最高表现。
冷战后，两岸形势的剧烈变化之一是大陆与台湾打破了几十年来的隔离状态，两岸经贸关系的迅速发展和以“汪辜会谈”为形式的对话。这种态势从下列两方面看不符合美国的利益：1.美国设计的“一个中国”原则，其战略目的是防止台湾过快与大陆统一，同时也阻止中国通过统一台湾全面增长综合国力，在西太平洋形成不利于美国的战略态势。2.两岸之间在“一个中国”原则下的相互隔离状态，使美国成为与两岸都有关系的“中间人”（指中美之间缔有的三个公报和美国国会通过的《与台湾关系法》），这一优势地位增强了美国在应付地区冲突中战略上的回旋余地。下列事实可增加这种分析的份量：1993年6月9日，美国负责亚太事务的助理国务卿温斯顿·洛德在《世界联播》卫星节目中解答美国亚太政策，当日本记者问到F[,16]战斗机问题和美国对“汪辜会谈”后两岸局势的看法时，洛德说，美国向台湾出售的飞机是防御性的“丝毫不会破坏台湾与大陆的关系”，但他接着又说，“的确，我们看到台湾和大陆几周前在新加坡举行了非常重要的直接会谈。所以说，如果台湾有了安全感的话，它或许会感到更乐意与北京对话”〔4〕。这里，洛德一改三个公报中美国对台湾“安全”采取隐含处理的方式，使用了“有（has）安全感”这样的确切用语〔5〕。台湾无疑懂得美国的含义，1993年10月22日，联合国大会开幕前夕，台湾“外交部长”钱复在接受台湾《中央日报》记者采访时宣称：“我们不能再谈一个中国”，要国际社会在台湾问题上“认清分治的事实”。
其后，美国在松动“一个中国”原则方面走得更远，1995年6月李登辉访美，把事态的发展推到了高峰。虽然事后在中国反弹的压力下，美国表面上声称它不会放弃“一个中国”的原则，但同时又表示不能保证今后此类的访问不再发生。李登辉访美事件的严重性就在于，美国过去对海峡两岸关于“一个中国”的分歧所持的“不介入”立场已演化为“部分介入”。
可见，美国对台政策调整的内容，已从突破三个公报、提高《与台湾关系法》的地位，发展到考虑松动它在“一个中国”原则上的立场。实际上，美国的所做所为表明它已经部分地从1978年与台湾“断交”“废约”、“撤军”的立场上后退，从而接近了台湾当局务实外交对美国提出的、希望美国从1978年建立公报退回到1972年上海公报立场的要求。美国上述提升美台实质关系的举措，扩展了台湾谋求“国际地位”的空间，从而也增加了中国实现统一的难度。
四、美国对台政策调整的限度
美国是一个世界性的超级大国，谋求霸权，是美国对外政策的出发点和归宿。美国对台政策的调整，仅是美国整个对外战略调整的一部分，这就决定了美国对台政策的调整，将受到许多相关因素的制约，发展美台关系也有一定的限度。目前来看，这种限度体现为：
1、台湾在美国的全球战略中并不占据重要地位。美国全球战略调整的需要和中国在亚太地区所具有的影响，将迫使美国的对台政策回到发展美台关系，以不损害美中关系为前提的基点上来。
冷战后，美国最关心的问题是建立全球“新秩序”，重塑美国的霸权。为此，克林顿政府前期，美国的全球战略部署基本上仍旧执行布什政府以亚太地区作为美国对外经济、政治扩张重心的路线。但美国亚太政策目标的推进并不理想。在美日、美中、美国与亚太地区多边合作的关系上，美国都未能取得实质性进展。在这种情势下，美国统治集团内部赞同加强美欧传统关系的政策主张逐渐成为美国对外政策的主导面。去年年中以后，美国外交向亚太倾斜的力度有所减缓，通过波黑危机的处理，显示出其对外战略重点重新偏向欧洲的迹象。同时，在亚太地区对中国就李登辉访美事件做出的强烈反应，美国也采取了克制的态度。这就表明，在建立“新秩序”的较量过程中，美国仍然不得不从全局的角度来考虑它与台湾的关系，中国在国际事务和亚太地区所具有的份量，将使美国认识到把中美对抗控制到一定限度内的必要性，体会到只有处理好中美关系，才能处理好台湾问题。
2、台湾前途中的大国因素使美国不会轻易卷入海峡两岸冲突的危险，维持现状最符合美国的利益。
一般认为，影响台湾前途的大国因素除美国外，还有日本、前苏联和中国。以日本为例，无论从经济利益、传统政治影响还是安全利益上看，日本在台湾的长远利益在许多方面都超过美国，日台之间重要的利益关系将使日本越来越多地插手台湾问题，冷战末期，前苏联的潜艇和军事官员就多次访问过台湾，现在，苏联因素似乎从台湾前途中退出，但俄罗斯的对外政策正在日益显得强硬，中俄的军事联系也正在加强。台湾问题一旦引发为地区冲突，包括台湾在内的各种政治力量都会利用台湾问题的大国背景对美国施加压力，美国要想在建立全球“新秩序”的考虑和对亚太现实经济、政治利益的考虑之间谋求平衡，维持台湾海峡目前不战不和的状态是最佳选择。
3、台湾问题的恶化有其限度，美国谋求把中国纳入西方“国际社会”的对华政策目标，对美国对台政策的调整也是一种限制。
长期以来，美国对华政策的策略之一就是以台制中，以中制苏〔6〕。冷战后，苏联因素的消失使美国更加注重利用台湾牵制中国。美国尤其寄希望于近年来它一手扶持下的台湾“民主运动”对中国的影响，希望通过支持台湾政权“民主化”、“本土化”的方式来阻碍或延缓中国的统一，造成事实上的“两个中国”。目前，美国对台政策仍在调整中，台湾“总统直选”后，美国支持台湾的力度还会增大。但是，台湾问题的恶化是有限度的，这是因为：1.美国不会放弃把中国纳入“国际社会”的目标，美国推进这一目标的过程和中国对美国政策的反应，可以影响和限制美国在对台政策调整上的自由度。2.中国是一个大国，有自己的战略和策略。台湾的战略价值由于牵制中国作用的增大而升高，但台湾在美国全球战略中的地位不可能发生根本的改变，中美关系打开以来两国既合作又斗争的历史说明，中国有能力通过有限合作，有限斗争的方式，使美国认识到打“台湾牌”的局限性，从而促使美国对台政策的调整回到正常的轨道上来。
注释：
〔1〕〔3〕引自1993年2月中国烟台会议，中美学者以“今后四年的中美关系”为主题的讨论发言。美国中国问题专家哈里哈丁在会议上“吹风”，说“美国坚决反对那些在亚洲打算改变现状的大国自行其是”。
〔2〕美国前参谋长联席会议主席威廉·克劳与美国前助理国务卿、美国对外关系委员会亚洲研究小组特别会员艾伦·龙伯格与上海学者的座谈，1993年6月。
〔4〕〔5〕原话为：So,if anything when Taiwan has a senseof security,it perhaps fells more ready to enter in dialoguewith Beijing。参见《美国驻上海总领馆新闻文化处、英文稿》
与中美建交声明中涉及台湾“安全”的用语“美国期望”（expect）相对照，洛德的官方身份和用语显得十分罕见。美国对海峡两边都认为只有“一个中国”的传统立场是承认两岸的分歧，但“不介入”（did not take sides），而洛德在提到台湾“安全”问题时，并未重申美国“一个中国”的原则，这暗示美国“不介入”的立场有可能松动。后来事态的发展表明，美国为使台湾“有安全感”，大幅度增加了售台武器。
〔6〕参见张苾芜：《维系美台关系基本因素分析》，台湾研究集刊，1991年第4期第25页。