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[中图分类号]D51 [文献标识码]A [文章编号]1008-1755(2013)05-0008-13
从上世纪70年代的欧洲政治合作(EPC)，到冷战结束后的欧盟共同外交与安全政策(CFSP)，欧盟在政治、外交乃至安全领域的一体化与制度化程度不断提高。时至今日，我们既不能认为共同外交与安全政策已经达到如欧盟在经济治理方面的“共同体”模式，更不能简单地认为这一领域仍处于无政府状态下的政府间合作形式。有学者认为，欧洲一体化在外交与安全领域已经经历了“政府间论坛(1970—1973)、跨政府信息分享(1973—1981)、合作的规范创造(1981—1986)、组织化(1986—1993)和走向安全治理(1993之后)五个阶段”。①自从《马斯特里赫特条约》签署后，《阿姆斯特丹条约》与《尼斯条约》都在当时的国际政治背景下不断强化这一安全治理结构的法律基础、组织形式与运作效能。虽然共同外交与安全政策与民族国家存在中央权威政府管理下的安全治理不同，共同体在这一领域的介入程度有限，成员国的利益偏好与谈判协商仍很大程度上决定着CFSP的运作和实践，但是针对近年来欧洲一体化发展实践，尤其是欧盟制宪进程与《里斯本条约》的出台，笔者认为，欧洲一体化，尤其是在政治一体化层面，欧盟的制度、资源发生了一种“融合”的趋势。一种源于制度与认同的内生动力逐渐成为约束民族国家、推进共同外交与安全政策发展的新的重要因素。有学者将这一现象概括为“布鲁塞尔化”的趋势。
一、“布鲁塞尔化”的概念
“布鲁塞尔化”(Brusselisation)最早由大卫·艾伦(David Allen)提出，认为是“以布鲁塞尔为中心的决策机构的稳步强化”，或“在一致性的名义下外交决策权威从各国首都逐步转移到布鲁塞尔”。②中国学者陈志瑞发展了这一观点，认为“成员国的主导和控制作用已经弱化，决策机制逐渐从一种水平的、离散的结构趋向垂直和集中，开始以布鲁塞尔为中心形成并输出欧盟的外交和安全政策”③。这一进程将使得联盟的外交与安全政策不断趋向集中、连续与统一。其内涵有三点：
首先，“布鲁塞尔化”描述了欧盟大量外交政策机构在地理上的一种集中倾向。“布鲁塞尔化”的进程起始于《马约》，当时EPC的外长会议被合并到欧盟总务理事会中，EPC的政治委员会和秘书处都成为部长理事会下属机构。欧盟还设立了共同外交与安全政策高级代表，协调成员国在外交上的行动并执行相关政策。此外，政策规划与早期预警小组(PPU)、政治与安全委员会(PSC)、欧盟军事委员会(EUMC)以及欧盟军事参谋部(EUMS)等一系列组织都在布鲁塞尔集中建立。其中，作为欧盟共同防务的中枢，政治与安全委员会进驻布鲁塞尔的意义最为深远。
其次，保留政府间主义的制度安排，同时加强形成共同政策与对外联合行动的能力。冷战结束后欧盟的政治实践表明，成员国希望在外交与安全领域进一步让渡国家主权的意愿是微弱的，发展出具有国家特性的“欧洲外交政策”越来越不切实际，而成员国又寄希望于联盟来解决该领域中单个成员国难以解决的问题，如地区冲突、移民、跨国恐怖主义等，国家间合作的欲望又是强烈的，因此，需要构建一种超过传统政府间国际组织但又不能削弱成员国外交主权的新的合作模式。于是，形成了以欧盟部长理事会(总务理事会)，也就是“布鲁塞尔”为核心的一系列决策机制。有学者称其为“跨政府主义”，④也可以被认为是“强化的政府间主义”。与此相关的结果是，成员国意愿之间的矛盾导致了该领域长期存在能力与期望的差距。
再次，“布鲁塞尔化”体现了一体化“进程”的影响。“布鲁塞尔化”这一概念与“政府间主义”不同，它不仅描述现象，还体现着事物的运动性或者发展的进程性。通过不断将各成员国的外交部门和人员聚集在布鲁塞尔进行政策协商和交流互动，展现欧洲政治一体化机制逐渐丰满、成员国对外政策诉求不断被联盟决策机制所引导融通以致欧洲认同逐渐“汇聚”的进程。
二、“布鲁塞尔化”的理论基础
“布鲁塞尔化”的理论基础是由表层的政府间主义与深层的建构主义共同构成。政府间主义体现其现实特征，反映了联盟对政府间制度安排的改良和创新，但建构主义却揭示了这一概念的内在特征，或者说是“未来观”，即把CFSP既当手段又作目的，追求建立共同的联盟价值观，或者说是“欧洲认同”。
运用社会化建构理论分析，共同外交与安全政策的“布鲁塞尔化”不仅改变着成员国对自身角色的定位和利益偏好，也塑造着欧盟作为国际行为体的“集体身份”，形成了温特所说的“构建有目的行为体的身份和利益的那种‘共有观念’”，⑤使民族国家的理性选择受到了极大挑战。所谓“身份”，即界定了作为一个社会共同体成员的“我们是谁”。对德国、比利时、法国等主权国家来说，它们不只是欧洲国家，还是欧盟国家。欧盟的成员身份意味着自愿接受某种政治秩序是合法的，并且需要承认一套规则和义务是有约束力的。当有了这种角色认同之后，民族国家的行为、话语等都会发生“潜移默化”的改变，因为“行为体需要知道在欧盟范围内的适当行为的规则”。⑥除了角色认知外，集体身份还构建出一种“文化”。温特提出存在三种国际体系文化——霍布斯文化、洛克文化和康德文化。当今的国际社会总体是以洛克文化为主导的，而欧洲是国际体系中最为接近“康德文化”的地区。康德文化的观念特征是友谊、合作与共存。与此类似的观点包括卡尔·多伊奇(Karl W.Deutsch)提出的“多元安全共同体”⑦和罗伯特·库珀(Robert Cooper)所谓的“后现代世界的安全”。⑧
在外交实践中，尽管CFSP在布鲁塞尔的决策体现政府间主义的模式，成员国具有一票否决权，但实践表明，成员国在使用否决权时变得越来越谨慎。成员国及其驻布鲁塞尔的代表在习惯联盟所制定的各种制度时慢慢形成了“路径依赖”(Path Dependence)，⑨即在所有正式或非正式的双边和多边会议中，通过频繁的交流、了解甚至学习，建立良好的关系，形成合作的习惯，并在维护所属国家的利益时会顾及联盟与他国的“感受”，更倾向用多边主义合作和协商，包括出让利益来达成目标。如常驻欧盟的成员国外交官们喜欢通过早餐的方式来进行理事会会前的利益协调，比较突出的有波罗的海三国、斯堪的纳维亚半岛国家(丹麦、芬兰、瑞典)以及维谢格拉德集团(波兰、捷克、匈牙利和斯洛伐克)。久而久之，这些国家形成相对稳定的“小联盟立场”并会在集体会议时照顾彼此利益。大国间亦如此，德、法、意等国通过长期以来在欧盟机制内的合作，习惯用“预防外交”来参与国际危机管理以及通过“良治政策”推广欧洲价值观和治理模式，这与美国在处理国际事务时倾向选择使用强权形成鲜明对比。
三、《里斯本条约》对CFSP“布鲁塞尔化”的发展
《里斯本条约》是欧盟对政治一体化发展模式所进行的一次深度整合与改良。欧盟东扩以后，欧洲联合的内在矛盾性加剧，中东欧国家对CFSP的建设带来了诸多负面影响，“横向扩大”所带来的挑战需要欧盟以“纵向深化”来予以应对。作为《欧盟宪法条约》的替代品，《里斯本条约》虽删去了那些显性的宪法称谓，⑩但在实质性内容上却保留了“宪法条约”的大部分成果，因而，不能简单地认为“里约”只是为提高CFSP的有效性或行动力而生，而应该充分认识到其与“欧盟制宪”是一脉相承的，应该用社会化理论予以深入解读。而这种解读让我们发现，“里约”的改革进一步强化和发展了CFSP的“布鲁塞尔化”趋势。
1.CFSP法律基础的“布鲁塞尔化”
新条约对欧盟的法律基础进行了一次近乎颠覆性的改革，直接打破了自《马约》以来近20年来所谓“三大支柱”的经典描述，并赋予了欧盟法律人格，构成法律层面的“布鲁塞尔化”。
首先，取消三大支柱并赋予欧盟法律人格，反映了欧盟对传统发展模式与治理结构的反思。将欧盟分为“欧洲共同体”、“共同外交与安全政策”和“刑事领域警务与司法合作”的三支柱结构逐渐不适应区域治理的现实需要，因为一体化已经使政治、经济等各种问题彼此相融。近两年发生在欧洲的主权债务危机恰恰说明，欧盟在经济一体化方面步伐过快，有很多结构性的问题被忽视，需要进行反思和制度修缮。这种修缮不是仅凭法国、德国等大国策动就能完成，而是需要欧盟整体政治上的团结一致。放缓经济上的联合，加快政治上的联合，通过政治联合反哺经济一体化成为目前的共识。
其次，赋予欧盟法律人格有利于欧盟塑造强有力的国际行为体。经济与政治的长期“分家”和“错位”使得欧盟既无统一的国际形象，也不能形成各类资源的综合有效运用，使其在国际舞台如联合国及气候变化谈判中存在掣肘。基辛格那句“如果我想给欧洲打电话，该打给谁呢”的著名讽喻亦由此而生。
第三，取消三大支柱是欧盟致力于社会化建构的表现。欧盟力图将其公民社会基础从金融、市场扩展到政治、外交和安全等高级领域。在制宪进程中，欧盟学者就提出：“如果不能在共同的政治文化背景下形成一种欧洲范围的公共领域，……如果没有一种超越国家的公共领域的交往关系，就不可能有民主意义上的欧洲联邦国家。”(11)所谓形成公共领域，实际是通过联盟制度框架构建一种欧洲层面的公民民主政治文化，作为推动欧盟向前发展的社会心理基础。取消三大支柱结构、赋予欧盟法律人格不仅有助于解决民主赤字问题，更能够推动欧洲一体化公共领域的形成，强化公民的参与意识，形成欧洲认同，最终使欧盟能够作为一种具有后现代标志的规范性力量在欧洲和国际舞台发挥领跑者作用。
2.CFSP组织运作的“布鲁塞尔化”：两种力量的联合
欧盟东扩使欧盟传统上的平衡机制无法在新的内部环境中发挥作用，欧盟“需要一种更为多样化的参与和智力结构”。(12)《里斯本条约》以“宪政模式”为蓝本，对欧盟的机制架构进行了一次富有创新的整合。
首先，增加诸如“常任主席”、“高级代表”以及对外行动署(LL
欧盟外交与安全政策高级代表(《里斯本条约》前称为共同外交与安全政策高级代表)是欧盟共同外交与安全政策协调人，有“欧盟外长”之称，它的设立是欧盟制度改革的重要创新。索拉纳在任10年(1999-2009年)，以其出色表现和不凡业绩，推动了欧盟共同外交与安全政策(CFSP)的发展，提高了欧盟的对外显示度，促进了欧盟对外政策的一致性。当然，他也受到欧盟政府间性质、对外代表混乱、轮值主席国制度以及预算资金缺乏等因素的制约。其继任者凯瑟琳·阿什顿从中受益良多，并有机会利用欧盟赋予的权力弥补欧盟在外交与安全领域雄心与成就间的差距。
一、欧盟外交与安全政策高级代表的设立
高级代表的设立既是欧盟对共同外交与安全政策进行反思后的补救措施，也是欧盟制度内部竞争的结果。虽然高级代表在刚设立时职责有限且模糊，但索拉纳凭借优秀个人能力和欧盟的制度支持逐渐使高级代表成为欧盟体制框架内一个举足轻重的角色。
冷战结束后，欧洲安全形势发生了新的变化，随着美国对欧洲事务兴趣的下降，欧盟需要依靠自己来稳定本地区局势。尽管欧洲在共同外交与安全领域取得了一些成效，但还不足以应对冷战后出现的新挑战特别是地区冲突，共同外交与安全建设的实际能力与各方期望之间存在巨大差距①。为了进行机制改革，欧盟成立了由卡洛斯·韦斯坦多普领导的检讨小组，并提交了《韦斯坦多普报告》。报告要求在欧盟对外政策执行阶段将共同外交与安全政策“人格化”，并通过一个 CFSP先生或女士来体现，但是对于人格化的具体方式，小组成员意见不一，或者要求由委员会代表，或者赞成由理事会某个人代表，如设立一个新的共同外交与安全政策高级代表职位，或由理事会秘书长担当②。而从欧盟内部看，高级代表的设立是委员会和理事会制度竞争的结果，双方都想主导共同外交与安全政策领域，以扩大自身影响力。最后双方达成妥协，任命理事会秘书长作为欧盟负责共同外交与安全政策的高级代表③。
设立高级代表是法国的提议。高级代表和协助其工作的政策小组的设立是1997年欧盟阿姆斯特丹峰会的主要成果之一，是对传闻的基辛格要求的欧洲“电话号码”的初步回应。法国希望由一个像前总统德斯坦那样有声望的人来担任，而英国认为新职位应是一个真正有政治影响力的人，倾向于由高级文官担任，以提高行政效率和政治上服从理事会的领导。就在双方对候选人的身份争论不休之际，科索沃危机爆发，各方要求采取实质行动推动共同外交与安全政策的发展。最终英国作出妥协，曾任西班牙外长和北约秘书长的索拉纳得到任命，既满足了法国关于资历和活跃的要求，又符合英国亲大西洋和德国的欧洲主义标准④。
根据法国的设想，这个新的行为体应当提高共同外交与安全政策的连续性，提出政策，并对外代表欧盟。虽然高级代表最终得以设立，但法国的初始建议却遭遇反对，大家一致同意将高级代表的职责局限于协助轮值主席国和执行部长理事会的决定。这项共识基于一个共同假定：共同外交与安全领域的政策制定仍是成员国特权⑤。同一个人将身兼理事会秘书长和共同外交与安全政策高级代表两职，并主要负责：在属于共同外交与安全政策范畴的事务中协助轮值主席国，帮助其制定、准备和执行理事会决定；并在轮值主席国的要求下代表理事会与第三方进行政治对话。
《阿姆斯特丹条约》包含对高级代表职位的宽泛描述，而政策倡议者的关键角色被排除在职权范围外。高级代表是把更多连续性和一致性带入决策的行为体，可以在成员国的初始期望之外扩张自己的权限，甚至改变决策过程的性质。因此，成员国对高级代表的授权非常谨慎，但在1999年任命索拉纳担任高级代表时，表现出了相当程度的信心。这也说明成员国认识到GFSP的决策缺陷，他们需要一个经验丰富且可信赖的领导提升集体表现。
索拉纳就任高级代表后，凭借出色的个人能力使高级代表成为一个举足轻重的职位，推动了欧盟共同外交与安全政策的进步。但对欧盟对外政策的领导不能只靠制度或个人，更要将个人嵌入合适的制度框架中。高级代表设立初期，其职责是有限和模糊的，在这种情况下索拉纳所拥有的资历和经验更为急需。事实上，当时高级代表最重要的资源是其作为一名外交官所拥有的灵活性和个人能力。索拉纳在作为欧盟理事会秘书长时，就赢得了欧洲各国政府和包括美国在内的很多第三国政府的认可，因而他能迅速参与到共同外交与安全政策的广泛活动中⑥。
尽管面临人员和财政不足的困难，索拉纳上任后仍然使欧盟取得了许多进步⑦。他将欧盟共同外交与安全政策从条约发展成为以布鲁塞尔为总部、拥有800名军事专家和外交官的机构，通过共同合作，在世界热点地区进行了23次疏解危机的行动，其中包括亚丁湾和科索沃。他是欧盟发言人和谈判代表，在缺乏成员国支持的情况下，凭自己的魅力、机智和精力赢得了巴尔干、前苏联加盟共和国以及中东欧国家领导人的信任。
但是随着欧盟制度的不断完善，新高级代表拥有了更大权利和更广的活动空间。欧盟对新高级代表个人能力的要求也在下降，外交经验不足的阿什顿当选新高级代表说明了这种趋势。然而不管高级代表的个人能力高低与否，他必须将自己很好地融入周围制度中，才能发挥最大作用。
高级代表开始时拥有的资源很少，但宽泛的职务描述赋予了这一职位很大的发挥空间⑧。通过扩大制度体系支持，索拉纳逐渐把高级代表转变为一个有重要影响的角色。欧盟内部的许多组织机构都有助于提升高级代表的作用，比如，《阿姆斯特丹条约》在设立高级代表时，还设立一个直接隶属于高级代表并帮助其制定政策的早期规划与预警小组(后改名为政策小组)。2001年欧盟又把理事会内部的政治委员会改组为政治和安全委员会(PSC)，并规定它应与高级代表保持特殊联系。高级代表在与轮值主席国商议且不损害《欧盟条约》的情况下，主持政治与安全委员会，尤其是在出现危机时。高级代表还指导为PSC提供支持的信息中心的活动。2001年成立的欧盟军事委员会(EUMC)负有给PSC和高级代表提供建议参考的责任，其领导人还扮演着高级代表军事顾问的角色。2002年后，理事会秘书处又设立了欧盟军事参谋部(EUMS)，它向欧盟军事委员会负责，并为高级代表提供内部军事专业知识。2004年欧盟成立欧洲防务局(EDA)，索拉纳担任负责人。此外他还领导欧洲理事会任命的11个特别代表⑨和3个个人代表以及1个反恐协调员。
这些体制的发展进一步增强了高级代表的作用。新的行为体和参与者为高级代表决策提供了一个广阔平台，并帮助他与成员国代表进行交流沟通。索拉纳及其顾问与成员国大使和官员多年来的长期对话是他成功的根本原因，定期交流和共享知识是在欧盟层面建立政策和认识共同体的基础。高级代表的经历和理事会内支持的发展表明，虽然良好的个人表现和人际关系至关重要，但还不足以塑造和维持一个可信的欧洲外交政策。对CFSP和欧洲安全与防务政策(ESDP)的领导不能只靠制度或孤立的个人，还需要把有远见的个人嵌入一个合适的制度框架中。
二、高级代表对共同外交与安全政策的作用
一是影响CFSP决策的形成和执行。高级代表是辅助性的，主要协助理事会和轮值主席国制定、执行共同外交与安全政策。这种描述比较模糊，没有指明高级代表的具体权限以及如何与轮值主席国外长分工等问题。然而高级代表依靠自己的特殊地位以及与一些重要政策机构的互动，能在理事会会议的准备和政策的形成过程中发挥重要作用，影响政策的制定。
在政策形成过程中，尽管高级代表并没有专有提议权，但他的引导和建议能够为对外政策行动形成一个共同的基础⑩。秘书处在索拉纳的领导下协助理事会工作，包括通过其众多的下属机构为理事会筹备会议，比如提供程序建议、起草会议纪要和其他会议报告，以及安排理事会文件的起草、翻译和散发等等。而政策小组在为索拉纳提供政策建议时，还负责监督和分析CFSP相关领域的发展，并且应理事会或理事会主席要求或者出自本身的动议，拟出一些有争议的政策选择报告，这些报告可由理事会主席负责对理事会的政策制定形成影响。在共同安全与防务政策出台后，成员国将其看成一个重要计划，索拉纳作为ESDP先生而备受重视。他抓住机会通过ESDP增加政治影响力，巩固强势地位，并成功地将政策建议加入决策过程(11)。
在政策执行阶段，作为CFSP及ESDP的核心机构，政治和安全委员会在欧盟应对危机的过程中发挥中心作用。此时，政治和安全委员会由高级代表领导，在军事委员会提交的报告和建议的基础上，负责向理事会就联盟处理危机的政治目标和危机的解决方案提出建议，负责对欧盟的军事反应提供政治控制和战略指导。为保证联盟反应的一致性，欧盟委员会和成员国要向政治和安全委员会通报各自采取或准备采取的措施。政治和安全委员会不仅总揽了共同外交与防务方面的所有动议权，而且有监管现有政策的执行权，还是联系欧盟理事会与下属工作小组的纽带。这使得与其保持特殊关系且是“重量级政治人物”的索拉纳能够影响CFSP特别是危机管理活动的执行，并在其中发挥重要作用。
二是提高欧盟的对外显示度。索拉纳在任西班牙外长时，西班牙曾成为部长理事会轮值主席国，这提高了他在本地区和国际社会的显示度。因此，他成为高级代表后对外代表欧盟轻车熟路。他经常出现在世界热点地区，在国际外交事务中尤其是在紧急危机管理中享有很高的声望。
索拉纳是欧盟与中东一系列双边关系条约的领导者，是中东路线图设计者之一，并在中东各国穿梭，劝说巴以双方执行中东和平路线图计划以保持中东地区的和平与稳定。在伊朗核问题上，他以欧盟代表身份参与其中，并发挥欧盟首席谈判者的作用。2006年6月，他在德黑兰以欧盟名义以及代表美国、俄罗斯和中国向伊朗提交了一份解决核冲突的方案。尽管欧盟在伊朗核问题上尚未取得骄人成绩，但对外显示了欧盟共同外交政策的雏形。索拉纳还频繁参加一些涉及全球热点问题的会议，在国际舞台上代表欧盟，表达欧盟的观点和价值。2006年7月，他参加了在布鲁塞尔召开的苏丹达尔富尔问题国际会议，代表欧盟敦促冲突各方遵守停火协议，与非盟派驻当地的维和部队合作，改善当地安全与人道主义形势。2008年9月，他与轮值主席国法国总统萨科齐及欧委会主席巴罗佐出访俄罗斯与格鲁吉亚，就俄撤军及召开解决格鲁吉亚问题国际会议等达成协议。同年10月他又参加了由联合国、欧盟和欧安组织共同主持的格鲁吉亚问题国际会议，就俄格冲突后遗留的人道主义问题及高加索地区的安全与稳定问题表达欧盟的立场。
索拉纳在任后第一年，访问了40个国家，参加了17次峰会和政治对话会议，以及超过20个其他元首级和部长级会议(12)。通过不懈努力，他大大提高了欧盟在外部世界的可视度，尽管其活动并不都以成功或者完美收场，但他作为“联盟首席外交官”被广泛认为取得了很大成功。
三是促进欧盟对外政策的一致性。连贯性或一致性在欧盟外交政策制定中具有特殊意义。只要联盟将其事务放在不同支柱下处理，一致性就是需要应对的问题(13)。高级代表的主要任务就是确保共同外交与安全政策的连续性和一致性，并协助轮值主席国和理事会实现上述目标(14)。
首先，高级代表的设立有利于保持欧盟制度一致性。原有的EPC秘书处合并到理事会总秘书处，在轮值主席国领导下为理事会和理事会机制服务，并且高级代表兼理事会秘书长，这是迈向制度一致性的步骤。在索拉纳成为高级代表后，秘书处成为一个表现卓越的外交政策机构，加速了欧洲外交政策从成员国向布鲁塞尔的转移。这使欧盟各国更容易形成共同的观念模式，对于促进一致性非常重要。索拉纳还认识到与委员会的有效协调是欧盟对外政策取得成功的关键，他凭借与委员会对外关系委员的良好私人关系和卓有成效的合作，将人们预想中的理事会和委员会这两个在对外关系领域相互竞争的机构的冲突降到了最低。
其次，高级代表在促进联盟纵向一致性方面发挥了重要作用。虽然欧盟相关条约规定成员国应在忠诚和相互团结的精神下，积极和无保留地支持联盟的对外和安全政策，并且应当避免采取与联盟利益相悖或可能削弱联盟在国际关系中作为一个凝聚性力量的有效性的任何措施。但由于成员国利益与联盟利益并不总是相符而且欧盟缺乏使成员国服从的强制手段，使得纵向一致问题成为欧盟在国际上“发出一个声音”的主要障碍。高级代表作为“欧盟外交政策协调人”在协调各国立场以达成一致意见方面发挥了积极作用。索拉纳作为前北约秘书长在与北约盟国相处中积累了丰富的政治谈判和外交技巧，而北约是一个没有为秘书处提供正式法律权威的国际组织。他的个人魅力及其谦逊的工作风格使他赢得了各国外长的信任，有助于协调各国形成统一立场。
四是推动欧盟独立防务的发展。在欧洲安全与防务政策出台后，推动欧洲自主防务建设成为高级代表的重要任务。索拉纳先后被任命为西欧联盟秘书长和欧洲防务局负责人，并在欧洲安全战略出台过程中发挥重要作用，推动了欧洲自主防务建设的发展。
1999年11月15日，欧盟历史上第一次外交部长与国防部长联席会议召开，授命索拉纳兼任西欧联盟秘书长。《尼斯条约》签订后，西欧联盟正式并入欧盟，成为其重要组成部分。欧盟将西欧联盟定位为欧洲安全与防务政策的执行者和强化北约内部“欧洲支柱”的工具。索拉纳身兼高级代表和西欧联盟秘书长，既是欧洲防务的策划者又是执行者。他利用自己的特殊身份推动欧洲共同防务建设，提高欧盟自主行动能力，并在欧盟维和行动中发挥了重要作用(15)。
2003年6月，索拉纳及其助手起草《一个更美好世界中的安全欧洲》的欧洲安全战略文件，经修改后最终在2003年12月的罗马首脑会议上通过。欧洲安全战略提出了欧盟如何成为一个更公正、更安全和更团结的世界力量的观点，第一次确立原则并规定明确的目标来推进基于欧盟核心价值观的欧盟安全利益。这一战略方针是全面的，至今仍然适用(16)。欧洲安全战略的出台既是索拉纳及其助手工作的结晶，也是他为推动欧洲安全与防务政策的发展做出的贡献。
2004年欧盟组建欧洲防务局(EDA)，这是欧盟在独立防务方面迈出的重要一步。高级代表为该局的主管和指导委员会主席，指导委员会为最高决策机构，主要推动欧盟实施安全与防务政策，协调欧盟军备开支，帮助成员国提高防务能力。自成立以来，EDA于2005年11月通过《防务采购行为准则》，规定签署成员国将其武器装备采购计划公布于该局的网站上，并处理了超过40件研究与技术合作案。2006年11月通过共同投资计划，20个成员国投资5500万欧元进行技术开发。2007年防务局把工作重点放在制订能力发展计划，对未来所需能力进行精确分析、发展欧洲国防研究与技术策略、研究拟定欧洲国防与科技工业基础策略等。在索拉纳的领导下，EDA取得了一系列成果，使欧盟防务一体化进程开始具备物质基础。
三、高级代表履职面临的诸多制约
高级代表在推动共同外交与安全政策发展的同时，也受到诸多因素的制约和干扰。这些制约因素大多源自欧盟柱形结构和共同外交与安全政策的设计缺陷。
一是政府间性质的制约。首先，成员国在共同外交政策的制定和表决程序方面对高级代表形成制约。共同外交与安全政策的政府间性质使得该政策领域的提议权和决策权掌握在成员国手中，高级代表没有专有提议权，只能凭借其领导的工作人员、理事会秘书长特殊身份以及同成员国的良好关系来影响欧盟共同外交政策的制定。在共同外交政策的表决程序方面，欧盟第二支柱采取政府间合作方式，也就是全体一致表决方式，每个成员国都能否决任何涉及CFSP的提议。只是在一些程序问题和联合行动的某些方面引入了多数表决机制，但也仅限于执行通过全体一致方式做出的原则决定所需的实施措施，即便如此也需要在每个成员国都接受的情况下才能使用多数表决机制。这不仅造成欧盟外交决策的低效，而且增加了高级代表协调各国立场的难度。
其次，成员国在发展共同防务问题上限制高级代表的作用。高级代表的重要职责便是领导和促进欧盟共同防务的发展，但成员国在共同防务问题上的分歧限制其作用的发挥。英国一直持政府间主义观点，主张在防务问题上依赖美国领导的北约。法国在多数情况下主张政府间主义，构建欧洲防务并独立于北约进而拥有自主决策和行动能力是其目标。德国总体上是一体化主义者，赞同共同防务，但目前不愿彻底摆脱对美国的依赖。三国之间的分歧导致至今谁也不愿触及如何确定未来欧盟与北约关系及欧洲防务建设的最终目标等敏感问题(17)。而大多数欧盟中小国家特别是新成员国普遍认为美国比欧盟更能保证其安全，仍愿将安全托付于北约。成员国的这种态度差异既是欧盟发展共同安全与防务政策的障碍，又是对高级代表防务合作指导者角色的削弱。
二是对外代表的混乱。“谁能在国外真正代表欧盟”是欧盟一体化过程中悬而未决的重要问题(18)。根据对外政策的不同方面，第三国对话者可能联系轮值主席国、成员国外长、委员会主席、处理对外事务的委员、共同外交与安全政策高级代表。根据初始条约，欧盟委员会单独对外代表欧盟。但从20世纪70年代开始欧洲政治合作就采用一种平行和非正式的国际代表形式，即由理事会轮值主席国对外代表欧盟。随后由于轮值主席国缺少连续性，建立了一种非正式的“三驾马车”制度，但仍不能解决欧盟在国际谈判中缺少政治分量的问题(19)。
《欧盟条约》规定，轮值主席国应在有关共同外交与安全政策的事务中对外代表欧盟，并要求理事会和委员会确保对外政策的一致性。此外还正式引入所谓的“三驾马车”体系，即轮值主席国在前任与继任主席国的协助下执行任务，欧盟委员会也在对外代表任务中予以协助。而《阿姆斯特丹条约》则规定，轮值主席国应在有关共同外交与安全政策的事务中代表欧盟，但同时又允许由理事会轮值主席国外长、欧盟委员会对外关系委员以及高级代表组成新“三驾马车”对外代表欧盟进行政治谈判和对话。条约同样要求理事会和委员会确保对外政策的连续性与一致性。因而，欧盟谈判对手可能面对的对话者至少三个，这令他们感到非常困惑。
CFSP实行的前几年，在对外代表中采取了不同方式。最常用的方案是理事会秘书处协助轮值主席国。在其他场合，比如同美国、日本以及俄国举行的两年一度的首脑会议中经常使用轮值主席国-委员会的方式，甚至还可能在与第三国会谈时所有成员国都参加。在事实调查和提交意见书时经常使用“三驾马车”，也频繁使用专案特别代表方式。在G7中，欧盟使用复杂的代表形式：四个成员国依据自己的权利参加，而当不是这四国主持时，轮值主席国参加而且委员会列席。在波斯尼亚问题联系小组中代表欧盟的是英国、法国和德国；而在处理与土耳其关系的会议中则由英国、法国、德国、意大利和西班牙等五方代表欧盟(20)。
高级代表设立后，欧盟委员会在第一支柱下和理事会在第二支柱下的对外活动之间仍缺乏一致性。在多数情况下，问题的解决依靠高级代表和对外关系委员的良好意愿与个人理解。总之，欧盟对外代表混乱的问题并没有因为高级代表的设立而得到根本解决，这不仅损害欧盟的外部形象，影响欧盟在国际舞台上用一个声音说话，而且也使高级代表的对外代表职能大打折扣。
三是轮值主席国的制约。作为成员国代表的轮值主席国在CFSP运作过程中扮演着关键的角色(21)。高级代表与轮值主席国之间关系复杂，一方面，二者同为“三驾马车”对外代表欧盟，提升了欧盟在国际舞台上的曝光度和一致性；另一方面，轮值主席国又对高级代表形成一定的制约。
首先，轮值主席国在对外代表方面对高级代表形成制约。《欧盟条约》和《阿姆斯特丹条约》都明确规定轮值主席国在CFSP事务中对外代表欧盟，在国际上表达联盟立场，并开展对外谈判。这与高级代表的职能发生冲突，造成欧盟对外代表的混乱，而且轮值主席国并不希望在国际事务中被高级代表抢占风头。1999年，促使索拉纳访问中东地区不是轮值主席国法国和其他成员国，而是埃及总统向他发出的与欧盟轮值主席国一起参加沙姆沙伊赫峰会的直接邀请。这给索拉纳提供了参与核心谈判进程的途径，但继任轮值主席国因没有准备而置身事外。
其次，轮值主席国制度本身存在的一些问题也制约高级代表作用的发挥。高级代表的重要任务就是确保CFSP的连续性和一致性，但轮值主席国的任期只有半年，鉴于CFSP机制复杂、任务繁重，每个轮值主席国上任后都有一个适应过程。当它们开始驾轻就熟时，就已到任期(22)。随着欧盟的扩大，各国轮值一次的周期相应拉长，并且各国的利益偏好和优先议题都不太相同，这对联盟对外政策的连续性和一致性造成了很大挑战。另外，欧盟成员国众多，各国外交能力有明显差异，一些大国可以凭借其丰富的外交资源保证CFSP机制平稳运行，但一些小国没有足够的能力来担任轮值主席国的大任。而且当小国担任轮值主席国时，联盟的外交可信度可能受到损害。1997年12月，美国不愿参加定期举行的欧盟-美国首脑会晤，部分原因是因为当时轮值主席国卢森堡是小国，而且参加首脑会议的欧盟委员会主席雅克·桑特也是卢森堡人。
四是缺乏足够的财政支持。向冲突地区派遣特别代表、特使、监督小组和警察团等都是有效却昂贵的工具，没有足够的资金支持，这些都难以做到，欧盟也很难成为一个全球性角色。然而，欧盟下拨给第二支柱的资金与其外交政策的野心很不相称。高级代表应该获得更多资源以便在外交政策事务中发挥主要行为体的作用(23)。虽然欧盟已经注意到资金短缺问题，但分配给共同外交与安全政策的预算依然很少。以2009年为例，共同外交与安全政策的预算只占欧盟总预算1338亿欧元的0.2％左右，总共不到3亿欧元(24)。
《欧盟条约》规定CFSP的行政支出由欧盟委员会负责，而行动支出或者通过理事会一致同意表决由共同体预算负责，或者由成员国负责。《阿姆斯特丹条约》改革了CFSP的支持体系，规定行动支出由共同体预算提供资助，除非该行动具有军事或防务意义，或者理事会通过一致同意表决做出另外规定。如果弃权的成员国发表正式声明，也没有义务为行动提供资金支持。
CFSP的预算按用途可分为选举监督和民主转型、欧盟特别代表、预防冲突和支持和平倡议、裁军财政援助、国际会议捐助以及紧急措施六类。这些预算非常紧张以至于索拉纳的高级官员都没有差旅预算，只能依靠非政府组织为他们支付出席研讨会的费用，甚至请求成员国支援执行已达成协议所需的资金。这种状况使欧盟难以兑现承诺和履行约定(25)。由于CFSP预算包括在委员会对外政策预算中，索拉纳的预算也由委员会对外关系委员分配。可见，高级代表缺乏足够的预算支持CFSP的发展和不断增多的危机管理行动。
四、高级代表的发展前景
高级代表的设立是《里斯本条约》的一项重要制度改革。这一条约大大扩展了高级代表的权限和活动舞台，使之真正成为CFSP领域的核心角色，在某种意义上履行“欧盟外长”职责。
在CFSP的制定和执行方面，条约赋予高级代表以专有提议权，规定高级代表可就任何与CFSP有关的问题向理事会提出建议。在除CFSP之外的其他对外行动方面，高级代表也可与委员会共同提出议案。条约还规定，高级代表负责实施欧盟CFSP，他应在理事会的授权下为该政策的发展提供建议，这同样适用于共同安全与防务政策。高级代表还应主持外交理事会，执行CFSP。总之，高级代表将在CFSP事务中集倡议、管理和执行权力于一身(26)。
在对外代表方面，高级代表应在涉及CFSP事务中对外代表欧盟，代表欧盟与第三方进行政治对话，并应在国际组织和国际会议中表达欧盟观点。条约规定欧洲理事会常任主席在涉及CFSP问题上对外代表欧盟时，不得损害高级代表的权力。而且当欧盟就联合国安理会议程中的某一主题确定了共同立场，属于安理会成员的欧盟成员国应当请求允许高级代表代表欧盟陈述其立场。
在促进欧盟对外政策一致性和连续性方面，高级代表作为委员会副主席，应保证联盟对外行动的一致性。他在欧盟委员会内扮演涉及对外关系部门的“整合者”角色，继承了原有对外关系委员的权力，尤其是对外援助的财权。高级代表还应得到新设立的欧洲对外行动署的支持。
根据《里斯本条约》，高级代表具有双重角色，他既主持外交事务理事会又是委员会副主席。条约通过引入具有双重身份的高级代表，试图协调和统一理事会和委员会在对外关系领域的行动。高级代表工作的双重身份反映在他履行的职责中。他将实施CFSP，并在委员会内负责对外关系。高级代表的两个职责及其双重角色又导致他的第三个角色，即确保联盟对外行动的一致性(27)。但高级代表在职责上可能与欧洲理事会常任主席和欧盟委员会主席之间存在重叠。高级代表将通过主持外交事务理事会而成为管理联盟CFSP的强有力角色，同时作为委员会副主席，他甚至可能监督欧盟外交政策中有关贸易和发展部分的讨论。这三个职位间的职责冲突有待进一步解决。
《里斯本条约》生效后，索拉纳退休并给欧盟留下了一份复杂的外交遗产。现任高级代表阿什顿从条约赋予的权力中受益良多，包括专有的提议权、在委员会内立足、更多的人员和经费等。成员国和阿什顿应当反思索拉纳的经历，并利用条约提供的机会弥补欧盟的雄心与成就之间的差异。但是，现任高级代表的发展前景如何仍要取决于他对以下关键问题的处理。
一是能否处理好与欧盟委员会主席和欧洲理事会常任主席的关系。高级代表在对外关系领域内的重要角色可能会受到委员会主席和欧洲理事会主席的挑战。因为高级代表兼任委员会副主席，相对于委员会主席貌似一个配角。然而，高级代表是在委员会主席同意的情况下由欧洲理事会任免，这说明高级代表可能与理事会保持更紧密的联系。然而高级代表与欧洲理事会常任主席在对外代表欧盟方面存在竞争，而且高级代表可能会赢得胜利。因为在涉及CFSP问题上，欧洲理事会常任主席应在不损害高级代表权力的前提下对外代表欧盟。这看起来是高级代表而不是常任主席将成为共同外交与安全领域最重要的角色。总之，这三个职位都是欧盟对外政策中的重要角色，如果三者密切合作，欧盟的对外可视度和对外政策的连续性、一致性就有很大改观；但如果三者忙于权力争夺，欧盟对外政策的前景就不容乐观。
二是能否协调和统一理事会与委员会在对外关系领域的行动。阿什顿在欧盟委员会内扮演了涉及对外关系部门的“整合者”角色，她不但要处理好与委员会内部对外政策领域委员们的关系，主要包括扩大与睦邻政策委员、贸易委员、发展委员、人道援助和危机反应委员，还要与委员会内其他一些重要的对外关系人士搞好关系，比如气候行动委员、经济和货币事务委员、能源委员、海洋事务和渔业委员、运输委员等(28)。阿什顿作为前贸易委员熟悉委员会的运作，因而协调委员会内部关系相对容易，她和理事会的关系反而要疏远一些，这与索拉纳的情况不同。作为高级代表和委员会副主席，阿什顿应当在对外政策问题上保持对欧盟理事会的控制并代表成员国政府。但她就任以来就因未能维护自己权威而饱受批评，她的办公室设在布鲁塞尔行政总部，并且把委员会官员作为自己的主要顾问。因此有人认为阿什顿政治经验的缺乏将导致欧盟委员会把欧盟对外政策的控制权从成员国手中争夺过来(29)。所以，能否协调好理事会和委员会在对外关系领域的活动是阿什顿面临的重要挑战。
三是能否在国际舞台上代表欧盟发出“一个声音”。完成这项任务首先要协调好与欧洲理事会主席范龙佩的关系。两人在CFSP领域都有对外代表欧盟的权力，这需要两人在工作中以大局为重并做好分工。其次还要积累丰富的外交经验和一定的威望，而这正是阿什顿的薄弱之处。她的主要从政经历都在英国，曾担任英国上议院领袖和枢密院议长，直到2008年10月才担任欧盟委员会贸易委员。虽然这项工作得到广泛认可且她也被认为是一名谈判高手，但她缺乏外交经验，这对于“欧盟外长”来说非常不利。她曾对自己当选高级代表毫无准备，以至于在举行记者招待会时都没有准备发言稿。此外，阿什顿在当选高级代表前“在英国本土都鲜有人识”，更不用说国际知名度。因此，在强势的索拉纳之后，阿什顿、欧盟和世界在一段时期内彼此可能都有些不适应。
注释：
①Christopher Hill,“ The Capability-Expectations Gap,or Conceptualizing Europe's International Role,” Journal of Common Market Studies,Vol.31,No.3,1993,pp.305-328.
②陈志敏、古斯塔夫·盖拉茨：《欧洲联盟对外政策一体化》，上海：华东师范大学出版社，2003年，第201页。
③Demetrios G.Melis,“ The High Representative for CFSP and the Personification of EU Foreign Relations,” Paper Present at the EUSA,7th Biennial Conference,Madison,Wisconsin,2001,pp.1-10.
④Jolyon Howorth,“ European Defence and the Changing Politics of the European Union:Hanging Together or Hanging Separately? ” Journal of Common Market Studies,Vol.39,No.4,November 2001,p.771.
⑤Giovanni Grevi,Daniela Manca and Gerrard Quille,“ A Foreign Minister for the EU-Past,Present and Future,” Working Paper 7,FORNET,November 2004,p.2.
⑥Demetrios G.Melis,“ The High Representative for CFSP and the Personification of EU Foreign Relations,” p.10.
⑦Fraser Cameron,Prospects for European Foreign Policy,Seoul:Korea Institute for International Economic Policy,2008,p.18.
⑧Per M.Norheim-Martinsen,“ Who Speaks for Europe While We Wait for the EU Foreign Minister? ” Paper Presented at the EUSA10th Biennial Conference,Montreal,17-19 May,2007,p.7.
⑨阿富汗、非洲大湖地区、非洲联盟、波黑、中亚、科索沃、前南、中东、摩尔多瓦、南高加索和苏丹。
⑩Karel De Gucht,“ Shifting EU Foreign Policy into Higher Gear,” EU Diplomacy Papers,01/2006,p.5.
(11)Florian Güssgen,“ Of Swiss Army Knives and Diplomacy A Review of the Union's Diplomatic Capabilities,” Jean Monnet Working Papers 33,April 2001.
(12)Javier Solana,“ Reflections on a Year in Office,” Speech at Swedish Institute of International Affairs and Central Defence and Society Federation,Stockholm,October 27,2000.
(13)Simon Nuttall,“ Coherence and Consistency,” in Christopher Hill and Michael Smith,eds.,International Relations and the European Union,Oxford:Oxford University Press,2005,pp.92-94.
(14)Javier Solana,“ The Development of a Common Foreign and Security Policy of the European Union and the Role of its High Representative,” Global View,March 30,2000.
(15)这是欧盟作为一个整体首次参加欧洲以外地区的独立军事行动，也是在不使用北约军事资源情况下的一次完全独立的军事行动。索拉纳在2003年5月的欧盟防长会议上转达了安理会秘书长安南的维和请求，并在会后被授权代表欧盟回应安理会的要求。在维和行动开始后，他与民主刚果、卢旺达和乌干达的领导人保持密切联系，实地走访冲突地区，并到联合国安理会做任务简报。索拉纳对欧盟防务的贡献可见一斑。
(16)Report on the Implementation of the European Security Strategy,Brussels,S407/08,December 11,2008,p.3.
(17)吴志成、杨娜：《欧盟共同外交与安全政策：大国态度的比较分析》，《欧洲研究》2006年第2期。
(18)Fraser Cameron,“ Building a Common Foreign Policy Do Institutions Matter? ” in J.Peterson and H.Sjursen,eds.,A Common Foreign Policy for Europe? Competing Visions of the CFSP,London:Routledge,1998,p.59.
(19)Natividad Fernández Sola,“ The New External Action Service of the EU:A European Diplomatic Entity in the Making? ” European Union Miami Analysis Special Series,Vol.6,No.8,May 2009,pp.3-4.
(20)Cameron.“ Building a Common Foreign Policy Do Institutions Matter? ” pp.60-61.
(21)Ramses A.Wessel,The European Union's Foreign and Security Policy:A Legal Institutional Perspective,The Hague:Kluwer Law International,1999,p.89.
(22)Cameron,The Foreign and Security Policy of the European Union,England:Sheffield Academic Press,1999,p.99.
(23)Per Stig Moller,“ European Foreign Policy in the Making,” The Brown Journal of World Affairs,Vol.4,No.2,Winter/Spring2003.
(24)EU Budget 2009,Luxembourg:Official Publications of the European Communities,2008.
(25)Steven Everts,“ Shaping a Credible EU Foreign Policy,” London:Centre for European Reform,February 2002,pp.24-25.
(26)Christine Kaddous,“ Role and Position of the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy under the Lisbon Treaty,” in Stefan Griller and Jacques Ziller,eds.,The Lisbon Treaty:EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty? Vienna:Springer Verlag,2008,p.209.
(27)Iris Goldner Lang,“ Institutional Changes in the EU after Lisbon:A Redistribution of Powers among EU Leading Positions? ” IASEI Working Paper,03/2008,p.13.
(28)Michael Emerson,“ EU Foreign Policy Enters Post-lisbon Treaty Era,Terra Incognita,” November 30,2009,http://politicom.moldova.org.
(29)Bruno Waterfield,“ Baroness Ashton‘ Has Lost Control of EU Foreign Policy’” , The Daily Telegraph,January 11,2010.