隐蔽议程问题的理论与启示，本文主要内容关键词为：议程论文,启示论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
公共政策制定是治理公共事务的最主要的步骤与途径。就其公共性来说，公共政策必须兼具合理性与合法性。所谓合理性，是指公共政策满足合理数量社会成员的解决社会公共问题愿望的程度。在资源稀缺而实行多数制投票规则时，合理数量指某一政策过程中的社会成员的相对多数。这时，由于产生合理数量的政策过程是政治竞争性的，所以又必须具有合法性，即公共政策制定过程符合一定政治环境中社会成员公认的程序，它赋予政策所确定的公共优先级以权威。在开放的政治生活中，这一程序一般体现为：社会问题及公众愿望的表达；在政府中和最接近政策制定过程的人提出议题并列入公共议程；政府通过公共议程将议题转化为公共义务或官方的政策义务。在此，公共议程前承社会问题的“输入”，后启公共政策“输出”，某问题不被列入公共议程，最终就不会产生政府相应的政策义务。现代政策分析理论认为，合理性与合法性是一体两面的关系，构成了人们认同和评价公共政策的基本标准，如果缺失，则会产生诸多的政策合法性问题。隐蔽议程理论就是对公共政策上述两大特性的否定性探讨。
隐蔽议程理论是关于政府反应或不反应原因的研究。该理论认为，在政策制定活动中，由于受到偏私利益集团的操纵，政府有意对公共问题不反应，公共议题因此被排除在政策议程之外。因此，所谓民主与开放的政治与政策过程在强势利益集团扼制下只是一种幻觉，传统政治学家所追求的自由主义价值已经终结，民主成了少数人的特权[1]，公共当局蜕变为私利集团的玩偶[2]，政策议程越来越脱离了公共领域，更多地表现出隐蔽性。这一研究自20世纪50年代开始就引起人们的广泛关注，并产生了一批有重大影响的观点。美国学者拉雷·N·格斯顿对该理论的主要内容进行了总结：（1）议程的构建是决策的重要先兆，而议程分为公共议程和隐蔽议程；（2）权力流失在政府之外，或者流失在政府周围；（3）为了减少资源或者政治威望的重新配置，强大的私人利益就要左右或阻碍重大政策；（4）公共当局设法忽视一个问题，或者有人成功地阻碍了公共当局提出一个问题；（5）这是那些与公共政策过程有关的人的共有行为，表现为密谋与操纵；（6）制度的封闭性为隐蔽议程提供了体制基础；（7）隐蔽议程受到了社会和政府主要领导人的控制。[3]（P70—75） 可见，有关隐蔽议程的论述直指政策制定过程的封闭性，它表现为少数人的合谋与操纵，潜在地制约了公共政策的精神，威胁到公共利益，与政策评价的合理性与合法性根本不相容。
然而，当前有关隐蔽议程的虚构性亦或现实性的问题在研究中是有争论的。反对论者指责说，所谓隐蔽议程的议论只不过是一些偏激情绪的发泄。实际上，民主社会里，公共政策的议程很少受恶意目标支配，更多地是受到政策制定者与公众之间，以及公众内部一系列不同感觉的支配。有人认为，一些议题被排除在公共议程之外并不是合谋与操纵的结果，而是因为这些问题是：一般公众很少注意的问题；理解的人很少，或即使理解，也是一些相对弱势的群体所主张的问题；落在任何政府单位管辖之外的问题。[4]（P142） 也就是说，在竞争性的政治活动中，人们不得不接受这样一个事实：那些资源充裕的人比资源较不充裕的人更多地参与政府的政治，因而有较多的机会使他们倡导的议题获得优先解决。换言之，公共议题或者说公共议程的确定，都是以忽视那些不善表达的人群的方式来进行的。也有人从权力者的角度对问题进行了辩解：政治领导人感知问题的眼光与一般公众是不一样的，领导人往往对积极者的问题进行选择。[5]（P271） 总之，他们认为，类似于隐蔽议程的议论仍然落在“公众和私人目标的不一致”的可理解的范围之内，并非是一种合谋与操纵。
此外，关于该问题的另外一些视角也值得注意。格斯顿认为，密谋意味着一小群权力掮客沆瀣一气，他们能够小心翼翼地控制公共议程上出现的问题。但是，民主社会由于信息来源很多，很难使出现的消息或危机与公众的看法隔离开来。而且，政治制度的分离性质也使得私下精心策划的问题的政策难以出现。他赞同克利夫顿·麦克里斯金的观点：民主体制下，权力所需要的人际网络的宽度，有助于确保权力不会受到绝对的或变化无常的操纵；对于那些持反对观点的人来说，要拒绝履行并帮助、动员反对力量，以及向同级或更高当局上诉，机会太多了。[3]（P73） 这样，客观上，开放的政治生活及交叠分立的政治权力体制使对议程的密谋与操纵几乎不可能。
尽管反对者言之凿凿，但人们关于隐蔽议程的“感觉”如此明显的原因仍值得认真对待。政策过程的合法性不是某种自我标识，它需要明确的规范和体制来保证，并且最终还要通过公共政策的合理性来体现。
二
可以认为，如果隐蔽议程问题是虚构的，那么，持批评态度的人一定相信政策议程的构建过程是对公众平等开放的。但是，假设议程构建遵循的规则是开放的，因而是合法的，可这一合法程序如果总是排斥一部分人的议题进入政策议程，那么这一貌似悖论的逻辑实则证明了合法性对合理性的排斥，而后者也将对前者进行否定。
立宪主义者把社会契约——立宪规则的形成——过程分为两类，一种是以功利为目的，另一种是以公平的正义为前提。在以功利为目的的契约下产生的政治是“经济人”的政治市场，在这种市场中集体行动采用多数通过规则，而政治交易的连续性使互投赞成票成为常态。公共选择理论认为，这便使得“政府过多地提供特殊利益的立法的趋势要强于政府因为搭便车问题造成的对一般利益（公共物品）的立法提供不足的趋势”[6]（P154）。现实中， 尽管主流政治学说致力于对民主政治的开放性与参与性的阐释，但已有的参与理论一致发现，社会成员对资源占有多寡的区别导致了其参与能力的差别，社会中的相当一部分人属于消极参与者，因此在代议制中，是社会精英而不是大众更接近公共权力。如果公共当局只重视政治上的积极行动者，他们一起决定了公共议程进而操纵了政策制定，强势集团的利益优先级总能成为公共优先级，那么从阶级分析的立场看，对公共问题的忽视已成了一种集体意识，这正是最典型的合谋与操纵，是一种公开的隐蔽议程。
从表面上看，这里的权力并没有流失在政府的周围，制度形式也不是封闭的。但正是分化的社会与政治结构产生了制度的封闭性，导致了公共权力的异化，使得人们产生了对时下代议制的不满。当社会成员在对规则的公平的正义反思时，当他们对公共当局的应然之义与实然之义进行评价时，有关隐蔽议程的争论自然会发展成显化的冲突。所以，如果公共政策的合法性排斥合理性，也可以认为隐蔽议程是真实存在的。它是对代议制民主政治的起诉状：“人们对这种政治制度提出要求时，该政治制度的政策如何反映公众对公共问题的反应，到底是偏袒的还是不具代表性的？……对操纵的担心，向权力理论研究者以及力图确保把公共问题诉诸于公共议程的人们提出了诉求，这倒确实是有代表性的。”[3]（P75） 进一步讲，隐蔽议程并不只存在于对政策合理性终极诉求的分析中。事实上，在承认民主国家既定的政策过程的前提下，人们仍能从公共议程之外发现议程构建中的阴影。
权力系统的封闭性是隐蔽议程产生的体制基础。任何情况下的公共权力都是非完全竞争的，即使是在如议会这样的竞争性的权力机构中也有相对封闭的权力体系，遑论注重管理权威的行政权力系统。以美国为例，其交叠分立的政治体制被其主流政治学家引为自豪，不少人断言在美国式民主体制下隐蔽议程是不可能出现的。但官僚制的过度发展使以总统为单一中心的行政权力日益脱离监督，逸出了宪政体制之外，引起了宪法危机。[7]（P135—156） 由于行政首长的指示不会作为公共法令而公开化，单一中心的全能主义执行机构为总统或行政部门操纵政策提供了体制基础。总统虽然是以对政策的补充方式行事，但在确立优先权和解释政策的义务时，如果总统在自利动机的驱使下，以个人的选举利益置换公共利益，实质上就是在隐蔽议程中操纵政策制定。诸多事件，例如水门事件听证会的证据表明，高层白宫人员得到过大笔的现金，不受公共审计；通过私人法律公司雇佣的前警察被用来调查内政委员会的人员；“敌人”名单包括不受白宫欢迎的人；一些细小的证据线索表明，未经正当的法律程序的杀人行为已被用于黑豹党人。[7]（P136）
此外，官僚与私利集团共谋操纵公共政策制定的实例也有发生。特别是在技术时代的影响下，政府中的权力向专业机构转移，独立的管理机构往往集半立法与半司法权威于一身。[8]（282—342） 由于一些独立管理机构的委员会是从私人企业产生的，所以它们拥有的不恰当的权威使它们更多地保护了企业而不是社会公众的利益。日本上世纪80年代发生的里库路特股票案也是一件典型的官商合演的闹剧。[9] 事实证明，无论如何“民主”的国家，只要强势的私人利益不受制约，在存在相对封闭的权力系统时，就不可避免地发生隐蔽议程现象。
以上分析表明，隐蔽议程是现代公共决策体制中的一个毒瘤，它或基于社会结构分化而隐藏于民主的、开放的制度之内，或基于政治体制本身的封闭性以及官僚与政客的自利性而公行于民众的监督之外，必然会使政治生活弊端丛生：
首先，隐蔽议程与当今公共政策的公共精神背道而驰。政策的公共义务是为社会提供公共产品和公共服务，它因此要求政策过程揭示并发展公共利益。隐蔽议程中个别利益与公共当局合谋，一方面，特殊利益者为了不因新的价值分配的政策方案的制定受损害，而使公共当局有意忽视公共问题，把公共议题排斥在政策议程之外，公共问题因此不能得到及时合理的解决；另一方面，强势的私人利益操纵政策议程，将私人的价值优先级直接转化为公共的价值优先级，以公共政策为工具来谋求更大的私人利益。这两种情形都对公众利益构成了严重威胁，侵蚀了公共精神，暴露出政府制定公共政策时能力的缺陷。
其次，隐蔽议程将会消解公共当局——政府的合法性。政府是产生和供给公共政策的最主要的权威机构，制定政策是政府最重要的活动，因此，政府的合法性系于公共政策的合理性与合法性。在隐蔽议程中的密谋与操纵下产生的公共政策，由于不具有程序上的合法性和实际结果的合理性，政府蜕变成特殊利益者的工具，公共政策的制定机构——政府就丧失了实质上的可靠性，政府的合法性基础因此受到削弱。
再次，隐蔽议程的存在可能使社会成员产生疏离感，并危及一国的政治稳定。倘若公共当局的公共政策不具合法性，民众当然会对公共当局的权威不服从，即所谓“没有代表就没有税收”。在漠不关心甚至愤世嫉俗的情绪下产生政治上的疏离感，日常的政治就以难以预料的、极端的方式抬头。从深层次上看，由于政府不能扮演中立的公正的协调者的角色，社会中的对立与冲突有可能危险地蓄积起来，并演化为民众对政府的不妥协抗议甚至极端政治行为。
以上研究提醒人们应对隐蔽议程保持必要的警觉，并提出了进一步完善决策体制的任务：一方面要限制强势的利益集团对政策过程的过分影响，并通过简约成本，创造出各种利益集团都能公平影响政策议程的政治环境；另一方面还要加强对公共权力的制约，不使任何一种组织和机构凌驾于宪政体制所构建的政治制衡网络。这两者都需要通过增强政治及政策过程的民主与开放程度来加以实现。
三
有关隐蔽议程问题探讨的重要性绝不仅限于西方国家。对正由传统社会向现代社会转型的我国而言，消除历史上一直存在着的隐蔽议程现象，对实现决策体制的科学化、民主化、法制化，有着更为重要的现实意义。事实表明，传统的公共决策体制的合法性基础在我国已受到了削弱，政府越来越注重对公共议题作出回应，但因民主政治的制度化水平不高，偏私利益还不能很有效地通过开放的制度框架加以约束，隐蔽议程经常伴随着公共议程。
目前我国某一类政策在很多情况下仍是在传统的政策模式中制定的，即决策体制在形式上仍然是封闭的。理想的公共政策过程，包括从问题的界定、目标的确立、方案的设计与选择、执行效果的评估等一系列环节，都应遵循民主与法定的程序。然而，在我国的政策实践中，一些决策的功能环节往往没有受到应有的重视，甚至被忽略。一些重大的决策，没有动员公众广泛参与，对民众的呼声也不太重视，没有经过长期的调查研究及理论探讨，没有经过代表大会的充分讨论，少数领导者仅凭经验甚至按主观设想拍板的情形并未绝迹。科学的、法制的以及民主的决策程序并未真正确立起来。
一个最突出的表现是，我国的立法体制存在着明显的不完善的地方。人大立法过程中政府部门的参与往往是主导性的，政府各部门提出立法建议并能在极短的时间内获得通过，为了保证政府部门“工作上的主动”，立法内容过于抽象，这就为政府在“二次立法”中操作政策留下了很大的余地。现阶段，由于民众对政府监督乏力，一些政府部门在立法或制定政策时，就可能为了部门利益不惜牺牲公共利益。尽管我国已于上世纪90年代制定了《立法法》，这种状况因此有所改观，但要在根本上收到成效，没有进一步的政治改革来确保公共政策制定的民主，将是难以想象的。
还有，政企不分的弊端加剧了我国转型时期“软政权化”现象，分利集团更容易对政策过程进行渗透。[10]（P117—139） 政企不分一直是我国社会体制中没能有效解决的问题，政府与国有企业集团之间在历史上形成了千丝万缕的联系，政府在制定相关政策时，往往将它们特别对待。而国有企业特别是一些处于垄断地位的集团公司经常利用其控制的资源及不对称的信息，向政府讨价还价，确保其垄断得利，规避政府的管制。例如，在公用事业的市场化改革中，垄断行业的服务价格只涨不落，民众难以承受，但规制部门似乎显得无能为力。
另外，在政府仍对许多社会资源有着支配性控制的情况下，逐渐发展起来的私人利益为寻求发展，力图通过“接近”体制的方式，影响具体政策的制定与执行。分析认为，市场经济在我国有了很大发展，但在原有体制的惯性下，社会原子正在以另一种新的方法组织到国家体制的某一部分中，从宏观结构上说，其整体的特征不是分立，而是多边合作、混合角色及相互依赖的发展。比如，索洛林在研究过武汉市的私营企业后认为，中国城市正在崛起一个商业阶层，但他们仍需依赖官方体制才能生存。地方官员和商人正在融为一个多面向的连接体，它维持并支持国家权威。尽管商人很希望增加独立操纵能力，但他们不会忘记，纯粹的自由竞争可能使其失去优势，因而他们尽力保持同体制的联合。[11] 这时，政府政策议题就可能偏离民生主题。
类似问题不一而足。可见，隐蔽议程对于转型期我国公共决策过程的民主化、公开化的消极影响程度更深。鉴于当代政府制定的公共政策必须通过契合公共利益来保证其合理性与合法性，这就为转型时期的我国借鉴已有的研究成果，致力于消除隐蔽议程，提供了根本的驱动力。我们认为，以下措施将对我国公共政策体制的健康发展产生积极影响：
1、鉴于社会行动的结构对政策制定有着基础性影响， 国家应有意识地发展社会各阶层的行动能力，特别是使弱势阶层能够发出呼声，并产生影响。我国目前的社会组织化程度很低，这也许并不妨碍那些拥有庞大社会资源和影响力的利益集团的政策主张得以实现，但对于社会发展中的边缘群体就可能十分不利。对社会转型期的弱群体来说，他们尽管也有维护自身利益的愿望，但由于能力相对弱小，集体行动的障碍多，其利益往往会被忽视。所以，政府应根据社会发展水平及需要来逐步实现社会的组织化，从而为弱势群体创造一个有利的社会活动空间。近年来，有关建立农会、改造工会等讨论的实质就是针对这一问题的。
2、在建立现代决策体制时，应在科学化、 法制化及民主化的过程中特别突出民主化。民主化是科学化、法制化的基础。没有民主化，就没有公众的广泛参与，政策方案的来源渠道就比较窄，也就保证不了政策的科学性。更重要的是，科学化问题的表现方式在社会工程与技术工程中并不完全相同，它在社会治理中追求的首要目标应是社会各方面利益的均衡，以达致社会的和谐与可持续发展。同时，民主化也是法制化的基础条件之一，没有民主化，也不可能实现真正的法制化。法制化绝不只是对某种传统的制度化、程序化，它必须在民主的政治生活中解决好法的合理性与合意性问题，如果不首先处理好这一问题，法制就成了约束公众权利与自由的东西，这实际上是对法制精神的最大误解。正因为民主化的作用如此重要，所以应把民主化的政治改革作为我国建立现代公共政策体制的先导。
3、在满足以上条件下，接下来的任务就是如何简约政策参与的成本， 从而使各社会集团都能参与政策制定，并能影响政策结果。这一论点的根本之处在于，在政策程序设计上，要有意对强势集团进行约束，同时为弱势群体创造条件。为了节约弱势群体的参与成本，可以在制度安排时设立对民意的监测体系，通过制度化的途径经常倾听民声、了解民意、贴近民心。这样的具有草根性的政治与政策体制才能最大限度地回应公众的需求，也才能保证公众的政治与政策参与效能的提高。
4、真正实现政府角色的重新定位，尽快实行由发展型政府向服务型政府的转型。目前理论界对于公共服务型政府的具体职能有颇多研究。我们认为，公共服务型政府的最主要特征在于，政府一方面要处于经济与社会之上的超然地位，做社会利益的自主的调节者；另一方面政府施政要以公民为中心，在社会治理中扩大公民参与。只有紧扣这两大主题，政府才能真正做到有限、有效、法治和负责任。也只有在这样的政府权威体系中，公共政策的制定过程才能防止隐蔽议程的滋长。
可以预想，这些措施的落实会遇到相当困难，这主要与我国政治与社会发展水平有关。但无论如何有一点是各有关方面必须认识到的：消除公共政策制定中的隐蔽议程现象，实现社会各阶层利益的和谐发展，是实现政治稳定和社会可持续发展的最基本条件，也是社会正义的集中体现。上述建议正是为这一目标服务的。