· 专题：军民融合 ·
美国军民融合战略的政策变迁：基于政策文本的分析
□王路昊1胡凌嘉2
[1.电子科技大学 成都 611731；2.武汉大学 武汉 430072]
[摘 要] 军民融合作为国家战略的提出，掀起了新一轮政策学习的热潮，其中美国的军民融合战略历来受到高度的关注。以1947～2016年美国颁布的78部政策文本作为样本，去挖掘美国军民融合政策变迁中的连续性。不同于已有研究中以冷战作为区分和理解美国军民融合历史的分界线，依据政策文本将美国军民融合划分为：以民促军、军民并举、军民一体化I和II四个阶段。进而发现：美国军民融合政策变迁中在政策理念、政策工具和组织载体层面的高度连续性，特别是20世纪80年代一系列政策变化的重要意义。由此，建议在以后军民融合的政策学习中除了要关注制度设计外，更需要重视政策理念、创新体系以及微观机制中的连续性和整体性。
[关键词] 军民融合；政策变迁；政策理念；政策工具；连续性
随着全球化进程的不断深入，综合国力代替军事力量成为衡量国家实力的重要标准。为适应国际竞争新形势的要求，我国把满足军事需求和服务于国家经济建设这两大任务统一起来，实施军民融合战略。随着中央军民融合发展委员会的设立和《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》的发布，军民融合战略上升为了国家性的总体战略，我国军民融合由此进入了新的发展阶段[1～2]。
为了探索军民深度融合的新路径，新一轮的政策学习[3～4]已经受到了政策界和学术界的高度关注[5～8]。改革开放以来，政策学习常常被归结为我国经济腾飞的重要基本经验之一[9～10]。一方面，诚然单纯的复制和照搬他国的政策经验已经被证明是不可能和不可取的[6,11]；另一方面，成功的政策学习往往离不开对于政策历史进行冷静和仔细的回溯和分析[12]。正是在这样一个背景下，本文尝试通过政策文本的分析，对于美国军民融合战略的政策变迁过程，进行系统和连续的观察，并从中发现其对于我国借鉴和学习意义。
某养猪老板告诉笔者，镇里的干部找上门，要求他成立合作社，让村里老百姓参加，然后给老百姓分红，他则可以获得当地政府的帮助，将困扰黑猪养殖基地的道路问题解决。这是好事儿，但他也直言，合作社不过是摆摆样子。
一、当前对美国军民融合的认识及其不足
作为当今世界军民融合成效最为卓著的国家之一，国内已有不少研究尝试对美国军民融合的经验进行归纳和总结。其中，美国军民融合的国家战略和顶层设计，是已有研究中的热点，相关的法律制度、政策安排和政府部门的结构设计，都被认为是美国过去军民融合的重要经验[5,13～14]。某些具体的政策计划和组织载体，如《技术再投资计划》（TRP）和国防高级计划研究局（DARPA）等也已经被作为研究的重点进行了剖析[15～18]。而又因为“军民一体化”被认为是美国军民融合的首要特征，对于美国“军民两用”技术的创新支撑体系之分析同样备受关注。创新系统理论自然也被作为分析军民融合技术支撑系统的常见理论工具，用以分析政府宏观调控、大学和研究机构开展技术研发、军企进行产学合作和创新中介促进技术转化的特征和经验[8,19～21]。特别是，技术转移和转化常常被认为是美国军民融合成功的关键，不少研究也致力于解释军政部门与企业的互动机制，特别是对军品采购的机制，军品研制的计划进行归纳和总结[5,22]。
已有研究对于美国军民融合经验的总结，显然为我国进一步的政策学习提供了宝贵的素材，但已有研究在对美国经验做进一步解释的时候，依然存在着一些值得进一步商榷的问题。首先，对于美国经验的总结和归纳往往更集中于冷战之后[21～22]，甚至一些研究将冷战前美国军民融合的历史简单的归结为“军民分离”或“以军带民”[13～14]。这种基于冷战和国际格局变迁来划分的历史观，一定程度与我们对于中国自身的军民融合的历史认知相一致。比如，不少研究同样基于冷战和国际格局的变化来分析我国从“军民分离”到“军民结合”的变化[23]。但事实上，已经有部分研究指出了美国当前军民融合的基础远在冷战结束前就已经形成[22]，而冷战的结束对于不同经济体制和产业结构的国家而言，可能意味着完全不同的军民融合目标和任务[24]。事实上，早在1945年，万尼瓦尔·布什在那篇著名的报告《科学：没有止境的前沿》中，就已经向时任美国总统建议，二战之后，民间的科学家（civilian scientists）依然应该如战时那样为国家安全做出贡献[25]。这同样证明将美国冷战阶段的军民融合简单地归结于“军民分离”是值得商榷的。与此相反，创新系统的理论框架其实恰恰非常强调技术与制度的连续性对于技术创新的基础作用。在尼尔森的名著《国家创新体系：比较分析》当中，美国和德国的创新系统都被追溯到其工业化之前的技术和制度积累[26]。因此，简单割裂冷战前后美国军民融合的制度体系，显然也会斩断我们对于美国经验的追溯和理解。其次，仅仅集中在美国冷战后的“军民一体化”战略，也带有较强的“辉格主义”色彩[27～28]。也即，将后来美国军民一体化的快速实现和成功归结于冷战结束后美国一系列的战略调整，继而在对中国军民融合的对策建议里也将军民融合的关键直接归结于顶层设计的推动。诚然顶层设计的重要性毋庸置疑，但仅仅聚焦于顶层设计的局限也是明显的。一方面，可能导致对于具体组织载体和政策工具延续性的忽视，如，广受热议的DARPA恰恰代表着美国军民融合的政策经验可以追溯到冷战时期[17]；另一方面，也容易陷入对于制度设计到制度落实的简单归因。而事实上，美国自二战以来，国防军事与大学、中小企业的关系就始终处于一种连续性的变迁之中[29]，这对于冷战后迅速建立起新的军民一体化结构显然是非常重要的。因此，要弥补当前对于美国军民融合认识中的断裂的、辉格的视角，需要我们重新从连续的历史观，重新去回溯美国军民融合战略的政策变迁过程。
二、美国军民融合的政策变迁：基于政策文本的回溯
需要再次强调的是，在政策理念层面的第一次巨大变化，并非是冷战结束之后，反而是在20世纪80年代，特别是里根政府上台之后。在这个阶段，确立下了一系列对日后影响深远的政策理念，包括：“技术转移”“产学研合作”“小企业创新”。事实上，大学与军事的关系自二战以来就尤为紧密，这一点在二战后非但没有改变甚至更进一步得以制度化，虽然一直以来都受到争议[24,29]，但这种具有制度连续性的联系，在20世纪80年代随着一系列政策的颁布释放出了有目共睹的创新能量。正如已有研究指出的那样，无论是硅谷还是128公路，其创新集聚都离不开其早期大量高校与军方合作所积累的丰富资源[36～37]。而之所以军民共举阶段在政策理念上的结构性变化能够持续影响到今天，其背后恰恰是军民融合体系作为整个国家创新体系的一个子系统，被纳入了美国联邦政府的统一制度设计之中。总之，政策理念的制度连续性为政策变迁的稳定性提供了有效的制度路径，特别是在冷战结束的时候，由于已经存在既定的适应军民一体化的政策理念，新战略才能够迅速到位。
表1 美国军民融合相关政策文本一览
经典作品有周定芳的《老屋系列》。本作品以一间老房子为主体造型元素，生动刻画了斑驳的石砌墙，破旧参差的屋顶烟囱，仿佛打满了补丁的老门，以及门上的细节。这件作品将老房子的多个元素与茶壶的各部分巧妙契合，如壶嘴与烟囱的结合，壶盖与屋顶结合，壶把与屋后的老树结合，不仅整体造型上充分展现老房子的形态，具体的细节上、形态上、肌理表现等方面都有生动的体现。只有对老房子有深入细致的观察，以及对茶壶的结构功能的心领神会才能达成如此巧妙的设计。随着当代陶艺进入国内当代陶艺家的视野，越来越多的陶艺师开始在生活陶艺领域自觉加入建筑元素。
图1 美国军民融合政策文本的变化波谷图
（一）以民促军阶段（1947～1979年）
冷战的结束，向全世界各国的国防工业提出了新的挑战和命题。美国在这个阶段提出了众所周知的“军民一体化”战略。为了应对冷战结束后的国内外新格局，特别是，应对此前军费高涨下持续不断的财政压力。美国从1992～2000年，整整颁布了36部相关法律和政策来重塑美国军民一体化的新体系，其中大量是直接涉及军民融合的核心政策文本。特别是在1994年，共计10个政策文本出现在这一年，其中第二版《国防科学技术战略》中首次指出要将经济承受力和军民两用型技术作为战略投资的重点；而美国国会技术评估局发布了《评估军民一体化潜力》的报告，则具体提出了军民一体化三步走战略；《联邦采办简化法》则以法律的形式肯定了军民一体化原则，重新调整了武器采购的原则和细节。这一阶段延续了上一阶段的“技术转移”“产学研合作”和“小企业创新”的政策理念，同时亦诞生了“军民两用”和“经费分摊”等新的政策理念，并在过去政策工具的基础上希望通过种子基金和规范、标准的改革重建军民两用的技术基础和产业基础。此外，国防技术转轨委员会、国防改革计划办公室等的建立成为了落实新一阶段政策变迁的组织载体，而ARPA几经更名在这个阶段也正式变为了DARPA。
通过回溯该阶段的8部政策文本，可以发现：一方面，正如万尼瓦尔·布什建议的那样，该阶段美国主要致力于保证民间力量能够持续有力地在二战后继续支持美国的军事发展[33]；另一方面，也体现了市场导向和防止国家权力滥用的基本原则。因此，我们既能够找到已有研究中对于冷战期间，所谓“军民分离”在武器采购方面的证据[13,21]，但同时也能发现与其说该阶段的特点是“以军带民”不如说是“以民促军”，因为基于民力的动员保证其在冷战中的优势是该阶段首当其冲的任务之一。
杨放解释说，梅葛分正腔和慢腔。正腔演唱开天辟地、万物起源等内容，慢腔以演唱婚恋内容为主。并且他主张，“梅葛”应音译为“梅郭”。杨放、黄林等人的这次整理（据学者萧梅采访黄林，“乐谱是杨放记的，我们记歌词”），杨放的回忆说，资料拿到昆明后就不翼而飞。有意思的是，除了当事人杨、黄的回忆，在目前掌握的材料中，没有见到旁人提及这次整理，这次整理几乎没在梅葛的“学术史”上留下什么痕迹。
（二）军民并举阶段（1980～1991年）
通过政策先行，正式法律逐步加持的方法，在一番大刀阔斧的改革后，美国建立起一套以促进经济发展为重心的军民一体化的新体系。一方面，冷战的结束作为巨大的结构性变迁为美国军民融合战略带来了剧烈的变化；另一方面也应该注意到，其中政策理念和政策工具的延续性为其迅速的制度变迁提供了内在动力和微观基础。
经过一系列调整，美国在这个阶段既维持了军费的增长，同时又刺激了美国科技创新的进一步发展[34]。也正是基于对政策文本的回溯，使得我们能够发现冷战之前这段重要的政策变迁。因此，与国内大多数研究对于美国军民融合历史的划分相异。正是乘着美国科技创新政策调整的东风，国防科技产业作为整个国家创新体系的重要子系统在军民并举的过程中，孕育了后来在冷战结束后持续帮助美国建立起“军民一体化”新秩序和新体系的政策理念和政策工具。
（三）军民一体化阶段I（促进经济）（1992～2000年）
随着二战的结束，美苏争霸的军事格局得以确立，以杜鲁门主义的出台为标志，美国为提升军事实力，加强国防力量，维护和巩固世界霸主地位，积极与苏联展开军备竞赛，并且把国防科技工业置于重要的位置。在一个较长的时间内，相关政策文本的数量都非常有限，从1947～1979年的三十余年间，只有8部政策文本出台，其中以强调“国民动员思想”为核心的《国家安全法》确定了对于民力动员的基本规定，而《武器部队采购法》在政策理念上强调了“市场竞争”的基本原则，《NO.A-76公告》则体现了美国强调动员民间力量的理念依据来自于“节约经济成本”的一贯考虑。基于这样的政策理念，相关政策文本主要通过武器采购、合同承包和特许生产等市场化的政策工具借助民间力量来建立国防工业体系。在组织载体上，威名赫赫的高级研究计划局（ARPA）成立于这个阶段，并开启了其引导美国国防科技创新的著名历史。
进入20世纪80年代，美国军民融合进入到第一个小的高峰，从1980～1991年的冷战结束，美国总共颁布了多达21部之多的政策文本，远超过2001年“911事件”之后，军民一体化阶段II的十余年间所颁布的12部政策文本，并仅次于军民融合发展高峰时期的36部。该变化发生的主要背景是美国政府通过颁布《拜杜法案》《史蒂文森-威德勒技术创新法》和《小企业技术创新发展法》等重要法案，重塑了美国创新的活力，并积极推动产学研合作和技术转移，由于这些法案同样将国防科技和工业纳入其中，并改善和促进了大学与产业之间的互动，从而为美国军民融合奠定了坚实的基础。除此以外，在“星球大战计划”开启，以及长期冷战带来的财政压力之下，里根对“经济复兴计划”进行了强调，并以此应对德日经济崛起带来的挑战，同样都是美国军民融合进入到新阶段的重要国内外政策背景。在这个阶段，美国树立起“技术转移”“产学研合作”和“小企业创新”等一系列既有助于民营企业技术创新，又利于军事工业发展的政策理念，利用财政援助、优惠贷款、专利许可和创新平台等新的政策工具刺激军民产业的齐头并进，同时，通过《利用民力增补军队后勤计划》和《应急承包商一元化保障计划》也调整了原有武器采购和合同承包政策工具，加大了国防工业在依赖民间和市场方面的力度。此外，技术应用办公室（OTA）、技术转移办公室（OTT）、合同管理司令部和各种技术转移联盟等影响深远的组织载体在这个阶段被建立，为冷战结束后军民关系的重塑奠定了良好的组织基础。
（四）军民一体化阶段II（保障军事）（2001年至今）
911事件的爆发和布什政府的军事战略调整，标志着美国冷战后的军民融合战略进入到了新的阶段，该阶段主要的变化是从之前阶段侧重经济发展的军民融合战略转向一个更加强调军事保障的战略阶段。该阶段，新颁布的政策文本共计12部，尽管更加强调对于军事实力的保障，但此时已经与冷战时期有了较大差异，大量的政策旨在细化、完善之前已经形成的军民一体化体系。例如，《国防工业基础转型路线图》指出要构建军民一体化的国防工业基础，并且采取了一系列措施打破大型承包商对国防市场的垄断；而国防部发布《5000系列文件》，进一步强调了民品采购；2009年国会通过的《武器系统采办改革法》，提出了“竞争最大化”的原则。在这个阶段，新产生了“开放创新”的政策理念，并与之前的其他政策理念一起，重点针对既有的武器采购、合同承包、财政援助、规范、标准进行一系列新的调整。
除《中华人民共和国食品安全法》外，我国还陆续出台了一系列保障食品行业发展的法律法规，如《食品经营许可管理办法》《食品生产许可管理办法》《婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法》《食品召回管理办法》《食品安全抽样检验管理办法》《食品添加剂生产监督管理规定》等，它们针对食品安全问题做出了更为细致的规范与要求。
从政策理念的层面来看，市场竞争的原则是唯一贯穿始终的政策理念，尤其是以民促军和军民一体化II为主要受影响的阶段。事实上，也正是由于从一开始就坚持了市场导向，美国军民融合的历史才在70余年的变迁中呈现出一种惊人的稳定性和连续性。在“911事件”后，美国再次对于其军事优势寄予了高度的重视，但在增加军费的同时，需要注意到，美国强调了其二战后就确立的“市场竞争”原则，同时通过一系列政策手段来加大对民品的采购和规范承包商之间的竞争机制。事实上，类似的政策稳定性也反映在美国的科技创新政策的变迁之中，也即政府虽然与大学、产业的关系越来越趋于混杂，并逐渐加大了对产业的干预，但其始终坚持了市场第一的原则进而去避免遭遇到“挑选赢家”的指责[35]。
虽然，在911事件后，美国加大了军费投入，并更加强调建立一套保障其军事优势的军民一体化体系，但值得注意的是其在政策理念和政策工具上与前一个阶段保持了高度的一致，并通过调整和修订的方式去实现其“利用民用经济中发生的高新技术爆炸来实现国防科技的跨越式发展”的目标[21]。
进一步而言，本文基于政策文本的变化趋势（如图1所示），将美国军民融合的变迁阶段划分为四个阶段，而非一般文献中基于国际局势变迁划分的两个阶段或三个阶段[5,14,21]。其中，最主要的区别在于，通过政策文本的回溯，能够发现20世纪80年代，尤其是里根政府的一系列科技政策的改革，既区别于其之前的军民融合战略，又为之后冷战结束后美国军民一体化战略奠定了基础。
三、美国军民融合战略中的制度连续性
通过上文对于美国军民融合的政策变迁之回溯，能够发现，一方面政策理念和政策工具在每个阶段都有不同程度的调整和更新，另一方面美国军民融合战略中的制度连续性是相对稳定的，也正是依赖这些稳定的政策理念和政策工具，美国才能在持续变化的国内外形势下，实现军民融合体系的及时调整和发展，尤其是在冷战结束后迅速建立起全新的军民一体化的产业结构和创新体系。本部分将结合每个阶段政策理念、政策工具和组织载体的变化（如表2所示）进一步讨论美国军民融合战略中的制度连续性。
表2 美国军民融合各阶段概览
（一）政策理念的连续性
我国在一定程度上可借鉴日本、瑞典的一些做法.具体可通过政策支持体系、金融支持体系、社会支持体系等推动传统产业的发展.建立健全允许就业贡献率大、GDP贡献率大且环境友好型的传统产业生存、发展的机制、体制，并在财政、税收等方面予以政策支持；加强对传统产业的金融服务，建立、健全多层次的金融服务支持体系；倡导允许、鼓励传统产业生存、发展的社会舆论，加强企业、产业(行业)间互相的物质支持、网络支持和主观体验支持等社会支持体系.
本文主要基于政策文本的收集和分析来实现对美国军民融合政策变迁的回溯，并以此为基础去分析不同时期美国军民融合的政策环境、政策理念和政策工具等的连续和变化[30～32]。通过相关文献和官方网站的查询，本文总计梳理了美国1947～2016年军民融合相关法律法规、政策文件等，共78部。如表1所示，其中法律、法令等37部，政策类23部，各种计划15部，另有报告或备忘录3部。其中以军民融合为主要内容的核心政策文本，共计34部，另有涉及军民融合相关的其他非核心政策文本44部。如果以冷战结束为分界线，冷战时期总计颁发相关政策文本27部，其中核心文本5部，冷战结束后总计颁发政策文本51部，其中核心文本30部。由此可见，虽然冷战之后，美国军民融合确实在战略上进行了大规模调整，但是在冷战期间的政策文本同样是数量可观的。
（二）政策工具和组织载体的连续性
与政策理念相比，政策工具和组织载体具有更强的制度连续性。一方面，武器采购和合同承包等自始至终作为调节军民关系的政策工具发挥着重要作用；另一方面，每个阶段也会根据当时的政策需要开发新的政策工具，特别是冷战之后，为了建立起军民一体化的工业基础和技术基础，一系列的政策聚焦在通过标准和规范的制订和修改方面。政策工具的高度连续性，不断丰富着调整军民关系的有效手段，也使得军民融合的体系发展每进入一个新的阶段之后，总能够迅速找到有效的政策工具来进行落实。此外需注意，和政策理念保持一致，不少的政策工具，如财政援助、专利许可等，都是作为调整整个国家创新体系的政策工具提出的。
与政策工具相比，组织载体作为军民融合当中的先锋，往往是贯彻政策理念和执行政策工具的关键。广为人知的DARPA自1958年成立以来，就在项目管理、组织构架和技术创新等方面进行了一系列技术和制度上的创新，并成为推动军民融合的重要载体[16～18]，除此之外，军民并举阶段诞生的OTA、OTT、合同管理司令部、各种技术转移联盟，以及军民一体化阶段I诞生的国防技术转轨委员会和国防改革计划办公室都在军民融合的过程中扮演着重要的角色。前三者，为军民融合中的技术转移、产学研合作提供沟通渠道、对话机制和合作制度；后两者，则主要是在冷战之后，协调各个部门共同建设军民两用的工业基础和技术基础。综上，政策工具和组织载体的连续性保证了在军民融合战略的变迁过程中，能够始终通过稳定和丰富的政策工具和组织载体来最终落实制度设计的安排。
四、结论与启示：重新认识美国军民融合的历史
军民融合作为国家战略的提出，掀起了新一轮政策学习的热潮，其中美国的军民融合战略历来受到高度的关注。区别于已有研究中断裂的历史观预设和辉格主义的倾向，本文通过78部政策文本作为研究样本，对于美国军民融合的政策变迁进行了重新的梳理。不同于已有研究简单的以冷战的结束来对美国的军民关系进行切割，本文将美国军民融合的政策变迁归纳为：以民促军、军民并举、军民一体化阶段I和阶段II。其中，军民并举阶段多达22部政策文本，表明冷战结束之后落实的大量政策理念和政策工具，早在20世纪80年代就已经萌芽，甚至初步成熟。进一步，通过对不同阶段国内外环境、政策理念、政策工具和组织载体的系统梳理得出：一方面，在变迁的国内外形势之下，新的政策理念、工具和组织的出现帮助了美国能在每个阶段有效地去实现其政策目标；另一方面，制度连续性也保证了每一次政策变迁和体系变化的高效完成。其中，政策理念的连续是根源，政策工具的连续是保证，而组织载体的连续则是制度变迁的基础。
值得补充的是，本文所持的连续的历史观，一直是组织制度主义和创新研究中的核心[26,38]。正如高柏在日本产业政策中观察到的那样，一个国家的制度理念的持续性将深刻地影响到其产业政策和产业结构[39～40]。而近年来有关“日糖”奇迹的研究，同样指出了产业之间的制度和技术的连续性关系到国家创新体系的建立[41]。事实上，我们对于美国军民融合战略历史的观察同样印证了制度理念的持续而深远的影响。更进一步挖掘的话，还能发现，20世纪80年代一系列对后来美国军民一体化影响显著的政策，如《拜杜法案》，孕育其的土壤其实又根植于20世纪70年代甚至更早。由于当时包括美国国防部在内的政府部门压缩了私立学校的科研经费以及当时美国产学研关系已经发生了深刻的变化，并推动了政策理念的更新才导致了20世纪80年代《拜杜法案》的最终出台[42～43]。反观我国，虽然市场经济改革早已深入人心，但长期以来的计划经济思路和单位体制依然在制度理念上深刻地束缚着很多军企的制度逻辑[44～45]，这必将是将来军民深度融合过程中必须破除的坚冰。此外，虽然本文因为是政策文本的研究而重点强调了制度的连续性，但实际上，技术的连续性对于军民融合同样重要，而这既是创新系统理论的核心观点[26]，也是美国军民融合的实践经验。同样是在20世纪80年代末，美国已经意识到了技术在军用和民用上的这种连续性，并指出了军民技术之间的割裂是制度性的而非本质性的，只有割裂的军用市场和民用市场而没有割裂的军用技术和民用技术[46～47]。因此，在未来政策学习的过程中，只有抛弃简单的政策设计到政策实现的线性逻辑，才能够真正学习到美国是如何在冷战结束前就通过一系列政策理念和政策工具的安排来奠定其军民融合的技术和制度基础的宝贵经验。
① 顾忌从来都不是强者顾全大局规避风险的能力，而是弱者胆小怕事优柔寡断的借口，而被牵绊便是弱者为此而付出的代价。② 内心足够强大，便可无所顾忌，因为你完全可以做到兵来将挡，水来土掩；而相反的，若你总是怕这怕那，生怕自己少了根汗毛，那么你将顾忌的便越来越多，牵绊也因而愈来愈多。③ 总是觉得自己的状态是干出来的，而不是等出来的，太多顾忌都将你牵制住了，你又怎么拥有良好的状态？④ 因此，胆子大一点，将腿迈出去，别为自己设置太多牵绊而最终寸步难行。
此外，美国军民融合政策变迁的过程也对于我国未来军民深度融合的进程具有启示意义。首先，美国大量的政策是将军民融合视为国家创新体系中的一个子系统来对待。因此，在20世纪80年代中一系列科技创新政策的调整才深刻地影响了国防工业，进而将美国推进到一个军民并举的新阶段。因此，如何将军民融合与建设创新型国家以及创新创业紧密结合起来进行统筹设计，值得政策界和学术界为此更进一步去探讨。其次，911事件以后，美国逐步树立了开放创新的理念来推动军民融合，开放创新中必然以市场导向为基础，这同样与美国军民融合战略中自始至终的市场竞争原则不无关系。因而，如何进一步推动市场机制在国防工业中发挥作用，并建立起开放创新的产业体系同样至关重要。最后，新制度的设计需要一系列政策工具，特别是组织载体去落实。美国一直在不断开发和丰富着他的政策工具箱，并且有着以DARPA为代表的一系列组织载体在一线去探索和试验军民融合中的新想法和新问题。当前国内军民融合研究中呼吁顶层设计的声音固然值得支持，但正如在《拜杜法案》的研究中发现的那样，对于顶层设计的过度关注，往往会导致我们高估了个别制度安排发挥的有限作用从而忽略了历史的真正情景[42～43]。另一个重要的证据则是来自我国改革开放之后的经济转轨和制度变迁。不少研究发现，我国在市场经济转轨的制度变迁中，常常会遭遇到从顶层的制度设计到基层的制度落实之间的巨大断层，而地方制度转型的真正实现往往依赖了当地既定社会资本和文化资本在组织层面的重新整合[48～49]。因此，美国军民融合的政策历史能够寄予我们最大的借鉴，也许更在于应该跳出政策设计的本身，从更广阔的政策理念的连续性、国家创新体系的整体性、微观机制的延续性等层面去学习。
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编 辑 张莉
Policy Changes in the United States Civil-Military Integration Strategy: An Analysis Based on the Policy Text
WANG Lu-hao1 HU Ling-jia2
(1.University of Electronic Science and Technology of China Chengdu 611731 China;2.Wuhan University Wuhan 430072 China)
Abstract With the raise of national strategy called civil-military integration, a new round of policy learning is on the rise.In that process, the civil-military integration policy raised by America has attracted much attention.In order to dig out the consistency of the civil-military integration policy’s changing progress, the author uses 78 units of policy versions put forward by America during 1947 to 2016 as samples.Different from the existing researches which regard cold war as the boundary to differentiate and interpret the history of civil-military integration in America, policy versions are used which divide the civil-military integration in America into four stages,concluding taking advantage of the power of the people to promote the military, enhancing not only the people but also the military, carrying forward the integration between people and military composed of two stages.The high consistency showed in policy principle, policy instruments and the carrier of organization in the changing process of civil-military integration of America is further researched especially the significant meanings existing in a series of policy changing process in 1980s.Therefore, the suggestion in this essay is that not only putting focus on the system design but also policy principle, innovation system and the consistency and integration in micro-mechanism should be learned in the civil-military integration policy.
Key words civil-military integration;policy change;policy principle;policy instruments;consistency
[中图分类号] F110
[文献标识码] A
[DOI] 10.14071/j.1008-8105(2018)-1170
[收稿日期] 2018 - 06 - 28
[基金项目] 教育部人文社会科学研究青年基金（15YJC630124）；成都市科技局软科学项目（2016-RK00-00271-ZF）；电子科技大学中央高校基本科研业务费项目（ZYGX2016J228）.
[作者简介] 王路昊（1985- ）男，博士，电子科技大学公共管理学院副教授、硕士生导师；胡凌嘉（1995- ）女，武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生.
