企业填报负担与政府统计指标的开发利用程度_统计调查论文

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      政府统计又称官方统计，承担着为全社会提供公共统计信息产品的职能。政府统计工作由政府统计部门承担，其工作职责包含两个阶段。第一是调查。为取得全面反映国家经济社会发展状况的数据，政府统计部门要做调查，以《统计法》为依据，其调查对象会覆盖全社会各类机构和个人，而且具有一定强制性。第二是数据加工与发布。政府统计部门要对调查得来的基础数据进行汇总加工，形成反映经济社会发展总体状况的统计指标，然后公布，服务于社会各类数据用户。

      显然，统计调查是整个政府统计工作的基础。要提供良好的政府统计信息服务，必须要有充分的统计调查做基础①。但统计调查的另一面是大量被调查者，为了满足政府统计的需要，他们必须填报政府统计部门布置的调查项目。如果填报项目过多，或者统计调查没有得到很好的组织，就会给被调查者带来不必要的负担。考虑到政府统计调查覆盖面广、涉及的被调查者众多，这样的调查负担总体看会形成非常大的社会成本。因此，政府统计所面临的最大效率问题，就是如何在统计数据生产与被调查者负担之间求得平衡。

      减轻被调查者负担，这在政府统计工作中是一个老生常谈的问题，但受制于种种原因一直没有实质性改进。进一步思考可以发现，实际上单纯讲被调查者负担是没有意义的，必须结合政府统计数据产出，将其作为政府统计效率问题看待，才能构成一个实实在在的研究对象。如果调查取得的基础资料得到了充分利用，统计部门据此加工出相应的综合指标数据、有效地提供给社会公众使用，那就可以认为这项调查的实施、这个调查项目的填报是有意义的，被调查者的负担也是合理的、值得的。只有在以下情况才不能容忍：被调查者辛辛苦苦填报，但并没有进一步加工成综合统计数据，或者没有以有效途径向社会公布相应的数据信息，此时调查者为填报而花费的投入则是无效的。

      基于以上认识，笔者想就此问题做一些探索性研究，考察当前中国政府统计的效率水平。问题是如何做这个研究？全面探讨政府统计效率几乎是不可能的，为此选择案例剖析方式，希望以小见大，揭起政府统计一角对其效率进行观察分析。研究思路是：选择一个企业作为案例研究的起点，利用其背负的多重“身份标签”链接到不同政府部门，最后选定一个电信企业开始此次案例研究。本文基本内容安排如下：先从L电信企业入手，看其对应不同政府部门需要填报哪些统计调查表，以及填报负担如何；以此为线索，延伸到相关政府部门，看其统计数据生产和发布情况；最后针对前面的观察，就提高政府统计效率提出分析和建议。

      

      二、企业填报内容与负担程度观察——对谁填报、填报什么

      依据《统计法》，企业有责任服从政府统计机构下达的调查任务，按照规定的时间和内容填报数据，为政府统计提供基础资料。但是，企业所要面对的政府统计并非来自一个部门，而是涉及很多具有不同职能的政府部门。首先是国家统计局以及归属不同级别（省、地、县）政府的地方统计部门，一般称其为综合统计。其次是各政府主管部门下的专业统计机构，比如在商务部（或者工商管理总局、人民银行、民政部等）内部设置的、从本部门管理职能出发进行的政府统计，所谓“专业”，是指调查内容只涉及该部门的管理职能，调查对象可能覆盖全部企业也可能只是一部分企业。

      就某个特定企业而言，向哪些部门填报调查表，取决于它身上贴着什么“标签”。一般而言，这些标签所代表的企业属性，大体可以分为三个维度。第一是企业所在区域，按照在地统计原则，必须要向当地统计局报送相应的调查表；第二是企业所属行业及其派生出来的相关产业概念，由此就会与某个政府主管部门发生关联，要服从主管部门要求报送相关调查表；第三是企业的组织形式，按照企业登记注册类型划分，是不是国有企业，是不是外资企业，如果符合条件，就需要对应国资委、商务部等相关部门及其下属机构，报送与此有关的调查表。以上是原则性划分，实际操作过程中还有很多具体情况。比如企业规模大小，当前政府统计许多调查都是针对“规模以上”企业进行的，如果一个企业处在规模以下，可能就无需填报。

      以L电信企业为例。（1）该企业总部位于北京市××区，按照在地统计原则，要向该区统计局填报一套国家统计局要求的服务业统计调查表。（2）作为提供固定电话、移动电话和互联网接入等通信服务的电信运营企业，按照国民经济行业分类，属于G类（信息传输、计算机服务和软件业）之下的第60类（电信和其他信息传输服务业，以下简称电信业），其行业主管部门是国家工业和信息化部（以下简称“工信部”），为此L企业必须按照工信部系统要求报送相关统计调查表。（3）从组织形式而言，L企业属于国务院批准设立的国有控股公司，不仅是国有企业，而且属于“央企”，直接受国务院国资委监督管理，因此有责任向国资委报送有关国有资产运营状况的相关数据；L企业所辖一个二级企业属于港澳台合资企业，L企业还投资海外设立了境外子公司，由此符合商务部针对外商投资企业、对外直接投资企业的管理范围，需要填报有关外商投资、对外投资状况的统计调查表。因此，L企业对应各个政府部门进行数据报送的基本框架如图1所示。需要说明的是，这里的总结覆盖了L企业填报的主要内容，但未必是其对政府部门报送的全部，比如企业可能还会向人力资源与社会保障部系统报送有关劳动工资及社会保险方面的数据，向国家安全生产总局报送安全生产方面的数据，但限于笔者从L企业所得到的信息，这些都被忽略不计了。也就是说，以下对企业（主要是规模以上企业）填报负担的总结，已经具有代表性，但可能是一个偏低的估计结果。

      结合报送渠道和内容结构做考察，当前L企业面向不同政府统计机构所需填报的大类报表（附表与主表合起来作为同一类报表）共60种，其中月报16种，季报6种，年报34种，其他报表（半年报、每3月报等）4种。每一张报表都会包含若干文字型填报项目（比如单位组织代码、法人代表、所属行业等）和若干数值型填报指标（比如从业人员数、固定资产原值等）。初步计数归类，L企业通过上述报表，每到月末需要填报37个项目和376个指标；到季末则需要填报40个项目和91个指标；年底则更多，需要填报85个项目和768个指标。此外，还有半年报以及每3个月（但未必是季末）报送1次的调查表，需要填报15个项目和38个指标。相关总结详见表1。

      

      分不同部门来看，无论是报表数还是项目及指标数，上述4个部门中报送量最大的是统计局，其次是工信部。前者作为综合统计部门，需要全面收集企业生产经营整体状况的数据；后者作为电信主管部门，需要收集数据详细了解企业电信业务及其能力建设情况。进一步观察，可以看到：对统计局填报的内容，月报、季报、年报三者皆备，其详细程度是递进的，最大的工作量主要集中在年报。其他部门的重点则同时体现在月报和年报上，以月报观察进度、以年报做总结，填报工作量差别不大。其中比较特殊的是商务部外商投资统计，不仅其报送指标数较大，而且其月报指标数甚至超过了年报。

      进一步看各部门填报内容之间的重复情况。第一个关注点是统计局综合统计与其他政府部门专业统计之间是否存在重复。考察结果发现，统计局报表内容在电信业务、电信企业经营方面与工信部报表有部分内容重叠，尤其是电信业务统计，相关调查内容几乎完全重合；在企业财务、节能减排、科技等方面与国资委报表有部分内容重叠；在经营状况方面与外商投资统计有部分内容重叠。第二个关注点是除统计局以外的其他政府部门专业统计之间是否存在重复。考察结果发现，除对外直接投资统计之外，其余三类报送中都程度不同地涉及企业经营或财务状况。将所有报送内容合起来看，一个最容易重叠的部分是“单位基本情况”，因为无论对谁报送，都需要通过这些基本情况来识别企业属性，为此后的数据分组处理做准备，由此成为必填项目。

      这里采用“重叠”这个词表达可能存在的重复填报，因为实际发生情况会比较复杂：不同部门要求的基本内容可能有重叠，但具体填报内容在详略程度、指标选择上又是有差别的，由此导致企业在具体填报时，常常无法直接通过“粘贴”满足不同部门的填报要求。以本案例为例，同样是企业财务状况的资产负债数据填报，工信部调查表中共9个填报项目，统计局要求填报32个填报项目，国资委要求的则更细，合计起来一共41个填报项目。也就是说，不能认为表1给出的项目指标数里包含内容重复部分从而会夸大企业填报负担，在填报过程中，企业并不会因为内容重复而减少其工作量，甚至可能正好相反，会因为不同部门有一些不同的要求而增加工作量——即使是来自同一数据源（比如企业财务会计），却要从中挑选出不同的数据项填报。

      最后看L企业为填报这些调查表的工作负担情况。L企业设有“数据中心”这样一个部门，其中有一个岗位专门负责填报这些报表，填报报表是其日常工作之一。该中心是企业数据的主要汇集部门，但即使如此，仍然有一些数据无法掌握，需要协调其他业务部门报送，比如综合部、市场部、财务部。据报送人员大体估计，从准备数据到完成报送，月报大约要花费5个工作日的时间，应付年报则要花费大约3周左右的时间。据了解，在一般的大型企业（尤其是国有企业），常常会设置一个综合统计部门，专门协调各部门数据，一方面是企业自身的综合分析，另一方面就是要应对政府部门布置的统计报表。L企业在此方面是有一定代表性的。

      三、政府综合统计指标开发利用程度观察——生成什么、发布什么

      （一）基本思路

      如何考察政府统计基于企业填报的数据开发利用程度，其中涉及两个难点。第一是如何定义基础数据的开发利用，以什么为标志；第二是能否从外部获取足够的信息，来评价不同部门的数据开发利用程度。

      基于企业填报的基础数据，政府统计进行数据生产，可以有以下方式：第一是计数，即显示报送基础数据的企业个数，或者是推算出统计调查覆盖的企业个数。第二是汇总，针对企业填报的数值型指标，就调查范围内的多个企业做加总，即可得到反映全部填报企业的指标总数②。原则上说，企业填报的所有总量指标都是可以汇总的。在汇总基础上，还可以按照企业属性进行分类，提供分类数据。第三是在计数和汇总指标基础上的进一步加工，一是核算新的总量指标，尤其是按照宏观统计定义的新指标，比如行业增加值；二是计算形成各种反映比例、动态、平均等特征的分析性指标，比如平均工资、劳动生产率、资产负债率、移动电话普及率、国有资产增长率等。

      如何知道企业填报的基础数据是否得到了开发利用？或者说，如何确定政府统计部门在多大程度上依据企业填报数据加工了上述各类指标？最基本的衡量标准是这些综合指标数据是否公开发布，发布了多少，用户能否通过公开的渠道很方便地获取。但以此为标准会面临一个问题：没有公开发布不一定没有被开发利用。结合实际情况看，政府统计数据的最大用户是政府本身，政府统计部门常常会以满足各政府主管部门及其上级（直至国务院）的管理需求为首要目标。因此，大量政府统计数据可能并不是没有得到利用，只是仅属于内部利用，没有向社会公众公布。

      基于上述，本文拟依照下述思路评价政府统计数据开发利用程度。首先确定统计数据开发利用潜力，也就是理论上应该开发利用的指标数，主要以计数指标和汇总指标作为客观评价基础③。其次是确定实际已开发利用的指标数，主要依据是通过公开媒介公布的指标，其中主要是总量指标——主要对应上述反映潜力的计数指标和汇总指标，也包括进一步开发计算的核算指标。最后将上述两类指标数相比较，结果作为政府统计数据开发利用程度。毫无疑问，由于忽略了内部利用，这样定义的开发利用程度是一个偏低的估计，但考虑到大量数据滞留在政府统计机构的“小金库”里，不能服务于社会公众，本身就是政府统计服务效率不高的表现。所以，本文基于此进行的考察还是有意义的。

      以下仍然从L企业所面对的几个政府部门出发，分别考察各自的统计数据开发利用程度。一般而言，年度数据是开发利用程度最高的，也是公众最容易获取的，因此为简化评价过程，以下仅就“年报”数据做考察。

      （二）统计局数据开发利用状况

      统计局的职能是就整个经济社会发展提供综合统计数据。单个企业填报的数据，会按照统计局针对经济社会发展所形成的一套统计指标体系予以汇总，生成各种总量指标以及分析指标，然后按照统计局的一套统计数据发布内容框架发布相关数据。

      对统计局进行效率评价的依据，一是L企业（作为电信服务企业）依据统计局服务业统计年报制度填报的指标数，代表数据开发利用潜力；二是通过公开媒介发布的综合指标数，代表数据实际开发利用水平，公开发布媒介主要采用区统计局发布的《统计年鉴》（2014），辅之以《北京市统计年鉴》（2014）。因为统计局的统计内容覆盖范围很广，所以单个企业填报的数据可能会分散在很多方面和很多层次。以L企业为例，所填报的数据可能会分散在《北京统计年鉴》的就业统计、能源资源环境统计、固定资产投资统计、交通运输邮电统计、科技统计、第三产业统计等不同专题中；从行业统计而言，可能汇总到最细的“电信业”，也可能只在第三产业层面汇总，此外还有可能包含在诸如战略性新兴产业这样一些专题性统计中汇总发布。相关比较依据及结果见表2所示。

      

      总体而言，统计局对企业所填报数据的开发利用程度不是很高。可用于计数和汇总的指标有266个，但公开发布的总量指标只有78个（北京市层次为97个），利用程度尚不及30%，市一级高一些但也不到40%（两个口径分别为29.3%和36.5%）。显然，这个被公开的数据开发利用比例还是比较低的。

      分专题来看，各专业统计中利用程度最高的当属劳动工资统计，由于在汇总过程中通过不同填报指标组合生成了较多的总量指标，获得的总量指标数甚至超过了可用于计数汇总的填报指标数，致使开发利用程度高达112%，在更高一级（北京市）汇总水平上，该部分填报指标的利用程度也达到了88%。处于另一端的是信息化统计和生产经营统计。在区一级水平上数据开发利用程度为0，到市一级汇总，生产经营指标的利用率只有14.8%，而信息化部分仍然没有形成任何与此相关的综合数据发布④。

      以综合性统计年鉴作为综合统计数据发布载体，常常会表现出以下两个通病。一是选择性发布。或受制于篇幅，或要对应其“综合”特征，常常不是将全部汇总指标一并发布，而是从其中选择具有“综合”性的指标列入发布范围⑤。二是路径依赖特征。一旦内容框架大体成型，为保证各年数据可比，所发布指标每年会大体相同，即使企业填报系统发生了变化，也常常无法及时在发布指标中得到体现。这两方面合起来，导致综合统计年鉴（以及整个数据发布系统）很难体现灵活性。这种情况在本文案例中有清楚体现。关于路径依赖的例子是信息化指标，作为最近几年推出的“企业一套表”的调查内容，却一直没有能够进入综合统计指标发布清单。关于选择性发布可以电信业务指标为例，由表3可见，尽管L企业对统计局填报的指标涉及电信业务的方方面面，但从最后发布的指标看：覆盖了各个方面，只是每一类下仅限于若干综合指标，综合起来数据利用率仅为20%，并直接影响到生产经营部分的数据利用率（不足15%）。

      （三）其他部门数据开发利用状况

      首先是工信部。工信部的职责主要是工业、信息服务业的行业发展，进而延伸到高技术产业和国家信息化进程的推进。落实到电信方面，特别需要就信息业务发展情况、行业整体经济效益、行业投资情况以及科技研发、新产品等情况搜集统计数据，以便为信息化以及信息产业管理提供依据。

      

      评价工信部统计数据开发利用程度的依据，一头是L企业对工信部填报的一套统计报表，代表进行数据开发利用的潜力；另一头就是工信部通过《中国通信年鉴》《中国电信业统计公报》等渠道公开发布的综合数据，代表实际开发利用结果。表4依据统计报表内容分类显示了数据开发利用情况。可以看到，工信部统计数据开发利用程度高于统计局，其中有3个专题的数据利用程度达到或超过50%，尤其是有关固定资产投资的指标，与报表项目基本做到了一一对应，但总体水平仍然有限，刚刚超过40%（41.2%），扣除用货币额概括表达的电信业务总量指标、包括在基础电信数据中不单独发布的移动通信转售业务指标，综合数据开发利用程度也只有43.7%。

      

      接下来看商务部。商务部的职责之一是对外国直接投资（FDI）实施监管，为此需要通过统计掌握中国与国外之间的直接投资状况以及投资企业的后续运营状况。按照投资方向，一方面是外商来华投资统计，另一方面是对外直接投资统计。外商来华直接投资统计的年度数据主要通过《外资统计》《利用外资统计简表》《外商投资企业进出口情况简表》等载体对社会公布，对外直接投资统计的年度数据主要通过《中国对外投资统计公报》发布。

      分别从上述两方面追踪所发布的综合统计指标，并与基础填报指标进行比较，结果显示二者在综合数据开发利用程度上各执一端。外商投资统计所公布的总量指标只有6项，其中“新设立外商投资企业数”“实际使用外资金额”是数据来源最明确、解读最充分的两个指标，“合同外资金额”只在行业分类数据中有所显示，另外还有三项指标（外商投资企业工业产值、涉外税收总额、外商投资企业进出口商品总值）似乎并非来自外商投资统计调查的汇总。与外商投资统计调查制度中填报的49个年报指标相比，其数据开发利用程度之低可以想象。与此形成鲜明对照的是对外直接投资统计，发布总量指标42个，其中涉及9个基本指标，33个分项指标，覆盖了对外直接投资及企业的主要方面，与对外直接投资调查制度中包含的62个填报指标相比，数据开发利用程度达到67.7%。这个水平不仅远远高于外商投资统计，也大大高于前述统计局和工信部的数据开发利用水平。

      最后看国资委。国资委的主要职责是针对中央下属企业（央企）进行国有资产监督管理，由此决定了其对数据的需求主要侧重于国有企业的财务状况，尤其是国有资本运营状况。可能是因为国资委比较强调内部监管，而且侧重于单个企业管理，笔者查询的结果是：尽管要求企业填报的财务数据非常详细，但却没有形成固定的数据公开发布渠道，相关统计数据只是零星地出现在相关工作报告中。

      四、提高政府统计效率的关键

      首先考虑企业填报负担问题。减轻企业填报负担的前提是要保证政府多头统计需求。在企业填报负担分析过程中笔者发现，当前政府各个部门针对企业布置的填报内容存在较大程度的重叠。其中包含两种情况：一是“单位基本情况”，无论对谁报送，都需要通过这些基本情况来识别企业的属性，并为后续数据分组处理提供前提；二是指标填报的重叠，比如电信业务部分要同时报送统计局和工信部，财务指标要分别报送统计局、工信部、国资委，尽管其详细程度可能有所差别，但基本内容框架是一致的。显然，如果能够消除此类重叠重复，即可显著降低企业填报负担。过去相关部门已关注过此类问题，提出的解决办法主要是加强政府部门之间的分工和数据交换，以数据共享来避免企业重复填报。但实际执行起来却常常无法实现，其中原因固然与各政府部门之间的“行政壁垒”有关，同时也不能忽略技术上存在的障碍。例如，如何在内容上、时间上、便利性上保证一次填报能够同时满足不同部门的需要。

      为此提出建议：利用现代信息技术，搭建统一的数据采集和综合加工平台，供多个政府部门统计所用。这个平台要依据经过各政府部门统筹的数据需求（可以是最大数据需求）而建立，企业在此平台上只需一次填报基础数据，各政府部门则可以根据自己的需求利用这个平台进行数据加工。基于这个统一的平台，企业第一无需反复填报“企业基本情况”，第二可以避免针对同一类调查内容的重叠填报；各政府部门则可以按照自己的需求加工数据，无需依赖于部门间的数据交换，同时还会因为数据源头统一而减少部门间统计数据不一致现象，从根本上提高政府统计数据质量。

      进而考虑政府部门数据开发利用问题。所谓政府部门数据开发利用程度，实际上包含两层意思，第一是政府统计是否最大限度地利用企业填报资料进行综合统计数据加工汇总，第二是政府部门是否公开发布这些综合统计数据。前者是数据加工利用能力问题，后者则关系到统计信息的公开透明度，合起来就是政府统计服务能力。前面的分析尽管是放在政府综合统计“开发利用程度”之下进行的，但因为笔者在外围无法全面了解政府统计的“内部利用”情况，给出来的分析数据实际上主要限于数据公开这个层面，揭示的主要是政府统计数据公开透明度不高的问题。但是，即使仅就公开透明这个层面而言，这也是一个重要的问题：政府统计部门也有责任向广大用户提供反映国家经济社会发展状况的统计数据，确保公民的知情权，为各种微观主体进行决策提供背景信息。

      如何提高政府统计信息公开透明度？在此笔者建议：第一，相关部门应转变意识，将服务社会公众置于服务政府部门管理同样的位置；第二，要辅之以一定的行政规制，约束政府统计部门及时、最大限度地公布基于基础数据加工生成的综合统计指标，当前的《统计法》在此方面的规范力度还很不够；第三，涉及技术手段方面的改进，要改进数据载体和获取方式——不能仅依赖于年鉴、统计公报这样的纸媒模式，或者说，要克服纸媒模式下的思维定式，避免选择性发布，降低因路径依赖给数据发布带来的负面影响，力求尽可能全面地发布统计数据，尽可能及时发布体现新内容的统计数据。

      要实现上述两个方面的改进，国家统计局作为牵头机构其作用至关重要。从基本职能而言，除了统计局，没有哪个政府部门具备协调各个政府部门统计、统一各种调查资源的能力；从可行性而言，国家统计局已经有了基于企业一套表实施“四大工程”从而进行局内各专业统计整合的经验，已基本具备从规范统计对象、系统设计统计调查内容、统一数据采集加工和传输流程的能力，当前要做的就是将整合范围从统计局内部扩展到各个政府部门之间。笔者认为，以改革促进政府统计效率提高，目前正当其时。

      ①行政记录是政府统计的另一个数据来源。受信息技术影响，此类记录越来越详细，因此作为政府统计数据来源的意义越来越重要了。但总体而言，针对全社会企事业单位和住户、个人做调查，仍然是政府统计的最大数据来源。

      ②如果是抽样调查，则可以针对这个指标做推断，目的仍然是获取总体的指标数值。

      ③分析指标以及核算指标是在前两类数据基础上生成的，具体指标设计常常要取决于分析的目的，难以给出明确的指标个数。

      ④电信业是信息化程度最高的行业。实际上，统计局服务业报表制度中的信息化填报项目，严格来说并不是针对电信企业设计的。但问题是，翻遍整个《北京市统计年鉴》，找不到一个地方披露涉及企业信息化水平的指标。

      ⑤有时统计局会在综合统计年鉴之外出版专题统计年鉴或者资料汇编等。但有关电信业（或者更广泛的信息业），统计局没有类似出版物。

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