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在众多中小学，校内管理制度都是由校长为首的学校领导层自上而下制定出来的。那么，这种制度产生方式合理吗？除此之外，还有其它方式吗？为回答这两个问题，本文首先分析了自上而下制定制度的缺陷，然后在哈耶克“自生自发”秩序论的启示下，提出了一种与自上而下相对应的制度产生方式——内生，并对这两种制度产生方式进行了辩证思考，以期能够为当前中小学制度创新开阔思路。
一、自上而下制定制度的缺陷
自上而下制定制度，实际上是学校领导者把他们的价值观念和兴趣偏好转化为学校规章条文的过程。这种制度产生方式的最大优点是能够充分发挥学校领导层的作用，提高制度出台的效率。但这种方式并不一定能够产生好的制度，因为它存在两个方面的明显缺陷。
（一）信息掌握的不对称性与不充分性
要科学地制定一项规章制度，必须掌握充分的知识、信息。这些知识、信息，不仅包括学校发展到底需要什么样的制度等知识，更包括该制度涉及到的当事人的需要、利益和观念，即当事人（尤其是广大教职员工、学生及其家长）到底愿不愿意学校出台某方面的制度；制度制定能够给他们带来多大的利益或损失；制度出台后他们有没有能力和观念保证制度的执行等。这些信息掌握得越充分，就越能保证所制定的制度符合当事人的需要、利益和观念，促进他们的发展，同时保证制度出台后执行的顺利、可行。
但实践表明，学校领导层虽然对学校的情况比较熟悉，并且最后通常会征求一下教师的意见，然而还远远不能充分掌握上述的知识、信息，尤其是师生员工的需要、利益和观念方面的信息。因为这些信息分散地存在于每个师生员工头脑之中，而学校管理者仅仅靠征求意见自上而下地制定制度，必然导致信息不对称。
具体讲，学校领导层掌握制度制定背景等方面的信息，而师生员工往往不清楚，而且大多数校长是上级任命而不是教职员工选举的，使得学校领导层通常首先向上级负责，了解并满足上级的需求，而不是向师生员工负责，了解师生员工的需求。同时，在众多教师观念里，制度就是压迫、控制，因而一些教师参与制度制定的积极性不高。这就必然导致双方不能实现平等、有效的沟通，师生员工的信息不能充分上达，以致于制度体现的是学校领导层的意愿，而师生员工的意愿只有非常有限的体现，甚至得不到体现。英国著名法学家哈耶克也曾一针见血地指出“每一个社会成员都只能拥有为所有社会成员所掌握的知识中的一小部分，从而每个社会成员对于社会运行所依凭的大多数事实也都处于无知的状态。”[1](P11)
（二）制定结果的认可度不高
制定过程与制定结果密切相连。信息掌握不充分的制度制定过程，必然容易导致教职员工或学生家长对制度的认可度不高。
所谓认可度不高，就是教职员工或学生家长等制度当事人，不愿或不能接受所制定出的制度。之所以“不愿接受”，是因为自上而下的制定程序不公平、不民主，学校领导层没有给他们表达意见的机会和权力。也就是说，没有让他们参与制度的制定，又要强制他们执行，这自然就会使他们不愿接受制度，甚至产生逆反心理。正如《学会生存》一书所指出的“教师们并不反对改革，他们反对的是别人把改革方案交给他们去做的那种方式，更不用说把一个改革方案强加在他们身上了。”[2](P222)对制度的认可度不高，是由于学校领导层没有全面、准确了解教职员工或学生家长的观念造成的。因为在不了解教职员工观念基础上制定制度，可能会使制度所负载的观念超出教职员工的理解能力。
二、“自生自发秩序”论的启示
上面的论述表明，自上而下制定制度的缺陷，就在于掌握信息的不充分性，从而导致制度结果的认可度不高。那么，如何才能充分掌握信息呢？20世纪著名的政治家、自由主义理论家、法学家哈耶克的“自生自发秩序”论，对解决这个问题具有重要的启示意义。
（一）“自生自发秩序”论
哈耶克认为，在现代组织日益复杂的情况下，组织中的个体不可能完全掌握自己所需要的知识，即人的理性是有限的，或者说，人是无知的。但无知是可以征服的。不过，征服的办法不只是使个体获取更多的知识，而是利用那些广泛分散于组织中众多个体头脑之中的知识。如何利用这些分散的知识呢？哈耶克提出了“自生自发秩序”论。
哈耶克认为，社会中存在着两类秩序：一类是人们熟悉的“人为的秩序”，即由人有计划地、刻意安排或建构的秩序；另一类则是经常被忽视的“自生自发秩序”。与前者不同，自生自发秩序不是“由个体（如权力者）设计、建构”的结果，而是“许多人行动”的产物，即众多个体之间经过充分、复杂的互动而生成的。也正因此，自生自发秩序通常比人为秩序复杂。正如哈耶克所说：“那种含括了远远多于人脑所能探明或操纵的特定事实的极为复杂的秩序，只有通过那些能够导使自生自发秩序得以型构的力量的推进，才能实现。”[3](P58)
是什么力量致使自生自发秩序形成的呢？哈耶克认为，自生自发秩序的形成取决于对规则的遵循。不过，它遵循的是“内部规则”，不同于人为秩序遵循的“外部规则”。所谓外部规则，是根据组织中管理者的意志制定的规则。而内部规则则是群体内随经验而演化的规则，是组织在长期发展过程中自发形成的规则，比如一所学校的传统、惯例等。它虽然不是学校管理者强制发布的命令，但对广大师生具有影响作用，并被其自觉遵守。
另外，值得强调的是，哈耶克认为，规则不仅包含“阐明的规则”，也包括“未阐明的规则”。所谓“阐明的规则”就是用语言、文字表达出来的规则，通常以成文条例的形式出现。而“未阐明的规则”，则是指那些虽未用语词加以表达，但事实上却被人们所遵循的规则，比如正义感、语感。有些语感强的人虽然不明确知道语法规则，但在运用语言时事实上能够遵循语法规则，不会出现语法错误。并且，哈耶克指出，“阐明的规则”通常需要“未阐明的规则”的支援，因为“立法者和国家的全部权威实际上都源出于此前已然存在的标示着正义观念的未阐明的规则。”[3](P74)
（二）“自生自发秩序”论的几点启示
从以上论述可以看出，哈耶克的自生自发秩序论，包含很多精辟、独到的观点，对中小学内部管理制度建设具有重要的启发意义。概括起来，主要有以下几点启示。
1.制度可以是内生的
当前，众多学校管理研究者都对自上而下制定制度表示不满，认为教师应该参与到制定过程中。不过，这些人反对的只是“自上而下”，而并没有对“制定”表示质疑，也就是说，他们对制度有一个前提性认识——制度必须由人制定。
实际上，制度必须由人制定吗？除了制定，制度还有没有其它的产生方式？根据哈耶克对外部规则与内部规则的区分与界定，本文认为，制定的制度属于外部规则；除此之外。还应该有一种属于内部规则的制度。由于内部规则是群体内随经验而演化的规则，或者说是组织在长期的文化进化过程中自发形成的规则，因此本文把属于内部规则的制度称之为“内生的制度”，即这种制度不是靠外部力量制定的，而是自发生成的。在中小学，内生制度的例子有学校的传统、教职员工或学生行事的惯例等。
总之，中小学内部管理制度，不一定是自上而下制定出来的，也可能是内生的。这也是本文标题中使用“制度产生”，而未使用“制度制定”一词的原因所在。
2.互动有利于充分获得信息
内生思想的核心是什么呢？根据哈耶克的论述，本文认为，制度内生的过程就是众多个体之间通过充分互动而实现知识信息整合的过程，也就是说，内生思想的核心是互动。所谓互动，是指建立在沟通基础上的一种双向行为，其目的在于实现人与人之间知识信息的交流和整合，促使人与人之间的交互影响。当然，人们之间通过信息交流产生的互动，不单单是语言文字上的你一句我一句，而是文字所表达出来的利益或观念的妥协、碰撞与相互影响。
与互动相对的则是单向行动。所谓单向行动是指个体仅仅凭靠自己大脑中所储存的知识信息而进行的活动。自上而下的制定制度，实际上就是学校管理者的一种单向行动，其缺陷就在于前面曾论述过的掌握知识信息的不充分性，以致于容易使仅仅靠个人意志或观念产生的制度得不到广大师生员工的认可。因而，要解决制度制定过程中信息掌握的不充分性这一根本问题，就必须进行积极、有效的互动。即在互动中产生制度。
3.制度不一定以文本的形式存在
在众多中小学，学校领导层自上而下制定的制度，往往是以规章、条例等文本形式出现的。有些学校还把规章条例汇编成了手册。但应该清醒地认识到：制度未必都是以文本的形式存在的。因为内部规则既包含阐明的规则，也包括未阐明的规则，即不用文本、文字加以表达的规则。这些未阐明的规则通常是以众多个体共同的感觉、知觉的形式存在的，比如前面所讲到的正义感、语感，以及对人礼貌、寻求便利等。在中小学，不以文本形式出现的制度是很多的，诸如尊重老教师、学校办学历史过程中积淀下来的不成文的惯例等。
三、两种制度产生方式的辩证思考
在现实实践中，可以用内生的方式代替自上而下的制定方式吗？若不能替代，两种方式可以实现有机的融合吗？下面，本文将对这两种制度产生方式作一个辩证思考。
（一）两种制度产生方式的互补性
根据哈耶克自生自发秩序论的启示，内生方式能够有效克服自上而下制定式的缺陷。然而，内生方式也存在以下两个方面的缺陷。
第一，从过程上看，内生的时间往往较长，效率比较低。因为内生是群体内个体之间通过互动、交往不断形成群体经验的过程。并且，只有当认可一项经验的人数超过临界点之后，经验才会成为群体的内生制度。显然，这就决定了内生往往是一个渐进、长期的过程。因而，当学校为了应付突发事件、适应教育改革发展趋势而急需出台制度时，内生的方式就显得效率太低，不能及时满足学校发展的需要。第二，从结果上看，内生制度的含义虽然比较深刻，但往往比较模糊——没有明确规定谁在什么时间必须做什么、做到什么程度。不难明白，那些未用语言文字表述的内生制度，含义容易模糊。其实，那些用语词加以表达的内生制度，也可能含义模糊，容易表述不清晰，因为自发生成的制度是群体经验演化的结果，而经验是很难用语词表达准确的，这就容易造成人们对制度的认识或理解不一致，带有个人偏见或倾向性，以致于影响制度执行的公平性，不利于形成执行制度的合力。
然而，“内生方式”的这些缺陷正是“自上而下制定”方式的优点所在。我们知道，尽管自上而下的制定制度，是权力者利用制度的魅力、效力和协调性来维持和巩固自己的利益或思想体系，使制度成为权力的象征，而不是同意的约定，从而本应是内在心灵约定的制度变成了外在的压迫被管理者的“大棒”，自然也就常常令被管理者对制度感到不满意或不认可。但自上而下地制定制度还是有优点的：一是效率较高。由于以校长为首的学校领导层相对于师生员工往往具有行政权威或先进的教育理念，对教育改革发展趋势比较了解，因而由他们来负责制定制度往往不需要太长的时间。二是意义明确，表述清晰，易于被教职员工认识，也便于查阅、对照。因为自上而下制定出来的制度往往是以规章条例的形式出现的，并且，规章条例中的字词通常都是经过斟酌选择过的，有时还会使用量化的语词，比如“在核心杂志上发表一篇文章奖励多少或记几分；在非核心杂志上发表奖励多少”等等。
综上所述，“内生”与“自上而下制定”两种方式具有明显的互补性。这也就意味着：校内制度建设不应该用内生的方式去替代自上而下制定的方式，而应该实现两者的有机融合。
（二）两种制度产生方式的有机融合
实现两种制度产生方式的有机融合，关键在于两个方面：一是制度产生过程中干群关系的和谐融洽，以打破信息不对称性，充分获得真实、有用的信息，如彼此的需求、意愿等；二是所产生的制度被师生员工共同认可与理解。具体论述如下：
1.制度产生过程中干群关系的和谐融洽
前面曾指出，自上而下制定方式的根本缺陷在于掌握信息的不充分性，而内生方式的一个重要启示就是——个体之间的互动可以把分散于每个个体头脑中的知识信息予以整合。因此，在中小学内部管理制度产生过程中，两种方式有机融合的一个重要方面，就是个体之间的互动。互动是一种双向行为，它可能是学校领导层与师生员工之间的互动，也可能是教师与教师之间的互动、教师与学生之间的互动。
然而，互动并不都是积极的，也存在消极的互动。所谓积极的互动，就是互动双方能够有效地沟通，彼此了解对方的需要、利益和观念，能够为制度的产生提供大量有用的信息。而消极的互动，则是指互动双方彼此不能深入沟通和交往，而是相互对抗与冲突，使得关系紧张，不利于知识信息的整合。造成消极互动的一个重要原因就是互动双方关系的不和谐。因而，要使学校领导层与师生员工进行积极的互动，就必须保证学校领导层与师生员工双方关系的和谐，即人们常说的干群关系的融洽和谐。这样，结合上一段的观点，就可以推出一个结论：要掌握充分的知识信息，就必须保证干群关系的融洽和谐。
那么，什么样的干群关系才是融洽和谐的呢？如何才能形成融洽和谐的干群关系呢？一般情况下，人们通常认为干群关系是一种情感意义上的关系，比如师生员工爱戴和拥护校长，校长与师生员工关系密切。不过，本文认为，干群关系不仅仅是一种情感意义上的关系，本质上是一种权力关系，也是一种法律关系。之所以说是权力关系，是因为学校领导层与师生员工是领导与被领导的关系，学校领导层拥有发布命令或其它信息的权力。然而，应注意的是，学校领导层虽掌握行政权力，具有领导权，但学校领导层是不能随便行使、滥用权力的，因为师生员工享有法律规定的权利，比如参与学校管理的权利，发表意见的权利等，这些权利是不可侵犯或剥夺的。从信息的角度讲，在制度产生的过程中，学校的领导层与师生员工都有“说话”、“表达意志”的权力。
不过，强调师生员工参与制度的产生，并不是对学校领导层作用的完全否定。本文认为，在校内管理制度产生的过程中，学校的领导层有着极其重要的作用——引领。与自上而下制定制度过程中学校领导层的垄断角色（排斥教职员工参与）不同，引领要求学校领导层把制度视为学校的公共品，创造良好的干群沟通渠道和氛围，与师生员工进行平等、民主、深入的对话与沟通。并且，与“无政府”状态不同。在沟通过程中学校领导层要发挥引导者的角色，引导教师理解当前学校发展的理念和学校改革的意图。同时，师生员工参与制度的产生也不应该是消极被动地等待学校领导层成员跟自己沟通等，而应该保持积极的态度，主动地向学校领导层提供有关信息，并敢于提出甚至尝试新的行事规则等。在很多情况下，师生员工提出的行事规则很可能会成为学校内部管理制度的重大创新。
2.所产生的制度必须是共识的
从制度产生的结果上讲，不管是阐明的规则，比如制度文本条例，还是未阐明的规则，比如教职员工行事的惯例，所产生的制度必须是共识的。所谓共识，就是学校领导层与师生员工在沟通、交往的基础上形成的一致认识。这种认识不仅被学校领导层与师生员工共同认可，也被大家所一致理解或领会。
值得注意的是，共识的形成，要求学校领导层与师生员工之间的沟通、交往必须真诚、民主。否则，如果学校领导层只是形式上的征求意见，或者学校领导层摆架子以致于沟通氛围比较紧张、广大师生员工不敢讲真话、心理话，那么在这种不真诚、不民主沟通的基础上形成的共识，就是一种假的共识，不能真实反映师生员工的需要、利益和观念，因而也将很难得到师生员工较高的认可度。
此外，还应强调的是，“共识总是相对的，有条件的，暂时的。在人们达成共识以后，又会出现新的异议，但这是在新的层面上的认识分歧，而这种分歧和异议既不应该也不可能否定以前曾经达成的共识。”[4](P363)也就是说，一方面校长应认识到人们的观念、上级的要求是不断变化的，以致共识不是静止的，而应是不断变化的；另一方面又不能以共识变化为由否定形成制度共识的必要性。
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