东扩进程中的“微观安全”与欧盟的对策，本文主要内容关键词为：微观论文,欧盟论文,对策论文,进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
迁移和移民，在欧洲从来就不是一个新现象。随着欧盟东扩进程的加快，由此可能引 发的大规模移民现象也并没有超出人们的预料。然而，在举世震惊的“9·11”恐怖主 义事件发生之后，以国际安全新观念来看欧盟东扩进程中的移民问题，东部边界开放后 出现的“微观安全”威胁——非法移民和跨国犯罪活动，将成为欧盟东扩进程中的一种 潜在忧虑。
一、欧盟东扩与新一轮的移民浪潮
1.欧洲移民的重要诱因：社会福利水平的巨大差异
第二次世界大战后初期，欧洲国家劳动力严重匮乏，吸收了大批移民，他们为战后欧 洲重建和经济发展做出过重要贡献。在20世纪50年代至70年代初，整个欧洲处于冷战的 国际环境下，因而，出自国家安全利益的考虑，西欧国家对跨国间的迁移和移民现象进 行了有效的控制。20世纪70年代以后，西欧各国先后进入了福利国家的行列，这对处于 西欧周边国家和其他地区的部分个人来说，迁移和移民到这些福利国家就意味着可以在 一定程度上享受这些国家提供的高福利。因此，自20世纪70年代中期以来，西欧周边国 家尤其是中东欧国家和地区向西欧国家迁移和移民就形成了一种不断增长的越益明显的 趋势。
这股由东向西的移民浪潮的主要诱因，来自于东西欧国家之间在收入和福利方面存在 的巨大差异。自20世纪初以来，西欧已经成为现代社会保障制度的发源地。经过近一个 世纪的发展，欧盟现任成员国中的大多数国家已经建立起较完善的社会保障制度，形成 了以覆盖范围广、保障水平高以及法律体系完备为主要特点的庞大的社会福利保障体系 。而原来实行计划经济的东欧国家和原苏联的一些加盟共和国在经济转轨后同这些发达 的福利国家存在很大差距，它们的人均国内生产总值不到西欧平均水平的1/4。欧盟15 国的人均国内生产总值为2.1万美元，其中最穷的希腊为1.2万美元，而东欧国家中人均 国内生产总值较高的斯洛伐克为1万美元，约为欧盟平均水平的50%。[1]在个人收入方 面，根据目前的汇率水平，中东欧国家的工资水平只有德国的1/10到1/5，而福利待遇 只有德国的1/4到1/2。以波兰和德国西部为例，在慕尼黑，机械工业中每小时平均工资 是28.50马克，而波兰西部地区只有4.8马克，波兰的东部地区仅为2.7马克。[1]正因为 此，中东欧人主要是在经济诱惑的推动下来决定他们究竟选择那一个西欧国家作为移民 对象国。可以确信，工资水平的巨大差异是导致人们离开自己的国家移民他国的必不可 少的因素，然而，在选择移民对象国时则主要受到该国福利水平高低的影响。据统计， 欧盟国家现有外国移民1，800万，是欧洲社会经济发展不可忽视的力量。[2]今天，欧 洲面临着诸多难题：劳动市场结构不合理，技术人才缺乏；人口老龄化；人的寿命延长 和出生率下降等。这些均需要大量引进国外人才，弥补自身不足。因此，如何引进合法 移民，同时杜绝非法移民，长期以来一直是西欧国家需要解决的一个棘手问题。
2.欧盟东扩引发的新一轮大规模移民浪潮
自1998年开始，欧盟开始启动新一轮的扩大。与欧盟所经历的几次扩大相比，这一次 扩大最具挑战性，而这种挑战性主要来自候选国和欧盟成员国之间在经济发展水平上的 明显差距。正是这种收入和福利水平之间的巨大差距，导致了东扩尚未正式启动之际就 出现了由东向西的大规模移民浪潮。
德国慕尼黑经济研究所和波恩未来工作研究所在2000年4月发表的研究报告认为，欧盟 东扩后将引发东欧国家较大的移民潮。根据这两家研究机构的分析，欧盟东扩后的最初 3年内，估计从波兰、罗马尼亚、斯洛伐克、捷克和匈牙利等国进入德国的移民将达到1 00万；10年之内将增加到270万至300万；15年之后移民人数将超过400万。[3]
英国教育与就业部也依据一种计量经济学的新方法得出预测说，如果在没有任何限制 的状况下，东扩后中东欧国家向西欧移民的比例会更高。波兰人口的6%，保加利亚人口 的16%和罗马尼亚人口的27%有可能会离开自己的国家，移居西欧。在未来几年中，具有 移民倾向的东欧人总数有可能会达到1，100万。[3]
上述关于东扩后可能出现的大量移民的统计数据，被IOM即国际移民组织不久前提供的 民意测验结果所证实。国际移民组织的这次民意测验结果显示，大约有1/5的斯洛文尼 亚人、波兰人、匈牙利人和捷克人，甚至1/3的罗马尼亚人在可能的情况下希望在今后 二、三年内移民到西欧国家。[3]另据欧盟委员会2002年5月底发表的一份最新报告说， 1999年到2000年间进入欧盟的净移民人数是70万人。[2]
东扩后将会出现的这种由东向西的大规模移民浪潮，其原因主要来自以下几方面：
第一，经济方面的诱因。由于西欧成员国和中东欧申请国之间存在的巨大的福利差异 ，东欧移民中一个较大的人群是为了寻求比在本国所能获得的高得多的社会福利待遇； 第二，国际移民方面的原因。由于欧洲的边界向东推移，引来不少第三世界国家的过境 移民。这个迅速庞大起来的人群试图以中东欧申请国作为中转，最终到达其目标国—— 西欧成员国中的某一国；第三，欧洲境内的吉普赛人的迁移。东西欧之间的边界开放后 ，不少以前长期居住在中东欧国家的吉普赛人因抱怨在这些国家受到差别待遇而向西欧 国家集体迁移。[4]
目前，东扩进程即将开始，西欧成员国对东扩后可能形成的这种大规模移民浪潮产生 了一种莫名的忧虑和恐惧。来自中东欧国家的大量非法移民确实已经给西欧成员国带来 了现实的麻烦，除了对西欧国家的福利国家制度带来冲击之外，也给成员国造成来自东 部边界非军事方面的安全威胁。
二、欧盟东扩的潜在忧虑：来自边界的“微观安全”问题
1.边界开放后的忧虑：后冷战时期的“微观安全”威胁
1989年东欧发生剧变以后，欧盟对外政策的中心目标是巩固其东部地区，所采用的是 过去半个世纪中已经在西欧地区被证明是成功的方式——经济与社会的一体化。这或许 就是欧盟东扩的最根本和初始的动机。
然而，在东欧发生剧变以后，随着东西欧边界的开放和大量东部移民涌入西欧，欧盟 内部的安全议事日程开始向外延伸。欧盟的决策者们发现，与冷战相关的“宏观安全” 完全不同的一种“微观安全”的新领域迅速产生。冷战时期的“宏观安全”主要涉及的 是由各国政府控制的并且主要是给国家从军事和政治上带来的一种安全方面的威胁，而 后冷战时期“微观安全”水平上的安全危机来自于单个流动的个体即移民过程。[5]“ 微观安全”的威胁主要是指与过境移民有着紧密联系的跨国界犯罪活动，例如货物走私 、人口买卖、贩卖毒品和其他有组织犯罪活动等。在冷战时期的欧洲，阻挡来自“微观 安全”方面的威胁的一道天然屏障是柏林墙。然而，在柏林墙被拆除以后，以冷战作为 反对跨国界的有组织犯罪活动的这一有力武器已经丧失。[5]
后冷战时期在欧洲出现的国际安全领域的这种新现象，引起了西欧一些研究安全和移 民问题学者的高度重视。他们认为，这种来自东欧的安全威胁“个体化”的趋势形成了 一种复杂的两难：因为自发的人群迁移在国际安全网络现状下显得比国家控制的宏观安 全的威胁更难对付。对西欧国家来说，从铁幕底下来自苏联的坦克和导弹的恐惧已经被 东扩进程中可能失控的大规模移民潮和跨国界犯罪活动的深深忧虑所取代。[5]
目前，欧盟境内共有非法移民300多万，每年进入的非法移民约有50万。[6]他们中部 分人素质较差，缺乏基本工作技能，难以找到工作，对社会稳定构成威胁。欧洲公民对 因移民大量涌入带来的刑事案件增多、社会治安状况恶化多有不满，要求政府采取措施 制止非法移民的呼声甚高。可见，欧盟东扩后可能出现的由东向西的移民浪潮以及所夹 带的“微观安全”威胁以及西欧成员国对这种新的安全威胁的恐惧和忧虑，已经构成了 当前欧盟东扩进程中重要的潜在阻碍因素之一。
2.东扩后欧盟的新边界及其问题
欧盟将由目前的15个成员国扩大到28个，面积增加60%，人口增加45%。当这些国家同 时或稍后也成为申根协议的正式成员国后，便意味着欧盟的边界将从大西洋扩大到安纳 托尼亚高原，与伊朗、伊拉克、叙利亚为邻。一旦将目前的13个候选国全部接纳，甚至 吸收中亚国家参加后，欧盟当然也就不再是今天的欧盟。这13个候选国的国内生产总值 只有欧盟15国的7%，即仅相当于荷兰一个国家的水平。在这种情况下要这些候选国接受 各种一体化的政策法规显然是不太现实的。尤其是土耳其入盟问题引发了欧盟内部新的 激烈争论。
土耳其是北约成员国。它早在60年代就提出加入欧盟，但一直被欧盟拒之门外，其主 要原因是遭到欧盟成员国希腊的坚决反对，以及认为土耳其还有待于改善人权和改善国 内少数民族的待遇。更为重要的是，承认92.9%的国土在亚洲的土耳其为其正式候选国 则表明欧盟此次东扩将在地理上突破欧洲的界限。对此，法国的一位欧洲议会议员甚至 更为直截了当地说：“当我们对土耳其说行时，我们还能对谁说不行?”[7]
随着欧盟正式接受第一批申请国入盟，欧盟边界向东推移的可能性不久将成为现实。 欧盟边界向东延伸，至少会导致来自两方面的消极后果：一是出现难以控制的大规模移 民浪潮，而其中有较大比重可能是过境移民人群；二是在过境移民急剧增加过程中夹带 着频繁的跨国界犯罪活动。对东扩进程中可能变得更为猖獗的跨国界犯罪活动的恐惧， 在欧盟成员国媒体的争论中越来越多地出现。反对跨国界的有组织犯罪活动，已经成为 当前欧洲国家安全战略中的重要问题。
3.“9·11”事件使“微观安全”问题在欧洲更为凸显
“9·11”恐怖主义事件以极其残酷的手段和难以意料的严重后果震撼了美国和全世界 。虽然，恐怖主义并不是本世纪的专利，但是在新的世纪来临之际，人类社会比以往任 何时候都深深感觉到全球化新的时代背景下恐怖主义可能给全人类带来的严峻挑战。虽 然，在美国决定对阿富汗进行军事打击后，欧盟国家不止一次地强调，“打击国际恐怖 主义必须要有明确的目标，打击恐怖主义必须和整个阿拉伯世界区分开。”[8]但是， 也有人认为移民问题与跨越国界的恐怖主义行动之间的关系十分复杂微妙。除此之外， 进入欧盟国家的亚裔、阿拉伯裔移民能否融入当地的主流文化，也是某些欧洲人忧虑的 问题。
欧洲人的排外情绪是明显存在的。据有关资料显示，1990年，76%的法国公众认为在法 国有太多的阿拉伯人，46%认为黑人太多，40%认为亚洲人太多，24%认为犹太人太多。1 994年，47%的德国人不愿意有阿拉伯人生活在他们的街区，39%不愿意有波兰人，36%不 愿意有土耳其人，20%不愿意有犹太人作他们的邻居。目前在西欧，指向阿拉伯人的排 外主义已经在很大程度上取代了指向犹太人的反犹太主义。[9]
目前，在欧盟东扩进程中，已经开始入盟谈判的12个申请国中，少数民族中有阿拉伯 民族的国家至少有三个：在保加利亚有土耳其族人，马耳他有阿拉伯族人，而塞浦路斯 情况更为复杂。当这些国家在加入欧盟的同时或稍后也成为申根协议的正式成员国后， 欧盟的边界将从大西洋扩大到安纳托尼亚高原，与伊朗、伊拉克、叙利亚等国为邻。欧 盟迟迟不为土耳其确定正式的入盟时间表，或许可以从一个侧面反映出欧盟成员国对“ 微观安全”问题的重重忧虑。
三、欧盟国家在控制移民问题上的协调与对策
从20世纪80年代中期开始，欧共体国家为了建立统一大市场的需要，就提出了在成员 国内部就边界政策进行协调的问题。因为在统一大市场条件下，每一个成员国的边界都 会成为一个共同的边界。只有欧共体成员国在边界政策上的相互协调和统一对策，才能 抵消因取消边界而可能出现的一切安全隐患。所以，在成员国间商讨共同的签证、政治 避难、以及整个移民框架政策，就成为建立和发展欧洲共同的内部市场所必需的。
1.自《马约》以来欧盟关于移民政策的框架规定
欧盟国家关于移民问题的政策框架，主要由《马约》、《申根协定》以及《阿约》等 三个重要文件的相关条款所构成。
(1)《马斯特里赫特条约》。在1993年11月1日正式启动的《马约》中，欧盟成员国第 一次在一个一揽子条约中出于共同的利益对避难、签证和迁移政策给予解释。按照《马 约》有关条款的规定，欧盟成员国有义务相互通报本国在移民政策方面所采取的措施， 以及在某种共同的情况下达成一致采取共同的措施。
(2)《申根协定》。自1995年3月26日起首先在7个国家的范围内开始1998年秋天发展到 9个国家的《申根协定》，开始了欧盟一体化移民政策的实践尝试。《申根协定》规定
：将逐步完成对签字国内部边境的控制，并且包括了非常详细的调整措施，比如说，签 证的一致性、对于政治避难申请的一致判断等等。关于签证政策，在申根区域内已经没 有各国的内部边界控制，成员国公民的流动将无需签证。关于政治避难问题，明确了在 申根区域内只能提出一个政治避难申请的规定。
(3)《阿姆斯特丹条约》。1997年秋天签订并于1999年5月1日正式生效的《阿约》规定 ：所有的欧盟成员国将在条约生效5年内对以下问题进行关注：第一，关于边境控制问 题。在欧盟内部边境内，不再进行控制检查；第二，关于签证政策。对颁发签证、签证 的格式以及第三国国民享有最多三个月的居留和旅游自由的操作过程和前提条件采取统 一的措施；第三，政治避难问题。确定了统一的评判标准和操作过程，以此来决定哪些 成员国负责审查由第三国国民在成员国提交的避难申请；第四，移民政策问题。制定统 一的进入欧盟和在欧盟居留的前提条件与控制措施，以及对某些第三国的国民已经在成 员国合法居留而又想到其他成员国居留的情况确定统一的权限和立场。
自1997年欧盟《阿姆斯特丹条约》首次提出移民政策合作的构想，1999年欧盟坦佩雷 峰会决定把避难政策与移民政策纳入未来欧盟“共同司法与安全空间”后，近年来欧盟 移民政策的一体化进展缓慢，迄今取得进展的只有警察合作等有限方面。现在，欧盟有 了警察“资料交换信息系统”，它在监控移民方面发挥了作用。“避难申请者指纹中心 ”也在筹建中，2003年可投入使用。2002年5月30日在罗马召开的28国(欧盟新老成员国 以及土耳其)内政部部长会议，讨论了构建欧盟边境警察的计划。但在司法领域的合作 ，仍未见明显进展，因为避难批准权、难民庇护权等也涉及国家主权，因此欧盟成员国 各有各的考虑。
2.当前欧盟控制移民和打击非法移民的政策协调
困扰欧洲的移民问题并非始于今日，但移民问题在欧洲却从未像今天这样令人关注。 尤其是近两年来欧洲各国的极右势力在移民问题上大做文章，打着“反移民”的旗号争 取选民，在政治上频频得手，使不少传统左右翼执政党受到威胁。极右势力普遍抬头的 形势，迫使欧洲各国政府尽快对移民问题拿出行之有效的办法。同时，“9·11”恐怖 主义事件的爆发，又使移民问题增添了更为复杂的国际背景。出于前述原因，欧盟近两 年来就移民问题进一步加强了协调，并采取了一系列打击非法移民的措施。
(1)成员国层面：修改新移民法和收紧移民政策
欧盟自1999年决定就移民政策出台一项共同政策后，因各国对难民身份和待遇等问题 上的意见不同，始终难以达成共识。随着2001年“9·11”美国遭恐怖主义袭击后国际 反恐斗争的深入，特别是欧洲选民因缺乏安全感而把选票投给反移民的极右党，造成20 02年法国、丹麦、荷兰等国右派在大选中取胜，使欧盟各成员国对非法移民以及由此引 发的社会和政治灾难更为关注，最近纷纷出台了新移民法和修改移民政策。
英国现有近100万非法移民，2001年有71，700人申请避难，只有17%获准，另有9，200 人被遣返，其他大多数人则不见了踪影，转入非法逗留。德国总统在2002年6月20日签 署了新的移民法。该法不仅加强了对蛇头的打击力度，强调根据劳动市场的需求调整移 民政策，还要求移民必须学习德语及德国的历史、文化和法律。意大利议会2002年6月4 日通过了移民法草案，大大提高了移民入境和居留的条件。该草案还限制了家庭团聚的 批准数量，要求申请居留权的移民留指纹备案，而只有签了工作合同的申请者才能获得 居留。
丹麦从2002年7月1日接任欧盟轮值主席国，丹麦最近通过的新移民法也在这一天生效 。按其规定，申请家庭团聚签证必须有每年3.5万欧元的生活费担保。获得居住证必须 通过丹麦语言、文化、历史知识的考试。丹麦一院制议会2002年5月底通过的一项法案 ，取消了自动获得难民身份的作法，对家庭团聚进行了限制，申请永久居留的时间也延 长。这些措施还将削减移民在到达丹麦的头七年里享受的公共补助。西班牙、奥地利、 荷兰等也都出台了相类似的法规。据西班牙内政大臣拉约瓦透露，西班牙政府目前正在 研究改革移民法的可能性，比如加强惩治蛇头和提高避难条件。奥地利右派和极右派组 成的联合政府于2002年6月4日通过的一项草案，则要求所有非欧盟居民必须上德语课。 如果在四年中拒绝上德语课，便中止发放社会补助金和失业金，甚至取消居留证。[10] 荷兰新上台的右派政府将非法居留视为犯罪，并限制批准家庭团聚签证的数量。
(2)欧盟层面：加强边境控制和打击非法移民
首先，欧盟于2001年上半年在边境控制方面加强了合作与协调。欧盟在协调移民政策 方面的一项措施是在边境控制和入境管理方面进一步协调，就建立欧盟边境警察部队的 计划与申请国一起进行探讨。2001年5月30日，欧盟15个成员国和13个候选国的外长在 罗马举行会议，商讨联合设立欧盟边境警察部队事宜，以加强欧盟入境管理，打击非法 移民偷渡以及防止恐怖组织成员向欧盟境内渗透。[11]
其次，欧盟在2002年6月就打击非法移民问题又一次采取统一措施。2002年6月22—24 日为期两天的欧盟首脑会议在西班牙南部城市塞维利亚召开。移民问题是此次会议的首 要议题。与会领导人经过两天的激烈讨论，最终克服了巨大分歧，就严厉打击非法移民 的措施达成一致，从而拉开了欧盟收紧移民政策的序幕。
欧盟在打击非法移民方面采取的措施包括三个层面：一是严格法规，如建立签证资料 认证统一标准，制定有关难民身份和避难申请统一标准时间表；二是加强共同边界管理 ，如建立边防联合行动和移民联络官员网络，加强信息交流；三是堵住非法移民的“源 头”和“中转站”，通过经济援助等手段与一些发展中国家合作，最终解决非法移民问 题。
目前，既然欧盟东扩的最终时间表已定，如何妥善解决东扩可能引发的大规模移民浪 潮和来自欧盟东部边界的“微观安全”问题，将会变得十分紧迫。欧盟东扩的消极后果 即大规模移民浪潮的出现及其跨国界犯罪趋势的增长，在“9·11”事件之后反恐怖主 义的国际背景之下有可能被明显夸大，从地区安全角度对欧盟东扩进程形成一种新的阻 碍因素。但是可以确信，这不会对欧盟东扩进程产生实质性的影响。因为，“9·11” 以后国际安全形势的新变化也从另一个方面促使欧盟移民政策的一体化进程必须加快步 伐。
移民问题带来的“微观安全”威胁虽难以阻挡欧盟东扩的进程，但是会引起西欧成员 国内部更多的分歧与争吵，而且必然会增加欧盟东扩的成本。与此同时，建设一个理性 的、兼顾欧洲利益与不发达国家利益的移民环境和机制，不仅考验着欧盟成员国国家机 器的效率和这些国家向外部世界开放的决心，对欧洲的人权价值观及其显然有别于美国 的第三世界政策也是一种考验。解决棘手的移民问题，不会是一条平坦的路，其最佳途 径是成员国之间进一步加强协调，并以此为基础全力推动欧盟第三支柱——共同外交和 防御政策的建设。