文件中心能否在我国普遍推行？——兼谈我国地县级机关档案工作的发展方向，本文主要内容关键词为：在我国论文,发展方向论文,机关论文,我国论文,档案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
若干年前，对于绝大多数中国档案学者来说，“文件中心”还是一个相当陌生的名词。谁曾料想，时隔数年之后，它竟成为我国档案学研究中的一个热点问题，许多档案学者就其能否在我国推广等问题展开了激烈的争论，一时间众说纷纭，热闹非凡。
就在持论各方争执不下之时，我国有史以来第一个文件中心在甘肃省永靖县问世，这无疑使持肯定论者有理由相信，文件中心一定会在我国迅速生根、开花和结果。然而，令人们感到不解的是，在国外备受推崇的文件中心在国内却遭到冷落，以至于近十年过去了，永靖县的“星星之火”一直未能在全国燃成“燎原之势”。问题到底出在哪里？是文件中心不符合我国国情，还是我国档案工作者思想保守，拒绝接受新事物？为什么在理论上具有诸多优越性的文件中心在我国档案工作实践中却难以推行？
一
在回答上述问题之前，让我们先来简要地回顾一下文件中心的发展历程及其理论依据，这有助我们判断文件中心是否适宜于在我国推广。
世界上第一个文件中心是美国海军部在第二次世界大战期间建立的，目的是为了保存那些已经不常使用但又不能立即移交给档案馆或销毁的文件。这一做法受到了美国政府的肯定。1950年美国颁布的《联邦文件管理法》授权总务署在国家档案与文件管理局下设置联邦文件中心，从而确立了文件中心的法律地位。由于这种新型档案保管机构具有保管费用低廉、节省机关办公用房、能对文件进行妥善集中保存等优点，因此二战以后不少国家纷纷将它移植到本国。目前，文件中心已成为北美和欧洲许多国家的一种非常普及的档案管理机构，亚洲和非洲的一些国家也设有文件中心或类似的机构。虽然这种机构在各国的名称不尽相同，如法国称之为“进馆前文件寄存处”，马来西亚称之为“文件服务中心”，前苏联称之为“机关联合档案馆”等，但其性质却基本相同，都是介于文件形成机关和终极性档案馆之间的一种过渡性的半现行文件管理机构，而且其资金和人员也均由存放文件的机关提供。
文件中心产生的理论依据就是当今十分流行的、被誉为“外国现代档案学发展的一个重要标志”（注：韩玉梅等：《外国现代档案管理教程》，中国人民大学出版社1995年版，第23页。）的“文件生命周期理论”。换言之，文件中心就是在“文件生命周期理论”的指导下建立并发展起来的。“文件生命周期理论”认为文件从形成到销毁或转化为档案永久保存是一个完整的生命过程。在这一过程中，文件由于价值形态的变化而具有明显的阶段性特征。文件价值形态的变化不是杂乱无章的，而是呈现出一定的规律，即文件的第一价值逐步递减，第二价值逐步递增。据此，西方档案学者一般把文件的生命过程划分为三个阶段，即现行阶段、半现行阶段和非现行阶段。在不同的运动阶段、文件发挥的作用不同，服务的对象也有差异，客观上要求根据文件的特点，将其存放在相应的、最适宜的保管场所，采取最适宜的管理方法。在现行阶段，文件的第一价值（即对形成机关的原始价值）最大，一般只为形成机关服务。为便于形成机关日常工作的频繁利用，处于该阶段的文件大都被保存在形成机关内部，由制作或承办人员或行政官员负责管理。在半现行阶段，文件的第一价值逐渐减弱，虽然它们在较长的时间内可能被形成机关不时地查阅利用，但利用频率却大为降低。与此同时，形成机关在其职能活动中还会不断地产生新的文件。在这种情况下，如果把半现行文件仍然保存在形成机关，那么持续增长的文件数量与有限而昂贵的机关办公用房之间的矛盾将会进一步加剧。而如果把它们过早地移交给档案馆，又会影响形成机关的利用，且难以保证进馆文件的质量，同时也会加重档案馆的负担。解决这一问题的一种比较理想的办法就是在形成机关和档案馆之间设立一种过渡性机构，专门保存这些半现行文件，这样既可以继续发挥半现行文件的原始价值，促进形成机关工作的有效运转，又能储存具有从属历史价值的文件，为移交档案馆永久保存作准备，同时还可以在形成机关许可的情况下，发挥文件对社会的从属情报价值。文件中心恰好具备这些功能，因而顺理成章地承担起保管半现行文件的重任。保存在文件中心的半现行文件有两种归宿。大部分文件失去第一价值以后，因不具备第二价值而被陆续销毁；小部分文件失去第一价值以后，第二价值开始凸现并不断增大，于是被送往档案馆作为档案永久保存。
需要说明的是，近年来有人提出“文件生命周期理论”仅仅是文件中心的理论依据之一，“文件的双重价值论”也是文件中心的一个重要理论依据（注：霄羽：《关于“文件中心”若干问题的思考》，《四川档案》1993年第5期。）。这一提法看似比较全面，实则不够精确。 如前所述，“文件生命周期理论”的实质就是根据文件的价值形态及其变化揭示文件的运动规律，以便在不同的运动阶段选择适宜的保管场所。所以，研究“文件生命周期理论”，首先必须认识和掌握文件的价值变化规律。美国档案学家谢伦伯格在其1956年出版的《现代档案——原则与技术》一书中提出的“文件双重价值论”，被西方档案学界公认为关于文件价值规律研究的经典性论述，不少档案学者就是在谢氏的“文件双重价值论”的启发或指导下创建“文件生命周期理论”的。因此，准确地说，“文件双重价值论”是“文件生命周期理论”而非文件中心的理论依据。
综上所述，文件中心是“文件生命周期理论”运用了档案工作实践的必然产物，它与西方许多档案学者关于文件和档案的划分以及不少国家实行的档案、文件管理体制是一脉相承的。设立这种机构的主要目的是为了经济而有效地管理即将但尚未失去现行作用的文件，以缓解文件形成机关办公用房的紧张状况，减轻档案馆的负担。
二
虽然文件中心在国外的档案工作实践中已经显示出较大的生机与活力，但这并不意味着它可以无条件地在所有的国家普遍推行。与其他任何事物一样，文件中心也必须根植于一定的土壤，需要一定的生存环境和生存条件，离开了适宜的土壤、环境和条件，文件中心便难以存活。我国档案工作者为什么对文件中心一直比较漠视？究其原因，不是他们固步自封，思想僵化，而是文件中心不符合我国国情。这具体表现在以下几个方面：
（一）我国的档案形成规律理论与国外的“文件生命周期理论”关于文件（档案）运动过程的划分有着很大的区别，这是文件中心难以在我国普遍推行的理论原因。尽管中外档案学者对档案形成规律有一些相同或相似的认识，如都认为文件（档案）从产生到销毁或永久保存是一个完整的运动过程，这一过程可以划分为不同的阶段，不同阶段的文件（档案）应由不同的场所来保管等。但在何为文件、何为档案以及文件（档案）运动过程的具体划分等方面却存在着明显的分歧。我国档案学界一般认为，办理完毕的文件经过立卷归档就转化为档案，立卷归档之前为文件，立卷归档之后则为档案。所以，我国档案学者眼中的“档案”的外延比较宽泛，包括外国档案学者所说的“半现行文件”和“非现行文件”。
与此相适应，我国档案学界把文件（档案）的运动过程依次划分为三个阶段，即文书部门阶段、档案室阶段和档案馆阶段。这种划分最早是由曾三同志提出来的。早在1962年，曾三同志就指出，文件“由文书部门或有关人员立卷归档形成档案开始，经过档案室，最后集中到档案馆，这就是档案形成与运动的过程。”（注：《曾三档案工作文集》，档案出版社1990年版，第211—212页。）曾老的这一观点与我国档案学界对文件、档案概念的理解完全一致，它是对我国档案工作实践经验的科学总结，也是指导我国档案机构设置的理论基础。从结构上看，文书部门、档案室、档案馆前后衔接，分工明确，形成了一个严密完整的文件（档案）实体管理机构体系，能够保证各阶段的文件（档案）都得到妥善的保管。而且，这种结构更容易实现机关文件、档案一体化管理，因为“‘不出屋’，只在机关内部经过调整便可实现。”（注：韩玉梅：《中外进馆前的文件、档案管理比较研究》，《档案学通讯》1997年第5期。）由此可见，由于理论基础不同， 我国与其他一些国家的档案机构设置也不一样，而这恰好可以体现各自的档案工作特色，彼此之间可以互相补短取长，但不可也不必强求一致，更不能削足适履。
（二）文书工作、档案工作分别管理的体制，是文件中心难以在我国普遍推行的又一重要原因。我国档案学界一般把立卷归档看成是文书和档案、文书工作和档案工作的结合部和分水岭。虽然大家都承认文书工作和档案工作关系密切，高质量的文书工作是做好档案工作的前提条件，但同时又认为二者在性质与作用方面有着根本的区别。正因为如此，我国的文书工作和档案工作分属两个不同的系统，国家对这两项工作也一直实行分别管理的体制。档案工作由国家档案局统一掌管，各级档案行政管理机关、中央及地方各专业主管机关的档案部门负责对全国、本地区、本系统的档案工作进行监督、检查和指导。文书工作原则上也是实行集中统一管理。就全国来说，分别由中央办公厅、国务院办公厅和中央军委办公厅领导；就一个机关来说，则由机关秘书长或办公厅（室）主任负责。因此，从总体上看，我国的文书工作和档案工作处于离散状态。为了克服文书工作与档案工作之间的脱节问题，国家有关部门曾在一些法规中要求档案部门承担指导文书工作的职责，但档案工作者在履行这一职能时总感到有点名不正、言不顺。而据笔者了解，建立文件中心的国家大都对文书、档案工作实行统一管理，文件中心完全独立于形成机关之外，属于档案系统，接受档案行政管理机关的领导和监督。毫无疑问，这一做法很难在我国施行，且不说档案行政管理机关不能领导各单位的文书工作，就是对保存半现行文件的档案室也只能进行业务指导。当然，管理体制不是不可变动的，随着形势的发展变化，它也需要进行相应的调整。不过，即使我国将文书工作和档案工作管理体制合二为一、实行统一领导，文件中心也不可能在我国普遍推行，因为遍布全国的档案室已经承担起管理半现行文件的任务，没有必要重复设置其他档案保管机构。
（三）档案室工作已经成为我国档案事业的重要基础，这是文件中心难以在我国普遍推行的最主要原因。新中国一成立，党和政府就采取了一系列措施，着手建立与加强机关档案工作。1951年4月， 中共中央办公厅召开全国党的秘书长工作会议，要求各级党委成立机关档案室。1954年12月和1956年4月，中共中央办公厅又先后召开了党的第一次、 第二次全国档案工作会议，对党的机关档案室的设置、职责和任务作了统一规定。以此为起点，全国县以上各级党委机关的档案室迅速建立和健全起来。与此同时，政府机关、军事机关和企业、事业单位的档案室工作也逐步展开。1956年3月， 国务院讨论通过了《关于加强国家档案工作的决定》，明确要求县及县级以上各机关、团体和企业、事业单位都应建立档案室，并全面推行文书处理部门立卷和定期向机关档案室统一归档的制度。这一文件对于机关档案室工作的发展起到了非常重要的促进作用。鉴于一个机关的档案分别管理的不足，1959年1 月中共中央颁发了《关于统一管理党、政档案工作的通知》，要求各机关建立统一的档案室，集中管理本机关的党、政、工、团档案，从而奠定了当代机关档案室工作的基础。此后，《机关档案室工作通则》、《技术档案室工作暂行通则》、《科学技术档案工作条例》、《机关档案工作条例》等档案法规都对档案室工作作了具体的规定。1987年颁布并于1996年修订的《中华人民共和国档案法》更以法律的形式确立了档案室工作的地位。经过几十年的艰苦努力，我国的档案室工作不断发展、壮大，已经成为整个国家档案事业的重要基础。据统计，截止1996年底，我国省直以上机关和大型企业事业单位共建立档案室（处、科）14079 个（注：《新时期 新发展——党的十四大以来我国档案事业成就述评》，《中国档案报》1997年9月8日。），省级以下机关、团体、中小型企业事业单位拥有的档案室数量更可想而知了。不难想象，如果把现有的档案室统统撤销而改建文件中心，将会给我国的档案事业带来多么严重的后果。
有些学者之所以极力主张在我国推行文件中心，是因为他们想以此来精简档案机构和档案干部队伍，节省档案保管费用。其实，这是一种基于对我国“档情”的片面认识而产生的不切实际的幻想。仅以档案干部队伍为例，略作说明。我国虽然号称档案工作大国，共有各类档案人员100万，但真正以档案工作为唯一或主要职业的不到20万人， 绝大部分都是兼职档案工作者（在西方一些国家，他们一般不被称为档案工作者）。所以，相对于我国繁重的档案工作任务和比较落后的档案工作手段而言，我国既有的档案人员不是太多了，而是相对不足，需要不断补充和优化。退一步来讲，即使我国档案干部队伍庞大得必须裁减，建立文件中心也达不到这一目的。前面已经提到，机关档案工作的基础地位决定了档案室将长期存在下去，而在档案室之外另设文件中心，不但不能削减档案人员的数量，反而会增加档案人员的编制。
总之，无论从理论、体制还是从档案工作健康、稳定发展来看，文件中心都不适宜在我国普遍推行，这是由我国的国情、档情所决定的。诚如韩玉梅教授所说：“尽管外国文件中心有诸多优越性，也不宜过分或不适当地强调文件中心在我国的可行性。……他山之石，固然可以攻玉，如若使用不当，可能适得其反。”（注：韩玉梅：《中外进馆前的文件、档案管理比较研究》，《档案学通讯》1997年第5期。）
三
建国以来，伴随着社会各项事业的发展，我国机关档案工作也取得了很大的成绩，这不仅表现为档案室的数量不断增加、档案室逐步由分散管理向综合管理转变，还表现为机关档案工作在两个文明建设中发挥的作用越来越大，产生的经济效益和社会效益越来越显著。但是，机关档案工作在发展的过程中也存在着一些不容忽视的问题，如管理水平不高，工作手段落后等，而这些问题的存在与我国机关档案机构的设置有着直接的关系。从现有情况来看，我国绝大部分档案室都是按照行政管理体制来构建的，即一个机关设立一个档案室。这种与机关相“配套”的档案室布局，比较适合于中央机关和省级机关的档案工作，然而对于地县级机关来说，这种“小而全”的档案组织形式却日益暴露出其本身所固有的缺陷。
第一，地、县级机关编制少，很难配备专职档案人员。以建立我国第一个文件中心的永靖县为例。1992年，该县共有115个立档单位， 其中编制在10－20人的有94个，占立档单位总数的81.6%（注：罗斌：《谈档案管理体制的改革与建立文件中心的实践》，《档案学通讯》1992年第5期。）。很显然， 要求这些机关都配备专职档案人员是不现实的。因此，地、县级机关的档案人员大都为兼职，有的甚至身兼数职，投在档案工作上的精力很少。某县直机关共建立98个档案室，其档案人员全部为兼职，从事档案工作的时间不足全部工作时间的十分之一（注：慈云力：《对机关档案室的思考》，《贵州档案》1992年第3期。 ）。兼职档案人员常年累月地忙于应付各种事务，无暇学习档案业务知识，自然难以胜任日趋复杂的档案工作。此外，兼职档案人员的频繁变动，也影响机关档案工作的正常发展。
第二，地、县级机关规模小，文件数量少，设立建制性的档案室易造成人、财、物的浪费。地、县级机关的业务范围一般较小，对外联系相对较少，因而收到和发出的文件也不多。在通常情况下，一个县直机关一年形成的文件约二三十卷，最多不超过一百卷，有的小机关平均每年只有七八卷。为此专门建立一个档案室，配备一名档案员，并添置有关的档案装具、设备，无疑与国家提倡的“精简、效能”的改革精神相悖。
第三，由于档案工作的服务性质，加之管理负荷较小，地、县级机关档案室一般不被机关领导重视，开展档案工作所必需的条件问题一直得不到很好的解决。库房狭小、设备简陋、经费紧缺，是地、县级机关档案室的通病。
针对这些弊端，一些地区自八十年代开始尝试建立联合档案室，即按照行业、部门或区域把原来的若干“小而全”的机关档案室组织成为一个综合性的档案管理机构，实行统一领导、统一制度、整体开发、综合利用。联合档案室的库房、经费和编制由牵头单位和参联各单位共同解决。十几年来的实践证明，联合档案室是一种经济而高效的档案管理形式，它有利于实现档案管理的科学化、规范化和标准化，为档案馆工作打下坚实的基础。它的最大优势在于，能够配备固定的专职档案人员，集中物力财力，发挥档案信息的整体功效。陈兆祦教授对联合档案室的做法十分赞赏，他说：“联合档案室能够解决机关档案工作中存在的问题，尤其是地县级机关联合档案室切实可行。”（注：邓小军：《部分省、自治区联合档案室工作座谈会在张家口召开》，《档案工作》1988年第8期。 ）目前联合档案室已从八十年代的试点阶段发展到推广阶段，全国不少地区都已经或正在建立这种档案管理机构，有的地区甚至已把它推广到乡镇。例如：1990年2 月湖南省档案局曾下文明确要求乡镇人民政府“设立统一管理全乡镇档案工作和集中保管乡镇机关档案的联合档案室”，并对其职责作了详细的规定。（注：邢祁：《乡镇档案机构的演变及其发展趋势》，《档案学研究》1992年第3期。 ）这表明，建立联合档案室是地县级以下机关档案工作的发展方向。诚然，联合档案室也存在着这样或那样的问题，但其发展趋势却是不可逆转的。“人无完人，金无足赤”，世界上何曾有过十全十美的事情？
一些学者在论及联合档案室时，总把它与文件中心牵扯在一起，诸如“五十年代末六十年代初，我国已出现过类似文件中心的联合档案室”（注：陈兆祦、杜梅：《机关档案工作横向联合组织形式的产生与发展趋势》，《档案学通讯》1986年第6期。）， “联合档案室其发展方向很可能是中国式的文件中心，或者说是中国式文件中心的萌芽”（注：邓小军：《部分省、自治区联合档案室工作座谈会在张家口召开》，《档案工作》1988年第8期。），“联合档案室类似于文件中心， 它应该是建立文件中心前的一种过渡形式”（注：钱静：《创立我国文件中心的可行性论证》，《档案与建设》1990年第4期。），等等。 那么，联合档案室与文件中心到底有没有本质上的联系？联合档案室会不会发展成为文件中心？我的回答是否定的。联合档案室虽然比档案室多了“联合”两个字，但它仍然是档案室，或者说是档案室的一种特殊形式，不受档案行政管理机关领导，其性质丝毫没有发生变化。它与一般档案室的区别仅仅是：一般档案室只是一个机关的档案室，而它则是参联各单位的共同档案室。既然联合档案室与文件中心有着质的不同，那么又何必把它们相提并论或简单类比呢？至于联合档案室为何不会演变为文件中心（特殊情况除外），前文已间接交待，此不赘述。