全国人大常委会的代表性探讨，本文主要内容关键词为：全国人大常委会论文,代表性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
问题的提出
全国人大常委会已经走过了50年历程。50年来，全国人大常委会行使其职权，帮助国家逐步走向民主法治。近些年来，全国人大常委会日益重视其立法工作和监督工作，日益注重增强自己的专业性和专职化。本文提出和探讨全国人大常委会的代表性问题，是出于以下几个考虑。
第一，宪政实践证明，一个国家(特别是一个大国)的民主法治状况，关键看其人民代 表机关(议会、国会等)的状况。在人民代表机关方面，地方人民代表机关的状况当然不 容忽视，然而全国人民代表机关即中央议会或联邦议会的状况对于整个国家民主法治的 状况更为重要。所以，发达国家的学者一般都以最大的精力研究中央议会或联邦议会， 而不是地方议会。然而，我国人大研究的大头却在地方人大研究，对全国人大的研究少 得不成比例。所以，应该唤起大家注意和改变这个现象。
第二，迄今为止，关于全国人大的研究成果多谈全国人大，关于全国人大常委会的研究却没有那么火热。例如，有大量的著作谈全国人大代表，而关于全国人大常委会委员的研究成果却凤毛麟角。这种局面值得注意。在我国的中央级别，人大的职权由全国人大与全国人大常委会分享，虽然全国人大的职权高于全国人大常委会的职权，然而后者的职权却更加全面、实在和具体，对国家民主法治的正常运行更加须臾不可或缺。而且，了解全国人大与全国人大常委会的实际关系的人都知道，全国人大每行使一次职权，前前后后都有赖全国人大常委会的大量准备和后续。所以，在我国的中央级别，真正决定民主法治状况的与其说是全国人大，不如说是全国人大常委会。因此，全国人大常委会研究的必要性远远大于全国人大研究的必要性。
第三，迄今，关于全国人大常委会的研究多谈它的职权及它行使职权的程序方法，而对它的“自身建设”却谈得太少。这是人大研究中值得注意的第三个现象。须知，全国人大常委会自身建设中的某些问题，其实已经不是简单的“不足和缺陷”就能了得的，它们包含了我国宪政建设的根基上的脆弱和隐患。尽早如实地指出这些问题，是人大研究者的责任。
全国人大常委会的代表性就是这样事关重大的问题。就笔者所知，迄今还几乎没有人深入探讨这个问题。所以，本文特意提出和分析这个问题，以期引起同行们对该问题的关注。
还要特别界定本文所要论证的“代表性”概念。有一种观点把人民代表机关的代表性理解为人民代表机关成员的社会构成约等于、甚至等于整个人口的社会构成。如果工人、农民、中产阶级分别占整个人口的1/4、1/4和2/4，那么人民代表机关的成员中，来自工人的成员、来自农民的成员和来自中产阶级的成员就应该分别占成员总数的1/4、1/4和2/4。这种从构成角度讲的代表性与中世纪西方的等级议会的构成不无关系。等级议会强调每个等级在议会中都由本等级人士代表。构成意义上的代表性在近代影响不小。然而，当代发达国家普遍抛弃了构成意义上的代表性。先看实际，“从统计的角度讲，在每个民主国家，议员的情况相对于整个社会而言是没有代表性的：没有哪个立法机关是社会的缩微。民主国家的议会仍然由受过良好教育的中年白人支配，这反映了更广泛的政治参与模式。”[1](P.196)而在观念上，他们认为，“在社会方面有代表性的议会其实是一种无能机关的象征。例如，埃及宪法规定议员中的一半必须是农民或工人：实际中，这不过是将好惹事的教师和左翼律师阻挡在立法机关之外的一计。”[1](P.197)笔者认为，构成意义上的代表性的仪仗意义大于实战功效，不合乎当代的代表性理念。本文所要探讨的不是构成意义上的代表性。
人民代表机关的“代表性”概念的特定含义
人民代表机关的代表性是此类机关与行政机关或司法机关相比较而言特有的一个问题。人民代表机关应该而且必须具有代表性，即必须经过专用程序和方式代表人民的意愿和利益。
从宪法学的角度看，人民代表机关代表人民是通过它代表选民来实现的。代表人民与代表选民虽有一致性，然又有区别。选民概念强调程序性，选民自己行使权利要遵循法定程序或必要程序，选民的代表要代表选民同样须遵循法定程序或必要程序。代表人民重在内容和结果，即人民代表机关工作的内容和结果都要维护和增进人民的利益。代表选民则不但讲内容和结果，还要讲程序和方式等，即经过法定或必要程序，采用专门方式，维护和增进选民的利益，最终维护和增进人民的利益。
与行政机关相比较而言，人民代表机关代表人民还有一个特点，即它通过议员代表各自的选民而最终代表全国人民。
霍布斯提出：“众人如果由一个人来代表，他们就成为一个人了……因为，把众人变成一人的，是代表者的统一，而不是被代表者的统一……。”[2](P.272)这个论点包含 了一个非常合理的成分，即被代表者的差别是不能否认的，而代表者的功能是协调被代 表者的差别，求同存异。中世纪后期英国议会制的实际运作表明，议会是具有“二元性 质的代表机关”[2](P.274)。18世纪英国议员柏克论证说，一方面，议会是“由不同乃 至相互敌对的利益派遣的使节组成的大会，每一位使节作为各种利益的代理者和鼓吹者 ，必须维护他所代表的利益。”另一方面，议会又是“具有共同利益即整体利益的一个 国家的审议机关，在这里指导人们的不应是地方的目的和地方的偏见，而应是从整个社 会的共同理性中推导出来的共同利益。”[3](P.8)这种二元论正确地指出了人民代表机 关的矛盾性质，即人民代表机关既要维护全国人民的共同利益，又要体现人民之中各部 分、各地区的特殊利益。当代发达国家的政治学界坚持并发展了二元论。美国两位享有 盛名的国会研究专家戴维逊和奥勒斯泽克告诫人们要了解美国国会的双重性质，他们提 出美国有两种国会。一种是教科书上说的制定法律并行使其他职权的国会山上的那个国 会；另一种是各位参议员和众议员组成的代表机关，它代表各个选区。两种国会履行两 种职能，即立法职能和代表职能。第二种国会“在任何方面都与教科书所说的国会同样 重要”[3](P.5)。
欧洲不少国家的宪法都规定议员代表全国人民。但是，谈到欧洲国家议员代表全国人民时须注意两点。其一，那些国家(德国、法国、意大利等)的宪法规定议员代表全国人民，其目的仅在于禁止各个选区的选民用指令约束各自的议员(在中世纪欧洲的一些国家，议员必须服从各自选民的指令)，保障议员根据选民的要求和利益自主决策，而绝不是说议员不能或不要代表自己选区的选民。禁止议员代表自己选区的选民，既不符合代议制的运作机理，也不会为选民所答应。议会与政府在代表人民方面的基本区别就在于：政府代表全国人民的整体利益，而议会则侧重代表人民各部分的利益；议会代表全国人民的利益是通过议员代表各自选区及选民的利益而间接实现的。发达国家的选民不会推选只代表全国人民的利益而不代表选民利益的人当议员。美国国会两院议员通例都把代表选民当作首要工作。即使在那些用宪法规定议员代表全国人民的国家，选民也要求议员代表他们。法国宪法规定议员代表全国人民，然而议员们在重大关头却同样坚定地维护选区的利益。德斯坦于1974年当选总统后，决意推行将“在7年内改变这个国家面目”[4](P.102)的一系列改革，其中的一项改革是开征资本增值税。在反复吹风22个月之后，德斯坦总统于1976年7月1日正式向国民议院提出资本增值税法案。然而，国民 议院的多数派即戴高乐派几经苦战，迫使总统撤回了该法案的各个主要条款。戴高乐派 议员们考虑到各自选区的利益，抵制德斯坦总统提出的这项多少年来最重要的财政改革 法案。德斯坦总统吃了这个败仗后终于明白：“总统不可指望他的盟友们，因为他们有 各自的选区；……”[4](P.103)
其二，议员们的自主决策最终要交选民裁判。议员们在任期内的确可以自主决策，但任期结束后，只要他们要求连任，选民就要清算他们任内的表现。如果他们在任内追求全国人民的利益到了不顾选民祸福的程度，选民断难允许他们连任。柏克提出：议员不能盲从选民的意见。柏克因此高论而成为西方议会史上议员独立论的开山祖。不过，柏克同时也承认：“对于一个代表而言，选民的意见当然极有分量，值得尊重，应该高兴地听取，最认真地考虑。”[5](P.139)当代发达国家议员虽然内心都想仿效柏克那样自行其道，然而当真遇到各方关注的大事，他们总有选民这根弦在心里绷着。“他们作决定时的一个关键因素是他们知道，选举之日，会要他们给选民说说清楚。”[6](P.53)而对忘记选民的议员，选民不会讲客气。英国曾有一位工党议员在当选后不久被一位选民在街上拦住。下面是二人的对话：“‘我们现在不常看见你了，’她说。他回答说他已当选为议员。‘是的，我还给你投了票。可是，我们仍然很难看到你’。他解释说每逢星期一到星期五他在伦敦就忙得不行。‘所以’，她说，‘今后你再也不会像从前那样呆在这儿了?’‘是’，他说，‘我很抱歉，怕不会了。’‘喔，是这样，’她说道 ，‘早知这样，我绝不会投你一票’。”[7](P.55)
所以，欧洲若干国家的宪法尽管规定议员代表全国人民，然而这种规定在政治现实中却受议员选举制度的约束。选举制度迫使议员们时刻记住选区，不忘选民，抱选区为根基再谈为全国人民服务。所以，议员不可能高来高去，从高空中冥思全国人民，复从高空中维护全国人民的利益。
人民代表机关要具备代表性，必须通过两种程序：其一为选举；其二为议员与选民的日常性沟通。
人民代表机关只有经过选举产生，才可能具备代表性。选民通过选举，明确授权其议员代表自己行使宪法规定的有关职权，比如立法权和监督权。通过选举，议员“获得‘代表性。’”[2](P.278)近代以来出现的选举制度五花八门。经验证明，有些种类的选举制度并不能赋予代表机关代表性。那么，什么样的选举制度才能解决代表性问题呢?西方国家对这个问题的探索已经持续二百多年。
按照人民主权论，国家的一切权力来源于人民，属于人民。任何政党或个人想要获得执政权，就必须向选民提出申请，并获得多数选民同意。正如白钢所说：“用现代政治学的观点来分析，选举是一种具有公认规则的程序形式，其实质是人民主权的寄存过程。”[8](P.1)要通过选举而实现人民主权，选举过程就必须是自由竞争的。只有在自由竞争的选举过程中，选民才能发现并选择他们最满意的政党及候选人。詹宁斯有言：“民主并不取决于执行政府的任何特定形式，也不取决于对立法机关权力的限制，更不取决于它所颁布的刑法的特性所隐含的任何东西，而取决于这样的事实，即政治权力最终依赖于自由选举，在通过自由选举产生政治权力的国家中，对政府的批评不仅允许，而且是积极的优点，基于对立纲领和利益的政党不仅被容忍，而且鼓励其存在。在存在这种民主的地方，执行政府的管理必定会努力取得人民的积极主动的承认和合作，因为不能说服公众意见的政府将会在下一次选举中被推翻。”[9](P.42)18～20世纪早期，人们总结出如下认识：要使人民代表机关具有代表性，就必须承认选民的普遍、平等、直接、秘密投票权，以及政党及其候选人的自由竞选权。这两方面权利的结合意味着近现代民主、公正和自由的议员选举制度的确立。
当代发达国家的行宪实践又发展了近现代的议员选举制度。当代选举程序日益注重满足选民的知情权和充分知情条件下的选择权。
竞选实质上是仿效民法合同订立程序的宪法合同订立程序。民事合同订立程序中，一方当事人先提出要约，受约人继而作出承诺。经过这两个环节，缔约人达成合意，合同遂告订立。西方国家废君主主权而立人民主权后，由选民通过选举来将立法权赋予某政党或某个人，使立法权服从人民主权。议员候选人向选民明确陈述自己对各种问题的看法和对策，谋求连任的候选人还要向选民汇报其在上届任内的工作；这两类候选人还都要向选民作出任职承诺，即选民如果选举他们为议员，他们将如何为选民工作。选民评判各位候选人政见、表现及承诺的优劣而选举最佳者为议员。比较竞选程序与民事合同订立程序，可以看到前者实为仿效后者。政党或候选人竞选，其实是在向选民提出要约。要约内容载于竞选政纲或任职承诺。选民比较各政党或候选人的要约，通过将多数选票投给某政党或候选人而承诺将立法权赋予他们，即同意按他们的竞选政纲或任职承诺 而赋予其立法权。选民与执政者之间的宪法合同由此订立。当然，宪法合同毕竟并不等 同于民事合同。宪法合同双方绝不是平等主体，候选人或政党作为要约人，必须服从作 为受约人的选民。
将竞选理解为宪法合同订立程序，有助于破除立法机关或权力机关的“神秘”色彩，把立法权还原为选民授权的客体。同时，有助于把握议员就立法权的行使对选民所承担责任的“合同”性质。宪法合同一旦订立，议员就有义务履行宪法合同；选民就有权督促议员实施竞选政纲或任职承诺。议员如果违背宪法合同，就要承担宪法责任；否则，选民就要对议员施加宪法制裁。“选举提供了最生动的公共参与的场所。投票者被给与选择问题、候选人和政党的权利。统治者被给与一个正式的委任。如果这个委任没有被(好好地)完成，这个政府将会在下一次竞选中负责。在(2004年)6月28日刚刚结束的加 拿大联邦选举中，自由党失去了她的议会多数地位，仅仅幸运地以少数政府的形式执政 ，这就是因为自由党在一个关键的政治领域的不负责受到了公共曝光。”(注：参见[加 ]傅尧乐：《现代工业国家的公众参与——七点观察》，中加“立法过程中的公众参与 ”研讨会论文，北京，2004年7月。)这进一步显示：代表性与责任互相联系。“如果甲 代表乙，那就是假定甲要对乙负责，即是说，他要就自己的所说所为对乙负责。”[2]( P.275)竞选政纲或任职承诺的提出标志着议员对选民负责的责任机制的启动并构成其基 础。
当代选举程序强调选民在知情条件下的选择权，并不意味着否定选民的普遍、平等、直接、秘密投票权，以及政党及其候选人的自由竞选权的绝对必要性。没有这两方面权利作基础，选民所谓的知情权和选择权只能是空中楼阁。
所以，当代发达国家的选民在议员选举中，不但享有法律规定的普遍、平等、直接、秘密的投票权，而且还享有实践中形成并确立的对候选人的充分知情权。这样的选举制度实质上使议员选举变成政党及其候选人为要约方、选民为受约方的宪法合同洽谈过程，选举结果形成议员与选民的宪法合同关系。选民根据政党及其候选人的政策和任职承诺赋予候选人议员职位；议员则应依照其承诺而为选民工作。在这样的宪法合同关系中，议员成为选民的代表；整个议会因而也成为选民进而人民的代表机关。
还应该从前后相续的角度认识议员选举。议员选举周期性地举行；在由前后各次议员 选举组成的选举长川中，除了第一次议员选举外，其他任何一次议员选举都有双重性质 。一方面，议员选举是新一轮宪法合同的缔结阶段，即由选民根据候选人的竞选政纲和 任职承诺将立法权赋予候选人，此为授权。另一方面，议员选举又是上一轮宪法合同的 清算阶段，即由议员向选民汇报他们的任职表现，再由选民根据其表现而决定是否同意 其连任要求。凡同意者即意味着选民对议员的任职表现表示满意；凡否决者便表示选民 对议员的任职表现不予认可和接受。当代议员选举的清算性质是实现议会的代表性所不 可或缺的。由于议员选举同时又是对议员任职表现的清算，这才使选举对议员构成威慑 和激励，鞭策他们认真代表选民，努力兑现其竞选政纲和任职承诺。如果议员选举不具 有清算性质，那么它就仅仅是一种授权，至于议员如何运用选民的授权，那就只能仰赖 议员大人的良心了。人性研究的成果和政治实践都毫不容情地否认了议员仅靠良心就能 努力兑现其竞选政纲和任职承诺的可能性。所以，选举如果没有清算性质，就不可能保 障议会的代表性。
选举还只是使议会获得代表性。
议员与选民的日常性沟通使议会保持代表性。议员上任后工作得怎么样?选民在与政府的交往中碰到哪些问题需要请议员出面解决?或者他们对国事有什么看法需要议员知道?这些既是议员与选民的日常性沟通的三大内容，又是议员必须保持这种沟通的原因所在。
议员上任后是否在兑现其对选民的任职承诺?如果根本没有兑现(这种情况在发达国家还闻所未闻)，或没有完全兑现，是由于什么原因?议员要随时主动向选民汇报其工作，说明自己在如何落实对选民的任职承诺，或者解释哪些情况导致自己未能完全落实之。此外，选民在与政府打交道时凡碰到困难，都可以找自己的议员反映；选民也的确经常这么做。例如，选民与政府订工程合同碰到麻烦，选民的养老金等福利被克扣，选民就业无门，等等，选民碰到此类问题就要找自己的议员设法摆平。选民对国家的热点问题、对议会的某项法案、对政府或议会的某项工作等若有自己的看法或主张，也可随时告诉自己的议员。议员知道后要及时向选民反馈结果。
由于选民与议员之间经常性的双向沟通，议员随时了解选民的疾苦，随时知道选民的主张，并据此而及时调整自己的工作。凡能够帮选民排除的困难，他们必分秒必争地排除之；凡不能排除的困难，他们必即刻告诉选民原委。凡能够采纳的选民主张，他们必定采纳之；凡不能采纳者，他们必奉告选民情理。因此，选民与议员之间经常性的双向沟通不断地促使议员与选民相互靠近，相互了解，促使议员尽其所能地按选民的要求工作。议会由此而保持其代表性。
选举与双向沟通互为条件，相互保障。选举有较长的间隔期，所以，如果没有双向沟通，选民在平时就不知道他们选出的议员究竟是如何工作的；他们平时的困难、主张或要求就不能随时告知其议员；他们在平时就无法督促其议员落实其任职承诺；他们就不能根据议员平时的表现而在下次选举中决定是否同意其连任。反过来，如果没有选举，双向沟通就难以进行下去。民主、公正、自由和知情的议员选举制度对议员是一种威慑；凡工作不力、表现不好的议员在这种选举制度的运转中都必遭淘汰。正是害怕遭受淘汰，议员才会热情受理选民的问题和要求，尽力兑现其任职承诺。不止如此，没有选举，议员与选民的宪法合同关系就丧失了清算环节。一轮完整的议员与选民的宪法合同关系包括三个环节：选举即达成宪法合同—议员履行宪法合同—再选举即清算。每一次选举既是下一轮宪法合同关系的达成环节，又是上一轮宪法合同关系的清算环节。凡很好地履行任职承诺的议员，选民都会同意其连任以示嘉奖；否则，选民就会否决其连任要求以示惩罚。
所以，议会是否代表人民或是否具有代表性，具体要看议会在程序上是否代表选民。这里所谓的程序包括选举程序和沟通程序两方面。既能通过选举而与选民达成宪法合同，又能通过沟通而时刻熟知民情民意并为选民排忧解难的议会，才具有代表性，才真正是选民的代表机关，进而才可称为人民代表机关。
代表性是人民代表机关的根本属性
代表性是人民代表机关的根本属性。人民代表机关只有具有代表性，才能保障自身的民主性质。只有人民代表机关具有代表性，整个政权体系才具有民主根基。
依照近代的宪法理论，一级政权由立法机关、行政机关和司法机关组成。当代发达国家的宪法没有完全否定权力三分论，但又有所突破。法兰西第五共和国宪法创设了一种崭新的宪法权力，即总统的监督—仲裁—保证权。而且，监督—仲裁—保证权高于传统的立法权、行政权和司法权；享有监督—仲裁—保证权的总统构成了一种崭新的国家机关，即监督—仲裁—保证机关。在这四种国家机关中，司法机关不追求代表性。法院的职能不是代表人民，而是忠于法律和适用法律。监督—仲裁—保证机关和行政机关不能完全否认代表性，但宪法要求他们以监督—仲裁—保证为职司，或者以行政即实施法律为职司。惟有人民代表机关才必须以代表人民为职司。
当代议会学者认为，人民代表机关(议会、国会等等)负有多重职责或功能。我国学者吴大英、任允正和李林概括说：“立法机关的作用分为主要作用和次要作用(也称为直 接作用和间接作用)。主要作用包括：制定法律，监督政府，教育公众，代表选民(地区 或国家)，这四项作用也称为立法功能、监督功能、教育功能、代表功能。次要作用包 括司法功能和领导选举功能。”[10](P.126)这里所说的代表功能应指议员与选民的日 常性沟通和议员为选民办事，它体现了人民代表机关的代表性。代表功能对于人民代表 机关的重要性表现在三方面。第一，它本身就是人民代表机关的一项基本功能。第二， 它是人民代表机关特有的功能。第三，它是人民代表机关履行其他功能的前提条件。
代表职能是议会在历史上形成的首要职能。回顾代议机关的诞生过程，我们看到，君主在中世纪下旨选举议员，召集议会，意图就是要议会代表城乡人民无条件同意为朝廷纳税。议员们则针锋相对，对纳税提出种种条件。他们总是借议会的会议而代表人民指控官府的恶行，修正国王提出的法案，要求君主顺应人民的呼声整饬朝政。从此，为民请命就成为中世纪议会的首要职能；代表人民构成议会的光荣传统。议会因此而被称为民意机关。
无论人们怎样概括人民代表机关的职能，代表选民总是人民代表机关的职能之一。人们公认，议会要制定法律、决定预算、监督政府、辩论国事；人们同样普遍承认，议会要代表选民。作为与制定法律、决定预算、监督政府、辩论国事相并列的一项职能，代表选民指全体议员日常性地与各自的选民进行沟通，为选民办事。新议员要这么做，老议员也要这么做；反对党议员要这么做，执政党议员也要这么做；普通议员要这么做，进入政府或担任议长等官职的议员同样要这么做。
代表选民是人民代表机关特有的职能。行政机关没有代表选民的职能，所以，它不会每天主动联系选民；对于人民的来信来访，它只会交专门部门或专门人员处理，而不会列为行政机关全体成员必须办理的工作内容。司法机关没有代表人民的职能。它仅受理司法案件，除此而外，它不会受理其他问题。监督—仲裁—保证机关同样没有代表选民的职能，不会每天为选民忙这忙那。然而，代表选民却是人民代表机关的职能，而且仅仅是该机关的职能。所以，议会从时间、经费、人手等方面为全体议员履行代表选民的职能提供保障。
英美两国一个奉行熔权制，一个实行分权制，但两国议会在为全体议员履行代表选民的职能提供保障方面却有不少相通之处。在伦敦和华盛顿，议会年会期间每周一至周四 都供议会集体履行立法、决定财政、监督、辩论等职能，而周五至周日被公认为议员各 自回选区为选民办事的时间，议会每个周五的议程都被压缩，以方便议员尽早返回选区 。即使在周一至周四，议会也支持议员履行代表选民的职能。接待选民、处理选民来电 来函等可以是议员请假不参加议会的会议的合适理由。两国议会都为议员规定专门经费 ，供其履行代表选民职能。议员往返于议会与选区的交通和通讯费用、议员设立和维持 选区办公室的费用等都由议会报销。议会还为议员配备助理，负责帮助议员联系选民和 为选民办事。所以，对待选民的来信来访，英美议会绝不是像行政机关那样简单处置； 它们的议员绝不是在脱离选民的情况下埋头办理立法、监督等工作。
代表选民是人民代表机关履行其他功能的前提条件。近代以来，议会获得立法权、预算决定权、监督权等大权，都要归因于议会是民意代表机关。如立法权，人们无论是否承认立法权高于行政权和司法权，却都不能否认立法支配行政和司法。所以，立法权必须由民意代表机关行使，才能使法律符合民意，并约束行政和司法。如预算决定权，决定预算即决定如何征收和使用人民缴纳的税款，如此头等重要的权力显然必须由民意代表机关行使，才能保障税款的征收和使用合乎人民的利益。如监督权，政府工作的宗旨是保护和增进人民的利益，而政府的实际工作究竟是否符合这个宗旨，当然只有人民代表机关才有资格检查监督。代表选民，不但使人民代表机关获得行使其他职权的资格，而且还成为人民代表机关行使其他职权的圭臬。人民代表机关熟知民意，代表民意，依据民意而立法，而决定预算，而监督政府，而辩论国事。
如果人民代表机关并不代表选民，并不具有代表性，后果就极为严重。第一，人民代表机关自己就不具有正当性。第二，同级政权就不具有民主性，或者缺乏民主性。
如果一个人民代表机关既未经过普遍、平等、直接、秘密、知情的选举而与选民达成宪法合同关系，或者说既没有获得代表性，又没有通过议员与选民的日常性沟通而保持代表性，那么，该机关的代表性从何而来呢?如果一个人民代表机关实际上并不具备代表性，那么该机关行使理应由具备代表性的机关行使的各项职权的活动的正当性就令人 置疑。以立法权论，民主宪法将立法权赋予议会的惟一根据在于议会是人民代表机关， 具有代表性。代表性也是议会在政府面前具有的惟一优势。如果议会不具有代表性，由 议会来行使立法权就丧失了根由。与没有代表性的议会相比，政府具有更好的条件行使 立法权。以预算决定权论，如果议会不具有代表性，那么政府的征税要求和开支安排为 什么要提请议会同意呢?以监督权论，既然议会并不具有代表性，那它凭什么查问政府 的工作，凭什么对政府表示信任或是不信任?再以辩论权论，如果议会并不具有代表性 ，那么政府为什么必须聆听议会的辩论，而不是电视或沙龙的辩论?
人民代表机关只是一级政权的组成部分之一。如果一个人民代表机关并不具有代表性，那么其所在的整个一级政权的民主性就值得怀疑。在熔权制下，行政机关和司法机关一般都由立法机关即人民代表机关产生，行政机关还对立法机关负责。所以，只要立法机关不具有代表性，那么由它产生的行政机关和司法机关从根上说就先天缺乏民主性。在分权制下，行政机关由选民选举，所以，立法机关不具有代表性，还不会导致行政机关绝对没有民主性。不过，由于选民的意志不能注入立法机关，选民就无法控制立法机关，更谈不上通过立法机关而控制行政机关和司法机关。所以，分权制下只要立法机关不具有代表性，那么行政机关和司法机关的民主性也势必大成问题。
全国人大常委会代表性的欠缺
以本文前面阐释的代表性理论来分析全国人大常委会，就能看到，全国人大常委会的代表性还很欠缺。一是选举办法势如重重障碍，导致常委会组成人员不是由基层选民(注：在直接选举制下无需“基层选民”概念，因为直接选举制只承认一种选民，但分析间接选举制就需要这个概念，以将基层选民与代表基层选民行使选举权的直接选民区别 开来。)选出，更难以证明选举结果符合基层选民的意愿。二是常委会组成人员与基层选民及直接选民都没有日常性沟通，所以，组成人员不了解基层选民，没有承担为基层选民排忧解难的职责，更不是根据基层选民的意愿和要求来行使全国人大常委会的各项职权。基层选民及直接选民也不了解组成人员的工作表现；直接选民难以根据组成人员的工作表现而决定是否让他们连任。
全国人大常委会组成人员的选举办法导致全国人大常委会代表性的先天不足。全国人大常委会组成人员由全国人大选举。这就是说，全国人大常委会组成人员经过四层间接 选举。第一层是县级人大选举地级人大，第二层为地级人大选举省级人大，第三层为省 级人大选举全国人大，第四层为全国人大选举全国人大常委会。用如此山重水复的间接 选举产生中央级别的人民代表机关，这在近代也是不多见的。四层间接选举制带来的最 严重的后果就是全国人大常委会代表性的四层递减。从县人大代表选举到全国人大代表 选举，都还缺乏民主、自由、公正和知情，而且，选举的级别越高，缺乏的程度就越严 重。这就不能不导致各级人大代表性的递减。结果，下级人大代表选举上一级人大代表 的投票结果与基层选民的意愿之间的差距就逐级拉开，逐级积累；直接选民对基层选民 的代表性递减；全国人大代表对基层选民的代表性更低，他们选举全国人大常委会组成 人员的投票结果与基层选民的意愿的差距必定更大。
全国人大常委会选举办法不能形成选举者与被选举者之间的宪法合同关系。间接选举如果奉行民主、自由、公正和知情原则，还是可以使选举结果较为符合直接选民的意愿的。全国人大代表是全国人大常委会委员的直接选民。如果由全国人大代表在民主、自由、公正和知情条件下选举全国人大常委会组成人员，那么选举结果还是可以符合全国人大代表的意愿的。然而，从历届全国人大常委会组成人员的选举办法和选举实践看，它们离民主、自由、公正和知情还有很大的距离。全国人大代表没有机会提名候选人，更没有机会自荐当候选人。主席团确定的正式候选人名单仅极其简单地向代表们介绍候选人的自然情况，但绝对不提曾任全国人大常委会组成人员的候选人的任内表现，也绝对不提被列为候选人者是否愿意担任全国人大常委会组成人员，更不提新老候选人是否保证一旦当选当如何工作。所以，代表们面对候选人名单，缺乏适宜的根据和标准以决定究竟选谁不选谁。就笔者所知，有些全国人大代表提出的选举标准是：差掉党内留党外，差掉男性留女性，差掉汉族留少数民族，差掉高龄留低龄，差掉省外留省内，差掉中央留地方。诸如此类的标准离民主、自由、公正和知情还颇为遥远；它也表明，全国人大代表们对这样的选举办法和选举结果与其说是真心认可，不如说是无可奈何。
全国人大常委会组成人员的选举办法还缺乏当代议员选举的另一种性质，即对议员任职表现的清算。有关部门在拟订全国人大常委会组成人员候选人名单时要考虑多种因素，比如候选人的年龄、曾任全国人大常委会组成人员的届数、界别、性别、民族、政党关系、宗教信仰，等等。但是，上届全国人大常委会组成人员的工作表现却往往被有关部门忽视或轻视。为了确保新一届全国人大常委会组成人员的年龄不突破规定，并确保担任新一届全国人大常委会组成人员的新面孔达到一定的百分比，有关部门会有意将上届全国人大常委会一定比例的组成人员不列为新一届全国人大常委会组成人员候选人。 结果，不少任职表现比较出色的现任全国人大常委会组成人员即使仍然非常健康，而且 愿意再干一届，也会被撤换下来。全国人大代表们既缺少提名他人为候选人的权利，又 缺乏自荐为候选人的权利；他们在投票时虽然可以另选他人，但这种孤立的行为难以达 到多数票。所以，全国人大代表们即使有心，也很难把主席团提出的候选人名单所遗漏 而又为他们信任的上届全国人大常委会组成人员选举为新一届全国人大常委会组成人员 ，即用再选举来肯定和奖励工作出色的上届全国人大常委会组成人员。
全国人大代表加人民群众的监督不如地区选区的监督可行和有效。由全国人大代表选举全国人大常委会组成人员，意味着全国人大常委会组成人员是由全国人民选举的。所以，每一位全国人大常委会组成人员都只有一个全国选区，其基层选民都由全国公民所组成。《全国人大常务委员会组成人员守则》第2条印证了这个分析：“常委会组成人员必须维护全国人民的根本利益和共同意志，坚持人民代表大会制度，致力于社会主义民主和法制建设，模范地遵守宪法和法律，全心全意为人民服务，自觉地接受全国人民代表大会代表和人民群众的监督。”[11](P.217)当代世界，除了以色列，很难再找到 由全国组成一个选区来选举其议员的国家。全国选区制的弊端显而易见：它不利于选民 在知情的基础上选举议员，更不利于选民监督议员和议员对选民负责。温习一下当年英 国社会主义政治学者拉斯基卫护英国单人议员选区制的论述会很有启发作用。拉斯基反 对在英国用多名议员选区制(即大选区制)取代单人议员选区制(即小选区制)。他指出： “大选区会降低议员有效代表其选区的能力，因为随着选区增大，议员对地方的需要及 问题的知识和了解就会减少。议员们会看到他们自己更难办理那么多的事情，与选民联 系更困难，所以更难以对选民负责。”[12](P.69)
而以我国幅员之广、人口之众，全国选区制的弊端势必成倍放大。现实中，不要说基层选民不了解全国人大常委会各位组成人员是如何工作的，就连直接选举他们的全国人大代表其实也是心中无数。我们是用全国人大代表加人民群众的监督即双重监督来代替按地区组成的选区即地区选区的监督。从实践看，全国人大代表加人民群众的监督不如地区选区的监督可行和有效。近3000名全国人大代表不加分工地负责监督近200名全国人大常委会组成人员。然而要具体操作，必须将监督对象具体化，比如，明确哪一部分全国人大代表负责监督全国人大常委会哪一位组成人员。地区选区制的优势就在于明确一个选区的选民负责监督他们自己所选举的那1名至数名议员，监督对象确定而集中，所以监督易于实施。要近3000名全国人大代表笼统地负责监督近200名全国人大常委会组成人员，结果是谁也不知道应具体监督谁和谁也不知道接受谁的监督。所谓“人民群众”是一个不确定的概念，要依靠不确定的“人民群众”监督近200名全国人大常委会组成人员，在操作上比由3000名全国人大代表笼统地负责监督近200名全国人大常委会组成人员更难掌握，更难落实。地区选区制将人民群众具体化为一个选区的选民，并由他们监督自己选举的议员，因此谁监督谁就一清二楚。
说全国人大代表加人民群众的监督不如地区选区的监督可行和有效，更重要的一个原因是对全国人大常委会组成人员的选举与监督是相互分裂和脱节的。如前所述，全国人大常委会组成人员选举远不是根据现任全国人大常委会组成人员的任职表现或候选人的任职承诺。所以，即使全国人大代表有效地监督了全国人大常委会组成人员的工作，监督结论也没有转化为选举结果。选举既不一定是对任职表现好的肯定和嘉奖，也未必是对任职表现差的否定和贬斥；所谓任职表现好与差也没有选举者与被选举者双方的合意作判断标准。全国人大常委会组成人员非由地区选区，基层选民对他们鞭长莫及，不可能用选举来约束他们。
所以，全国人大常委会组成人员的选举既没有形成组成人员与基层选民的宪法合同关系，甚至也没有形成组成人员与直接选民的宪法合同关系。选举缺乏再选举即清算的功能，选举与监督相互脱节。这样的选举办法使全国人大常委会组成人员摆脱了基层选民和直接选民对他们的约束，因此选举不大可能使全国人大常委会获得代表性。这是全国人大常委会组成人员选举办法的重大缺陷。它必然影响全国人大常委会组成人员与基层选民或直接选民的双向沟通。
全国人大常委会组成人员缺乏与基层选民和直接选民的日常性双向沟通，这加剧了全国人大常委会缺乏代表性的严重程度。《全国人大常务委员会组成人员守则》第10条规定：“常委会组成人员要密切联系群众，经常进行调查研究，听取群众意见和要求，向全国人大常委会反映情况。”[11](P.217、218)这个规定在实践中主要体现为全国人大常委会每年组织其组成人员集体进行执法检查，但没有形成各位组成人员与基层选民或直接选民的日常性双向沟通。
全国人大常委会的执法检查当然有积极意义，不过它绝对不能取代各位组成人员与基层选民或直接选民的日常性双向沟通。双向沟通帮助选民了解各位组成人员的任职表现，也帮助各位组成人员及时知道选民的困苦、意见、建议和要求。双向沟通使各位组成人员与各自的选民息息相通，保持前者对后者的代表性。这些功能既非执法检查的预期目标，也不是它们所能实现的。
实践中，既看不到全国人大常委会组成人员与基层选民日常性的双向沟通，也看不到他们与直接选民日常性的双向沟通。1992年的调查表明，1/10的英国选民在过去的5年里接触过他们的议员，这与欧洲其他国家的比例差不多；而美国选民在此前的4年内接触过他们的国会议员的达1/5[12](P.70—71)。那么，我国的基层选民在迄今任何一个5年期间接触过全国人大常委会组成人员的能否达到基层选民总数的0.01%或0.001%?在全国人大闭会期间，全国人大代表中接触过全国人大常委会组成人员的能否超过1/5?
那么，《全国人大常务委员会组成人员守则》第10条为什么没有形成各位组成人员与基层选民或直接选民的日常性双向沟通呢?根本原因在于这一条不符合人民代表机关的成员与选民关系的规律。议员与选民日常性的双向沟通不是议事规则或议员守则的号召或要求所能办到的。议员与选民日常性的双向沟通出乎民主、自由、公正和知情的选举制度的内在要求和压力，是这种选举制度正常运作的一个环节和必然结果。发达国家的议员与选民之所以普遍保持日常性的双向沟通，就选民而言是因为选举制度给他们壮胆撑腰，就议员来说是迫于再选举的压力。选举制度如果缺乏民主、自由、公正和知情因素，选民即使想找议员，也没有制度撑腰；议员就算尽力与选民沟通，为选民办事，也不会得到制度的承认。从媒体刊载的为数不多的案例看，全国人大常委会个别组成人员高度重视与自己的选举单位(即选举其为全国人大代表的省级人大)保持联系，向选举单位汇报自己履行全国人大常委会组成人员职责的情况，参加选举单位的有关活动。这样有心与选举单位保持联系的组成人员尚不多见。可惜，他们的模范表现并没有获得有关部门在安排全国人大常委会组成人员连任名单时的肯定和鼓励；他们因达到一定年龄和已任满2届而与其同事一道被撤换下来。由于选举制度缺乏鼓励全国人大常委会组成人员与基层选民和直接选民保持日常性双向沟通的导向，个别组成人员积极与选举单位保持联系的做法很难发展为全体组成人员与基层选民和直接选民的日常性双向沟通。
总起来看，全国人大常委会还没有成为二元机关。它专注于立法、监督等，但忽视了代表职能。
缺乏代表性对全国人大常委会的危害
缺乏代表性使全国人大常委会的民意代表机关的真实性成为问题；这又不能不影响全国人大常委会行使职权的正当性。
在我国的条件下，全国人大常委会与共产党是否具备代表性的标准是不一样的；全国人大常委会与共产党是否具有代表性的后果也是不一样的。
在社会主义中国，共产党具有双重身份。它首先是领导党，然后才是执政党。作为领导党，共产党是否代表人民，或是否具备代表性，并不是通过选举制度来解决的。共产党通过始终成为三个代表的实践，体现它对人民的代表性。人民通过自己遵守四项基本原则，表明他们对共产党的代表性的认可。共产党作为领导党的特定的代表性途径使它超脱选举，超脱选民，着重从宏观上、全局上维护和代表全国人民的根本利益和长远利益。作为执政党，共产党是否具备代表性，则不能完全超脱选举。它通过自己的候选人赢得全国人大的选举或决定而获得执政权；它通过担任国家领导人的共产党员定期向全国人大及全国人大常委会报告工作，保持全国人大及全国人大常委会对自己担任国家领导人的党员的信任而保持执政权。
全国人大常委会是全国人民的常设代表机关。这个性质决定了它不能套用作为领导党的共产党获得和保持代表性的途径；它必须遵循人民代表机关获得和保持代表性的专用途径。所以它不能超脱选举，不能超脱选民。相反，它必须通过选举来获得代表性，来检验其代表性。它必须与选民保持日常性的双向沟通，才能保持代表性。它首先应该与直接选民即全国人大代表保持日常性的双向沟通。此外，它还需要与基层选民进行日常性的双向沟通，以矫正因四层间接选举而导致的全国人大的代表性的失真。
作为领导党的共产党如果丧失代表性，那么它领导社会主义事业，领导国家和社会的正当性就成为问题。人民就要问为什么还要服从共产党的领导。作为执政党的共产党如果丧失代表性，那么它行使立法权、行政权等国家权力的正当性就成为问题。
全国人大常委会如果不具备代表性，那么，它从根上就不具备担任全国人民的常设代 表机关的正当性，它以这种机关的名义行使各种职权的正当性也就成为问题，甚至无从 谈起。我国宪法以全国人大常委会充分代表人民为前提，才赋予它20项确定的职权。反 过来应该说，这20项职权如果由不具备代表性的机关行使，那就违背了我国宪法的本意 和性质。
全国人大常委会与国务院是否具备代表性的标准也有差别；全国人大常委会与国务院是否具有代表性的后果同样各不相同。
按照我国的人民代表大会制度，整个政权体系的人民性或对人民的代表性集中于人民代表大会。在中央这一级，各种国家机关的人民性或对人民的代表性来源于全国人大及全国人大常委会的代表性。以国务院为例，它是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。它的组成人员由全国人大及全国人大常委会决定而任职；它向全国人大及全国人大常委会负责并报告工作。通过这两方面，国务院就获得并保持人民性或对人民的代表性。它不需要由基层选民直接选举，也不需与基层选民或直接选民保持日常性双向沟通(当然这不是说国务院可以脱离人民群众)。还要特别指出，与发达国家的熔权制不同，我国的国务院不可以怀疑全国人大及全国人大常委会的代表性，不可以越过全国人大及全国人大常委会而直接问信于基层选民。国务院对全国人大及全国人大常委会负责并报告工作，是因为它必须坚信全国人大及全国人大常委会代表人民。全国人大常委会不仅与国务院在职权和职能上不同，尤其在性质上与后者不同。全国人大常委会必 须经常性地代表人民，国务院则只管服从全国人大常委会所代表的民意，并实施其法律 、决定等，而所有这些不过是全国人大常委会代表民意的结果。所以，代表性就是全国 人大常委会的根本，获得代表性就是全国人大常委会必须领取的出生证，保持代表性就 是全国人大常委会的首要任务，并且应贯穿于它行使各项职权和履行各项职责的始终。 换句话说，从分工的角度看，全国人大常委会与国务院的区别不仅仅在于前者负责立法 、监督等，后者负责执行，更在于前者负责代表民意，而后者则没有这个职能。如果全 国人大常委会的代表性不够，不真实，那么国务院的人民性或对人民的代表性的前提就 动摇了。
按照这个观点，全国人大常委会在如何处理它与人民的关系方面的一些做法就令人担忧。以办理人民群众来信来访为例。全国人大常委会与国务院办理人民群众的来信来访的规章竟然大同小异，两个机关都指定专门部门接待来访，办理信访。国务院这么处理人民群众的来信来访无可厚非，因为它不是人民代表机关。全国人大常委会套用这种章法，其组成人员不把接待来访处理信访当作自己的基本职责和日常性任务，而是一律批转给有关部门办理，这就有违全国人大常委会的本质和根本，违背人民代表机关与选民保持日常性双向沟通的天职。
增强全国人大常委会的代表性的现实途径
竭尽所能地增强全国人大常委会的代表性，这是全国人大常委会制度建设中的一个重 大课题。这里，本着积极而又稳妥的态度，就如何从选举环节和双向沟通环节入手实施 改革，以增强全国人大常委会的代表性，提出几点建议。
在选举环节，采用以下措施。第一，组织部门安排全国人大常委会现任组成人员的连任方案时，把现任组成人员的任职表现作为一个重要依据。任职表现平平者，任满一届即应撤换下来；任职表现突出者，只要其健康状况良好，可以允许其连任二届或三届。第二，被组织部门列入初步名单的候选人，应向组织部门表示是否愿意担任全国人大常委会组成人员，愿意者应作出任职承诺。组织部门应根据任职表现和任职承诺等，制定其候选人正式名单。第三，全国人大常委会组成人员从由全国人大代表选举，改为由省级人大代表选举。各省级人大的代表们在选举该省级单位的全国人大代表时，一并选举其中若干人为代表该省级单位的全国人大常委会组成人员。第四，由省级人大大会主席团提名的全国人大常委会组成人员候选人应向该省级人大的代表作出任职承诺；如系连任人选，还应报告自己的任职表现。这样，任职表现和任职承诺成为组织部门安排候选人名单和省级人大代表投票的重要依据。
在双向沟通环节，采用以下措施。第一，明确凡由某省级人大选举的全国人大常委会组成人员，即对该省级人大(可称为选区人大)负责，并服从其监督。第二，各选区人大的代表和基层选民可随时向他们选举的全国人大常委会组成人员反映情况、问题，提出意见、要求和建议。受理的全国人大常委会组成人员应负责及时处理并答复其选区人大的代表和基层选民。第三，全国人大常委会每一位组成人员应经常向选区人大的代表及基层选民汇报自己的任职表现，还应就全国人大常委会工作中碰到的热点和焦点问题征询选区人大的代表及基层选民的意见和建议，并认真研究之、反映之。
上述选举环节的改革有两条。第一，把候选人自身的任职表现和任职承诺引入选举程序，以便选区人大代表根据候选人自身的任职表现和任职承诺来决定选举谁和淘汰谁。第二，把由全国人大代表选举全国人大常委会组成人员改为由省级人大代表选举之。这样改革既维护党管干部的原则，同时又适当地吸收了发达国家代议制建设的有益经验，使全国人大常委会组成人员主动承担代表选民的职责，并便利他们对选民负责和受选民 监督。
上述双向沟通环节的改革意在促使全国人大常委会组成人员承担起与选区人大代表和基层选民日常性沟通的职责，使他们确实了解民意，维护选民的利益。
这两方面的改革有助于全国人大常委会把根须扎进大地，扎进直接选民和基层选民，确实成为全国人民的常设代表机关。最高的大树，其根须必定扎得最深；最高的楼宇，其基础必定打得最厚。全国人大常委会的地位既然高于地方人大及其常委会，那么它的选民根基就应该比地方人大及其常委会更深更厚。WWXXCK
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