佛山市禅城区交通建设投资有限公司
摘要：BT项目模式是一种新兴的建筑项目，主要是建筑-移交模式，由上世纪80年代传入中国，现在已经在中国风靡，然而我国对于BT模式监管法律要求和规范还不是很健全。
关键词：BT项目；法律风险；控制
近年来，随着工业化和城市化的飞速发展，城市基础设施建设促使了BT建设项目大量出现。根据2015年广东省政府工作报告，全年完成固定资产投资2.59万亿元、增长15.9%。省重点项目完成投资5392亿元。民间投资增长20.3%、占比达58.1%。可以预见在今后较长时期，我省以BT模式建设的重大项目还会不断增加。BT未出现前基础设施的建设，仅仅依靠政府的财政投入，跟不上急剧的建设投资需求，BT迅速在基础设施与公用事业项目应用中发展起来。本文对BT项目模式的法律风险与控制做简要分析。
一、BT模式的引进与发展
1.BT及其相关概念的模式含义
BT（Build-Transfer）专业称为建设-移交模式，是一种被普遍采用的投资建设模式，尤其在现在的国际基础设施项目建设领域中很流行。由项目发起人对选定的投资者授权，项目的建设（包括筹措资金等）由投资者来负责，在规定时间内建成符合质量要求的项目，再移交给项目发起人，根据之前与投资者签订好的回购合同，项目发起人在一定期限内分期向投资者支付项目的所有投资并附加合理的回报运行。
2.BT的发展情况
《国务院关于投资体制改革的决定》实施以来，各地投融资体制改革不断深化，政府通过融资解决了城市建设资金难问题。2010年6月，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》发布实施，对地方政府融资行为进行了规范。此后以融资建设—移交为基本特征的BT（Build-Transfer）投融资模式受到重视和采用，非政府资金参与政府投资项目建设会越来越多。
二、当前我国BT模式的风险及防控
现在的BT模处于迅猛发展阶段，还有很多需要进一步学习和完善。现阶段对于BT的监管，法律体制还不是很健全，缺少约束和规范，造成BT模式运行参差不齐，大概可分为以下几个方面：
1.BT建设项目信息的不对称
BT建设项目的发起人的企业能力和状况有很多信息比较隐蔽，不方便调查。例如关系到企业运营的融资能力、建设能力、管理能力和工程建设的实际情况、还有很多无法了解的实际成本方面等信息。信息量缺乏和信息与实际不对称情况下运作很容易产生纠纷或法律风险。信息方面的缺少就像盲人走路一样一直处于对项目操作的不了解甚至误区，会产生极大的危险。其次BT建设项目的特点决定了BT项目的投资人是政府或者是政府授权的部门和一些承担基础建设的国有企业，BT项目投资人签约之前也需要考察项目发起人的是否取得了授权以及授权合同的明确性和清晰情况，尽量避免与行政职别较低的政府签约，如果是国有企业要调查下履行合约的能力和资格和信誉发状况，而且BT发展项目的政府类发起人在前期需要有一准备程序，包括立项、可行性的研究报告、规则以及环保审批。这些在签约前需要提供，与此同时还提供一份BT项目建设的合同样本，投标人需要协商后提出修改意见，对其中有不确定性、不明确的地方要说明清楚，并且让在对方了解同意后签字确认。
2.BT建设项目信息量的真实性
项目投资人倾向于投资成本、工程细节、建设细节、技术支持等方面的虚夸。而且BT项目的投资人也为了竞标更易成功会隐瞒差距的实际情况，虚报夸大有利于自己能力的信息，甚而言之大力欺瞒，这种形式在项目的进行中是急切不利的，是双方都损失的事情，也是BT模式上极大的风险。
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3.BT建设项目信息量成本过高
招标人在确定投资人的标书之前，需要通过各种途径来确定投标人是否有能力来执行标书计划，投标人的既往业绩、企业综合能力和投融资的能力等都需要招标人经过调查、分析、取证来仔细分析。中标之后，投标人还需要监管其建设能力是否如标书所诉，由于信息量来源渠道过于狭窄，很多投标公司的信息量很少，很难确定其是否具备上述各能力，需要调查取证，在信息获取方面会付出很大的成本代价。
4.BT融资模式与垫资施工混同的风险
关于《严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》引起了外界大规模的争论，主要围绕BT模式的法律性质与垫资施工的法律性质是否相同展开。但是从BT模式的法律的描述来区分，BT模式项目公司的确立是关键，之前BT模式是从BOT演变而来，是在政府及其相关的企业的特许下进行。BT模式建设确认后，项目投资人在建设期间回购前依法拥有项目的建设权利和义务。然而垫付资金的施工承包单位，虽然有一部分的资金垫付在里面，但是却只有工程款项的支付请求权，对建设项目没有任何的权益，BT模式建设合同是一种融资的合同，而资金垫付只是一中建筑施工合同，施工过程中的一个环节，所以从根本上很容易区分。
5.BT建设项目投资者风险
（1）项目投资人需要慎重选择项目投资人。针对重大项目尤其要注意该问题。2012年底，财政部、发改委、人民银行、银监会发布了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号）规定“除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购（BT）的，必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划”。建议投资人在参与BT项目投标前，应加强对相关项目进行前期尽职调查，以选择合格的BT项目投资人。
（2）针对政府部门授权设立的项目业主单位作为项目发起人情况，项目投资人一是必须要慎重考察、评估项目本身收益回报可行性，以便在BT项目甲方出现回购违约时行使优先受偿权；二是除了政府职能部门提供回购承诺外，争取由支付能力的第三方提供无条件连带责任保证，以确保政府部门的保证被司法机关确认无效时投资人获得合同约定回购价款的实现。
3、针对BT项目投资方可能出现的资金借贷或周转困难风险，建议投资方一要谨慎选择资金借贷金融机构，保证项目实施过程中资金供应到位；二要在组建项目管理公司时配备符合项目融资需要的法律、金融、合同、工程等各方面的人才团队，并加强与金融机构、融资服务中介机构的密切合作；三是在BT项目实施过程中，必要时选择诚信的项目联合投资方，保障资金供应连续、不迟缓、不断流。
6.政府对BT项目回购的法律风险防范
首先政府在BT项目的运作上，需要先从预算上来管理，控制债务的规模。地方政府需要站在城市经营的角度上合理发展和规划，投融资运作等，规范资本市场运作，控制自己好自己的债务规模，保证政府债务在能承受的范围内，要防范地方政府债务性金融性危机，担负起责任，防治金融危机区域化。其次是建立债务预算和评价机制，通过地方性的债务预算和评价评价机制可以把原来的债务情况进行梳理，例如一些间接债务、直接债务、游离在预算体质系统外的债务还有其它负债情况全部梳理，做到债务公开透明化。再根据地方收支情况，包括不限于未来土地财政收入、财税收入、以及其它资金安排情况，来调整未来可支配资金对现有地方债务的规模、期限和债务结构的合理范围。把BT项目回购协议有没有经过财政局鉴定证明以及回购资金的具体来源，以及BT回购资金是否纳入财政预算中，地方人大是否批准等，都必须包含在地方债务预算和评价机制中，方便评价回购的风险系数。再次，可以通过以地方政府债券发行时，作为契机为没有地方征信数据库的政府类招标人建立数据库，通过信用评级记录地方政府的诚信度、偿债能力、变现能力等方便债券人查询地方政府的信用状况。
总结
BT模式作为一种新型模式迅猛发展，现在还处于初级的探索阶段、不免会出现很所问题和困惑，相信随着实践的进步和立法的健全很快会迎刃而解。但是在此之前投、招标的双方都需要审慎的考虑、把控好BT建设项目的风险，尽量做到把风险规避掉、彼此双赢，而不要因为各种疏忽或者大意造成风险损失。
参考文献：
[1] 陈婴红.当前我国BT模式的法律风险及其防范[J].环球市场信息导报.2014（3）
[2] 汤海山.略论BT建设模式的分类、法律特征及风险防范[J].法制与经济.2012（3）
论文作者:龚浩良
论文发表刊物:《基层建设》2015年26期供稿
论文发表时间:2016/3/18
标签：项目论文; 模式论文; 债务论文; 政府论文; 投资人论文; 资金论文; 法律论文; 《基层建设》2015年26期供稿论文;