京津冀都市圈合作思路与政府作用重点研究，本文主要内容关键词为：思路论文,作用论文,重点论文,京津冀论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1672-0504(2004)04-0061-05
由北京、天津两个直辖市和围绕京津的河北省唐山、承德、张家口、保定、廊坊、秦皇岛、沧州7市组成的京津冀都市圈是中国沿海地区的核心经济区域之一，其内部的合作不仅对各组成地区的社会经济发展具有重要意义，而且对统筹全国区域发展和推动中国社会经济整体发展具有十分关键的意义。近几年京津冀都市圈发展问题再次引起了广泛关注，许多学者围绕京津冀都市圈发展问题提出了具有实际参考价值的见解。然而，目前对京津冀都市圈合作必要性的认识缺乏理论高度与全局性；对如何通过政府作用促进京津冀都市圈合作发展，缺乏一个理论上符合区域经济规律、实践上具有可操作性的思路。本文从理论与全局的角度分析京津冀都市圈合作的必要性；从区域战略、区域规划与区域政策之间的关系分析入手，提出该区域合作的基本思路；并探讨政府促进该区域合作的规划与政策问题以及制度基础问题。
1 京津冀都市圈合作发展的必然性
改革开放后华北地区是在中国率先进行区域经济技术合作的区域[1]，京津冀都市圈的合作始于20世纪80年代中期，以环京经济技术协作区的成立为标志[2]。自90年代中期以来，该区域的合作出现了一个明显的低潮。近几年京津冀都市圈的合作问题再次成为关注的焦点，有其理论与现实的必然性。京津冀都市圈合作发展的必要性，不能只从内部条件角度来分析，而应该从理论和全国统筹区域发展的角度来分析。
第一，从理论上分析，京津冀都市圈合作是现阶段区域经济发展的阶段性所决定的。1)从区域经济合作发展规律来看，京津冀都市圈合作由兴起到步入低潮，到再度引人注目，这是区域经济合作规律的反映[3]。当政府主导型的区域经济合作出现低潮后，企业主导型的京津冀都市圈合作逐步兴起，这表明区域经济合作规律已经开始发生作用，需要各级政府积极推动企业主导型区域经济合作；2)从区域经济发展规律看，加强京津冀都市圈的合作，是区域经济空间格局演变规律的必然要求。区域经济一体化的发展过程可分为四个阶段，即独立的地方中心阶段、单一强中心阶段、强中心与少数次中心并存阶段以及功能相互依存的城市体系（全面一体化）阶段[4]。一般而言，当一个区域发展到第三个阶段后，只有积极推动相关地区的合作，才能尽快实现区域经济一体化。目前，京津冀都市圈处于第三个阶段，通过有目的的合作，可促进并加速向全面一体化阶段演变的过程。
第二，从实践上分析，京津冀都市圈合作是国民经济与区域经济发展到目前阶段所产生的一种必然要求。从全国来看，京津冀都市圈是三大都市圈之一，但发展水平已经落后于长江三角洲与珠江三角洲[5,6]。据统计，1990年北京、天津和上海三市的GDP分别为500.8亿元、311.0亿元与756.5亿元，上海的GDP为北京与天津的GDP之和的93%，但到2002年，三市的GDP分别为3130亿元、2023亿元与5409亿元，上海的GDP为北京与天津的GDP之和的1.05倍。2002年，北京与天津外商投资总额仅相当于上海外商投资总额的46.1%。目前，中国已经进入实施区域协调发展战略的关键阶段，十六届三中全会提出了“坚持统筹兼顾，协调好改革进程中的各种利益关系。坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。统筹兼顾有五个方面的要求，即“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”。所谓统筹区域发展，就是从全国区域经济发展格局的角度，有重点、分阶段地全面解决各种类型的区域问题，通过政府有目的、有计划地进行调控，逐步协调区域关系并促进各种类型区域的社会经济发展[7]。由于中国的经济重心位于东部地区，现阶段仍然需要推动东部核心区域的发展，为统筹解决各种区域问题提供强有力的支持。因此，从全国整体发展的角度来看，京津冀都市圈发展长期滞后会对全国的统筹区域发展产生负面影响。从该区域内部来看，随着市场经济的发展，京津冀都市圈各组成地区各有优势，内部差距较大，加强合作的潜在利益十分巨大。
2 京津冀都市圈合作的关键问题与思路
目前，无论是京津冀都市圈内的各地区政府，还是学术界，对加强京津冀都市圈合作的必然性基本达成了共识。未来所要解决的关键问题是如何具体落实京津冀都市圈发展战略。今后所要解决的关键问题是，如何通过政府作用积极推动京津冀都市圈新型区域经济合作格局的形成。
要科学地说明政府如何着手推动区域合作，即要找出京津冀都市圈合作的关键问题，需要理出一个思路。具体地说，就是要弄清楚政府依据什么来实现京津冀都市圈合作战略。从理论上来说，区域战略、区域规划与区域政策三者是既相互联系，又有明显区别的。区域规划与区域政策是支撑区域战略的两个支柱[8]，也是政府干预区域经济发展的两个基本手段。因此，确定未来京津冀都市圈合作的关键问题，需要从区域规划与区域政策两方面考虑。
区域战略是政府为实现其宏观目标而确定的空间组织计划，或者说是一个重点空间蓝图性谋划。区域规划是政府对经济活动和资源利用的空间安排；区域政策是政府干预区域发展的具体工具。三者之间的关系如图1所示。目前，京津冀都市圈的合作战略已经比较明确，但规划与政策不具体，是未来必须解决的关键问题。
图1 区域战略、区域规划与区域政策的关系
Fig.1 Relations between regional strategy,planning and policy
3 京津冀都市圈合作的规划问题
规划实质上要解决的是社会经济活动的空间格局优化问题。从理论上分析，区域规划可分为两类，即宏观区域规划与微观区域规划。宏观区域规划是针对大范围区域的，强调的是区域开发的方向、宏观重点和区域间的协调，因而几乎不或很少针对具体的微观区域行动，它具有战略性特点，因而也常称为区域发展战略规划；而微观区域规划针对的是小范围地区，一般是一个经济区域的某一部分，甚至是一个小的社区，其重点在于强调不同类型地块的功能划分和发展的具体方向，并突出微观的具体行动与措施[9]。京津冀都市圈合作规划属于宏观区域规划，其所要解决的关键问题分述如下。
(1)区域范围内主导产业的布局与产业联系安排。政府应该将重点放在主导产业上，结合产业结构与产业布局的调整来安排整个区域范围内重要产业布局，形成相互支持的产业关联体系。主导产业应该成为京津冀都市圈内部各地区联系与合作的重点。
(2)区域范围内不同地区的发展方向与地区间分工。不同地区有各自的利益，其发展方向的确定与地区间分工不能通过政府规划来安排，地方政府需要通过影响市场而间接影响地区发展方向。目前所考虑的分工格局存在一定的局限性：一是没有改变垂直分工的格局，这种安排有可能引起北京和天津以外地区的不满；二是没有考虑京津冀都市圈在全国的分工职能，这是包括京津冀都市圈、山东半岛与辽东半岛在内的环渤海地区不能一体化的重要原因；三是对国际联系方面的产业方向不明确，如北京、天津与河北的空港、海港物流产业是未来的一个重要方向，但没有引起足够重视。
(3)增长极轴的布局。构建京津冀都市圈的金三角——京津唐三角极轴、外围形成环状合作带，通过金三角的扩散，逐步形成合理的城市等级体系，形成一体化空间格局。图2所示的京津唐金三角是京津冀都市圈的核心地区，其发展关系到整个大范围地区的合作格局。
(4)行政区边缘地区的关系。在京津冀都市圈，处理好两个省级行政主体与七个市级主体所辖区域的边缘地区的关系，是合作的重要内容，因为这种边缘地区的利益矛盾与冲突表现得最突出，加强这种地区间的合作能收到明显实效。在省市边缘地区，存在许多合作的领域，如基础设施、同一产业链的生产活动等。
图2 京津冀都市圈的极与轴
Fig.2 Poles and axes in the Urban Agglomeration of Beijing,Tianjin and Hebei
(5)产业的空间聚集与扩散。产业的空间聚集与扩散，是区域经济发展到一定阶段后的必然趋势[10]。根据总体发展水平预测，北京与天津将在十年内达到中等发达水平。而根据发达国家的区域发展规律，当一个区域的发达城市达到中等发达水平前后，必然会产生产业结构与产业布局调整的要求。因此，未来的京津冀都市圈区域规划必须处理好中心城市传统产业的扩散问题。一方面，需要统筹考虑，避免地方利益倾向导致重复建设和引资大战等内耗问题[3]。另一方面，主要中心城市，特别是北京不能囿于狭隘的地方利益，而必须具有区域范围内的领袖风范，放弃“肥水不流外人田”的做法，在转移产业与技术时只在本地区范围内考虑接受地。通过扩散产业，可打破传统的垂直分工，扩大水平分工范围，从而将不同类型地区纳入区域一体化体系之中。
4 京津冀都市圈的政策问题
京津冀都市圈的政策问题包括两个层次：一是区域内部克服利益矛盾问题；二是引导企业合作问题。
4.1 克服利益矛盾的政策
地方发展政策矛盾会导致地方政策失效，地方政策失效可用图3来说明。图3的D与C分别表示距离与成本。假定A与B两个地区都生产某种产品，初始的生产成本分别为
，假定都等于
，那么两个地区的市场边界为O点。A地区如果用减免税收或直接援助的手段将成本由降低到
，则两个地区的市场分界点由O转移到
，B地区因此而损失了
的市场。于是，B地区针锋相对，采取同样的政策使成本降低至，市场分界点又重新由恢复到O。可见，地方发展政策矛盾与冲突并没有改变原有的地区市场划分格局，这就是地方政策失效。先实施地方保护政策的地区虽然可以在短期获得利益，但这种利益是暂时性的，在其他地区仿效其“比照办理”时，地方保护政策不可能达到预期目的。在现实中，这种例子比比皆是，不仅京津与河北七市之间存在这种情况，而且在各地区的内部也存在频繁的矛盾与冲突。
图3 地方发展政策矛盾导致的地方政策失效
Fig.3 Failure of local policies resulted from contradiction of local development policies
盲目追求招商引资的数量，用优惠政策吸引外商投资，是目前地方发展政策中存在的主要问题。目前，各地为引进企业与项目，争相在税收、地价等方面进行优惠政策攀比，滥用优惠政策，招商的门槛越降越低，造成国家土地收入、税收收入大量流失。一些地方名义上实行税收“免五减五”（即五年免征企业所得税，五年减半征税，其他的类推）或“免五减三”，但私下均以各种方式将地税返还给企业，实行“免十减二十”，以此吸引投资。一些地方不是以企业为主体引进外资，而是层层下达招商引资硬指标，作为考核政绩的重要标准。
外来企业区位决策一般分两个阶段，首先是确定企业的布局指向，即根据诸如劳动力的质量与成本、市场与原材料的供应、能源与交通成本等一些重要的区位与生产因素的区域差异，将其区位选择缩小到特定区域。然后是确定具体厂址，即根据地方税收与财政刺激确定最终的厂址。作为一个区域而言，向企业提供补助以使其布局于一个地方而非另一个地方，对整体利益并没有影响。但企业在第一个决策阶段会想方设法在一个区域内使不同地区相互竞争，以提高补助水平。若各地区能作为一个区域整体对外，则能够降低企业挑拨一个区域内各地区相互内斗的机会，因而减少浪费性竞争，使政策援助的水平比不合作时低。尽可能地减少不必要的政策补助，会使各个地区受益，降低纯粹因为政策补助力度大小的原因而迁移企业的可能性，从而有利于整个区域经济与国民经济。
协调地方发展政策的具体规则有多种，根据发达国家的经验，比较常用的有两种：1)区域税基分享(Regional tax-base sharing)是促进区域内各地区合作的一种措施，这种措施将区域合作所产生的税源作为区域内各地区共享的税基，按一定比例分配合作利益。这种方法可避免区域内各地区盲目争夺外来投资，统一外生发展政策并促进区域合作。2)统一奖励政策法是在区域范围内统一政策标准与强度，并对违规者给予一定的惩罚。这种方法类似于企业战略同盟，只不过企业战略同盟是由相关企业缔结的，而统一政策是由政府规定的。统一政策法有两种具体方式，要么各地区实行完全一致的政策，要么各地区地方政府不制定任何优惠政策而将政策制定权交给区域管理机构。这两种方式都可以让企业根据公共、私人与非赢利机构培育的吸引投资的条件来选择投资地区，但不可能找到挑拨地区冲突的机会。
国内外曾出现许多种区域合作组织，里尔城市区域是一个比较典型的区域合作组织。里尔是法国北部（萧条区域）一个大都市，1968年，依据政府法令成立里尔城市区域(Communauté Urbaine de Lille,CUDL)。该区域由87个地区组成，区域委员会由各地区的议会选出。CUDL有自己的收入，主要来源于成员地区和上级政府，包括中央政府的财政拨款。CUDL是里尔大都市区域的一个联合区域决策机构，促进合作与吸引外生发展的主要措施是税基分享。CDUL建立了针对地方政府在联合决策机制之外单独吸引外资的惩罚措施，如果一个地方政府没有得到CUDL管理委员会的同意而自行开发工业小区，则必须将从该小区所获得的税收总额的25%上交CUDL[11]。
4.2 企业合作政策
促进内生发展的区域合作有两个主要途径：产业集群政策与公共部门支出政策。
4.2.1 产业集群(Industry clusters)政策 产业集群是具有纵向与横向联系的竞争性与合作性产业在一个区域的聚集，内部有很强的产业联系，通常会有一个专门安排的制度基础[12]。每个区位都有独特的地区条件，一个区位的竞争优势并不是来自单个企业，而是来自产业集群。产业集群是技术、信息与基础设施等多方面综合优势的结晶，如果一个区位能够出现产业集群，则产业集群会成为促进区域发展的主要力量[13]。
4.2.2 公共部门支出政策 政府的主要作用是改善企业与投资者的发展条件，鼓励现有与将要形成的产业集群的发展。公共部门的支出通常是改善交通与通讯基础设施，投资于人力资源开发以提供技术劳动力，间接对企业补贴以降低企业运营成本，促进区域合作。
许多拥有知名品牌的大企业布局于京津冀都市圈，同时，京津冀都市圈还有大量小规模、具有一定优势的小企业。但企业间尚未形成有机的联系，各地区企业分立发展问题依然比较突出，区域企业群体优势尚未充分发挥出来。未来应促进与加强企业间多种形式的联系与合作。
5 京津冀都市圈合作政策的制度基础
一般而言，完善区域合作的制度基础需要明确两个方面的问题，即何者管理区域合作？管理何者？其中，前者需要明确区域管理者，后者要求明确区域管理的空间范围。也就是说，区域管理制度基础主要包括两个方面：一是管理机构的设置；二是区域范围的界定与内部问题区域的识别。
根据发达国家的经验，区域管理机构设置一般有两种形式：1)地方自动组织的联合管理机构；2)中央政府立法成立的中央区域管理机构。前者是低级的组织形式，而后者是高级的规范组织形式，前者必须向后者过渡。例如，1960年美国阿巴拉契亚区域为了促进区域合作，成立了一个阿巴拉契亚州长会议，以建立一个解决问题的区域方法。1963年肯尼迪成立了一个特别工作组，这个工作组后来成为总统阿巴拉契亚区域委员会(PARC)，简称阿巴拉契亚区域委员会(ARC)。1964年阿巴拉契亚区域开发法(Appalachian Regional Development Act,ARDA)提交国会，1965年国会通过[14]。目前，京津冀都市圈各地的政府提出了成立京津冀都市圈省市长联席会、京津冀都市圈发改委主任联席会，这些组织都只是区域管理机构的初级形式。为了规范京津冀都市圈发展的管理，应该由中央政府成立专门的管理机构。
区域划分包括标准区域划分与问题区域识别两方面。根据绝大部分国家的经验，标准区域与问题区域郡是政府区域管理的基本框架。标准区域是指名称被标准化并被编码的、范围相对固定的、作为区域政策与规划制定基础的多级规划区域体系；问题区域(Problem Regions)也称为问题地区(Problem Areas)，是由中央政府区域管理机构依据一定的规则和程序确定的受援对象，是患有一种或多种区域病，而且若无中央政府援助难以靠自身力量医治这些病症的区域[15]。标准区域应该分为多个层级，而问题区域应该分为多种类型。为了对规划地进行管理，应该由中央区域管理机构界定京津冀都市圈的界线，作为一级标准区域。内部问题区域可在区域范围内统一标准，但必须经过中央政府区域管理机构批准，而且问题区域政策应该由中央政府统一制定，以避免地方发展政策矛盾。
6 结论与建议
京津冀都市圈的发展不仅关系到内部各地区的社会经济一体化，同时对全国的统筹区域发展会产生相当大的影响。加强京津冀都市圈合作既存在理论上的必然性，又是区域经济发展到一定阶段后的必然要求。政府推动合作的基本思路是，在区域规划与区域政策两个方面明确所要解决的主要问题。政府运用区域规划与区域政策推动区域合作，需要完善区域管理制度基础。
为促使京津冀都市圈尽快实现一体化，建议中央政府成立一个综合的区域管理委员会，并由它明确京津冀都市圈的范围，制定与实施统一的京津冀都市圈发展规划与政策。
收稿日期：2004-05-27；修订日期：2004-06-18
标签：区域规划论文; 区域经济一体化论文; 京津冀一体化论文; 国内宏观论文; 区域经济学论文; 经济论文; 区域发展论文;