县乡财政体制改革要向深层次推进——对河北省县乡财政体制两种模式的思考，本文主要内容关键词为：县乡论文,财政论文,河北省论文,两种论文,深层次论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立科学、规范的县乡财政体制，是建设社会主义新农村的重要保障，也是构建和谐社会的必需。2005年10月，河北省针对县乡财政体制复杂多样、形式各异的现状，出台了《关于深化县乡财政体制改革试点工作指导意见》，提出规范县乡财政体制的两种模式，以期破除制约县域经济发展的体制障碍，理顺县乡财政分配关系，促进城乡经济社会协调发展。
模式一：相对规范的分税制
对于财政收入规模较大(500万元以上)、自有财力相对宽裕(200万元以上)的乡镇，适用以“分级管理、支出定责、收入分享、责权统一”为基本内容的“相对规范的分税制”体制模式。“分级管理”，即县与乡镇财政收支实行分级管理，健全乡镇财政职能；“支出定责”，即明确界定县乡财政支出责任，教师工资、公共卫生、计划生育、社会保障、道路建设等以县级负担为主，乡镇自行安排经济发展、城镇建设、社区服务支出，并按规定分担事业发展支出；“收入分享”，即辖区内与经济发展密切相关、经济调节作用强的主体税种原则上作为县乡共享收入，与城镇发展、社区服务直接相关的税收收入原则上作为乡镇专享收入，非税收入按组织收入主体划分；“责权统一”，即在科学划分县与乡镇收支范围基础上，按照财力与支出责任相统一的原则，合理调整县与乡镇财力分配关系，确保各级政府有相对稳定的财力来保证其职能的顺利实现。
模式二：统收统支加激励
对于经济发展水平较低、自有财力薄弱的乡镇，实行以“收支统管、核定收支、超收奖励、节支留用”为基本内容的“统收统支加激励”的体制模式。“收支统管”，即以县级政府为县乡财政主体，对适用范围内的乡镇财政收支实行统一管理，乡镇仅作为县财政的预算单位。“核定收支”，即县财政对乡镇收支进行分户核算；乡镇个人经费由县财政根据标准统一核定，直接拨付；乡镇运转经费由县财政按规定标准核定，包干使用；各项事业经费由县财政根据政策规定统一核定，均衡发展；经济发展支出由县财政视财力情况统筹安排。“超收奖励”，即县财政根据乡镇经济发展实际，核定乡镇收入计划，对于年度内组织收入超过核定计划的乡镇，按超收额的一定比例给予奖励，用于增加公用经费或事业发展支出。县财政在保证乡镇公用经费基本支出的基础上，还可以对公用经费实行“分档动态管理”办法，对乡镇按其组织的财政收入进行分档，不同档次适用不同的公用经费标准，每年根据上一年组织收入情况重新确定档次，进档提高标准，退档降低标准，适度激励乡镇发展经济、组织收入的积极性。“节支留用”，指对乡镇核定支出后，乡镇通过压减人员、厉行节约节省下来的支出留给乡镇自主支配使用。
两种不同模式的功能评介
“相对规范的分税制”体制模式使乡镇成为财力上相对独立的一级政府，实现了“一级政府一级预算”的财政适度分权。这种分级财政体制有利于培育乡镇发展经济和壮大财源的内生机制，实现自主发展和自我积累的良性循环；有利于乡镇因地制宜地调整支出结构，增强城镇基础设施建设和公共服务能力；有利于保证国家小城镇化战略的实施，形成经济发展与城镇建设的良性互动；有利于发挥财政体制激励约束作用，培育县域经济发展的次中心，推动非农业产业生产要素向城镇集聚，加快县域经济增长方式转变。但该模式也存在一定的局限性，集中表现为财政管理链条过长，与财政体制“扁平化”改革方向是相违背的。
“统收统支加激励”体制模式，强化了县级财政的主体地位，虚化了乡镇财政，减少了财政层级。这种体制便于县级政府有效地引导投资方向，减少乡镇间的盲目竞争，实现县域经济集约发展；有利于县级政府统筹预算，确保乡镇必要的支出需要，增强困难乡镇基本支出保障能力；有利于推进乡镇机构改革，促进政府职能归位，转变到加强社会管理和提供公共服务上来。该体制的缺陷是导致乡镇政府职能与财政职能脱离，虽增加了激励成分，但还是限制了乡镇作为一级政府的财政管理权和发展主动权。
在县域内同时运用这两种体制模式，通过发挥两种体制的互补作用，促进发展，兼顾公平，有助于实现社会资源优化配置、县域经济协调发展、政权机关正常运转、公共服务大体均等化等多重改革目标。截至目前，全省136个县市中有85个县市结合本地实际出台了改革方案，正式实施了两种体制模式的试点工作，其中，实行“相对规范的分税制”体制的乡镇有221个，实行“统收统支加激励”体制的乡镇有691个。通过一年多的试运行，改革成效初步显现，财力向乡镇倾斜，使乡镇的支出保障水平不断提高，调动了乡镇发展经济、组织收入、增强服务意识的积极性。但是，改革试点工作也存在着一些不容忽视的问题，如“统收统支加激励”体制中仍有包干色彩，“相对规范的分税制”体制集中财力过多，改革措施也需要适时调整。特别是各实施方案仍局限于财政收支划分等财政内部关系，对于县乡政府职能定位和财政支出责任配置，同农村综合改革对县乡财政体制的要求相比还有明显差距。
县乡财政体制改革的方向选择
深化县乡财政体制改革，要处理好与乡镇机构改革、农村义务教育体制改革的关系，遵循有所为有所不为的原则，调整和完善县乡政府职能，按照公共物品的层次性、效益外溢性以及提供的效率性、公平性和民主性，合理配置财政支出责任。在此基础上，围绕解放农村生产力这条主线，进一步规范和协调运用“相对规范的分税制”和“统收统支加激励”两种体制模式，建立起覆盖城乡的公共财政制度体系，实现政府资源有效配置，推动小城镇建设，促进县域经济发展，为社会主义新农村建设提供体制和财力保障。
一是进一步规范县乡社会管理职能，按照分级财政要求承担主要支出责任。加快行政管理体制改革，建设服务政府、责任政府、法制政府，健全政府决策机制，通过自我职能的规范来提高基层政府的社会管理能力，具体包括履行行政管理职责、加强公共安全建设、依法规范司法行为、推动村镇民主制度建设、引导乡镇非政府组织有序发展等内容。这类支出主要为保证基层国家机器运转的基本需要，涉及县乡政府提供一般公共服务和维护社会公共安全两大方面的支出，一般按照隶属关系由县乡财政分级承担，上级财政给予适当补助。中央和省安排的农村综合改革专项转移支付主要用于确保改革后乡镇机构和村级组织的正常运转。
二是加强县乡公共服务职能，构建各级财政合理分担的长效投入机制。考虑到县乡财政承受能力较弱和义务教育、卫生保健、社会保障等公共物品的效益外溢性，必须在多级财政间建立各项公共服务共担保障机制，从而逐步实现基本公共服务均等化。构建农村义务教育分担机制，建立分项目、按比例分担的中央、省、市、县四级农村义务教育经费保障机制；构建农村社会保障分担机制，农村养老保险基金补助由中央和省级负担，农村居民最低生活保障支出由省、市、县共同承担，农村五保户供养、特困户生活补助等社会救助支出主要由县级负担，上级适当补助；构建农村卫生分担机制，农村卫生服务支出主要由县级负担，中央和省级对乡镇卫生院等基础设施建设给予适当补助，农村医疗救助支出主要由县级负担，中央适当补助，新型农村合作医疗补助和农村部分计划生育家庭奖励扶助资金由中央、省、市、县级按比例分担；构建新农村建设分担机制，省、市加大对农村基础设施建设投入，与中央共同构建以工促农、以城带乡的长效投入机制，县级负责城乡道路、电力、饮用水、排水、道路照明等公共设施和村镇外部基础设施建设。
三是明确乡镇政府职能和财政支出责任，用体制促县域经济发展。对于实行“相对规范的分税制”体制的乡镇，财政实行分级管理，需要承担乡镇机关运行，城镇基础设施建设，提供公共服务相关管理费用，量力而行地支持农村基础设施建设、农业产业化和非农经济发展，通过以奖代补的方式支持乡村组织搞好村庄公益类项目建设，对村级组织必要的村干部报酬和办公经费给予适当补助等。构建起以“统收统支加激励”模式为主、“相对规范分税制”模式为辅的县乡财政体制格局。对实行“相对规范分税制”体制模式的重点乡镇根据支出需求来确定收入的划分，将与乡镇基础设施有关的税收和土地出让金等非税收入划给乡镇，使之与完善城镇功能相匹配。同时，协调运用市场机制和政府调节机制，发挥财政体制激励功能，真正向实行“相对规范分税制”体制的乡镇放权让利，推动县域生产要素向小城镇集聚，县域优势产业、企业和农村人口向城镇集中，加快县域经济多极化发展，发挥对周边区域的辐射带动作用，促进县域经济更好更快地发展。
四是完善省以下财政管理体制，构建“以工促农、以城带乡”新机制。深化“扩权强县”改革，扩大县市管理权限，赋予与设区市相同的部分经济和社会管理权限，使其成为县域经济发展名副其实的“领头羊”，推动从“城乡分离”向“城乡统筹”的管理体制转型。在此基础上，完善“省直管县”财政管理方式，渐进带动行政管理体制改革。进一步完善转移支付制度，加大中央、省对县市的一般性转移支付力度，增强县乡政府统筹城乡发展和促进区域发展的能力；规范省对县乡的专项转移支付制度，并将其补助范围收缩到义务教育、社会保障、扶贫救灾、环境保护、社区服务、基本交通等主要方面；建立起对实行相对规范分税制的重点乡镇的转移支付制度，提高基层财政保运转、促发展的水平。
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