长三角城市政府合作体制反思，本文主要内容关键词为：体制论文,政府论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在联邦主义的国家结构体制下，不同层级政府或跨区域政府之间相互合作的理论基石，是由特殊地区利益所决定的自治（self-rule ）和某些共同利益或目的所推动的共治（shared-rule）而结成的政治体制模式。（方闻，2003）由于需要政府有效率和更多的责任心，以及让民众有更多的服务和需求选择，超级地方主义的、分散的地方治理便成为民众选择地方政府组织形式的主要因素；又由于需要解决民众共同关心的公共问题，如平等、社会公正、环境治理、公共安全和公共卫生等，超越地方政府之上的、强调统一与集中的大都市政府或都市联盟等跨区域政府合作组织形式，便成为地方政府相互合作的制度选择。也就是说，超地方主义的、分散的地方治理的基础是竞争而非合作，而大都市政府或都市联盟的基础是合作而非竞争，当然，这种竞争与和合作的关系并不是绝然排斥的。
在实践中，不同层级政府或跨区域政府之间的相互合作往往体现在金融、法律、政治和行政等层面上。作为都市联盟这一反映共治要求的跨区域政府合作组织形式，在实践中的难题是如何整合不同地方政府的现实要求，以及以何种方式来谋求政府的现实要求，以及以何种方式来谋求彼此之间的合作进而达到满足彼此需求之目的。一方面，共同的利益需求如教育问题、水资源分配与管理问题、交通问题、港口建设问题、能源问题、环境保护与公共卫生问题等，推动了跨区域政府自觉地走向合作，这既是联邦主义国家结构体制应包含的题中之义，又是生活在跨区域地区民众的现实要求。另一方面，跨区域政府合作往往通过三种主要形式来体现：一种是项目合作形式，即针对跨区域的共同问题，如高速公路建设、教育产品的提供、水资源的分配与管理、能源危机的解决、环境的保护问题等，往往由联邦政府或州政府直接给具有共同利益的地方政府提供财政拨款或援助，再由这些地方政府或都市联盟采取协商一致的方法，来共同解决；而联邦政府和州政府只是负责监督这些项目资金的落实与建设状况，以及决定是否再对这些项目追加财政拨款或援助。一种是市场机制运作合作形式，即对于跨区域地方政府共同关注的问题，如公用事业的建设问题、环境保护和公共卫生问题、公共安全问题等，政府难以事事亲历亲为，转而通过政府间服务合同、联合服务协定、政府间服务转移等形式，向私人公司、非政府组织、非营利组织等购买服务的方式来解决。再一种是非政府组织合作形式，即在跨区域地方政府之间，建立跨区域政府合作组织，如都市联盟、城市联合体、地区协调委员会，但这种跨区域政府合作组织的性质是非政府的，其主要特征是合作组织成员的协商一致。这种跨区域政府合作组织的架构一般实行董事会制，即由各个地方政府的最高行政长官出任董事，董事会下设工作机构，由中立的地方官员组成，负责执行董事会的决定，其运作资金来源主要有上级政府部门的项目拨款、成员会费、社会捐助等。在跨区域政府合作组织中，各个成员地位平等，定期开展活动，彼此就相关活动、议案和地区性事务进行交流、磋商和讨论，作出决策，并提出战略性建议。
从跨区域政府合作组织--都市联盟产生的理论与实践基础来看，有两个至关重要的因素必须考虑：一是都市联盟的产生是建立在自治基础之上并反映共治要求的，其内在逻辑由联邦主义的国家结构体制所决定；二是都市联盟的性质是非政府组织，不是一级政府，这种跨区域政府合作组织的形式和活动灵活多样。如果我们以此来考察在长三角建立超省级的跨区域政府合作组织--都市联盟的可能性，很显然，答案是否定的，其深层次原因如下：
首先，中国相对缺失地方自治基础。从理论上讲，在权力集中的国家结构体制下，中央政府与地方政府之间不存在权力分立问题，地方政府只是中央政府的分支机构，地方政府的权力来自中央政府的授权。尽管地方政府拥有对某些事项的自由裁量权，但在总体上仍然要接受中央政府对它的种种监督和控制。从实践上讲，中国改革开放20多年来的改革历程，确实造成了分割的地方治理状况的出现，这一局面的出现不仅给统一开放的大市场体系建设带来了诸多的困难，而且也给中央政府对地方政府的控制带来了很大的难度。无论地方政府拥有多大的自由裁量权，但这种分割的地方治理体系决不是所谓的地方自治。另一方面，中国的市场化改革方向所取得的巨大成绩，也让中国的高层决策者认识到这种方向是一种不可逆转的大趋势，从而对以行政手段来解决跨区域政府合作问题、尤其是通过组建超省级的实体政府来推进长三角地区融合问题，保持足够的审慎和警惕，毕竟在这方面我们有过太多的经验和教训。
其次，压力型政府绩效评估指标体系，难以催生跨区域政府合作的真正动力。理论上，政府绩效评估指标体系应是一个包含“硬指标”和“软指标”在内的综合指标体系，不仅包括可以通过量化的方式来衡量的经济增长率、收入增长率、社会就业率、计划生育控制率、社会治安发案率等“硬指标”，而且包括难以通过量化的方式来衡量的生态环境状况、政府服务质量、社会文明意识、公民参与状况、社会秩序与安全、社会经济福利水平等“软指标”。但在实践中，在压力型体制下，上级组织为了完成经济赶超任务和各项指标，利用行政权力通过层层分解和量化的方式，给下级组织下达任务和指标，并以完成任务和指标的实际状况作为政府绩效、官员政绩评价和奖惩的直接依据，这就必然催生政府绩效评估指标体系的“硬指标化”倾向。（荣敬本等，1998）在以经济业绩优位或者说GDP标准崇拜的评价体系中，一些地方政府官员是不可能冒着“乌纱帽”被摘的危险，去搞那种吃力不讨好的政府合作工程的，哪怕长远利益是多么的诱人。
最后，跨区域政府合作的共识还没有真正形成，更没有成为长三角地区所有地方政府部门及其工作人员的自觉选择。尽管近年来长三角两省一市的高层领导就“长三角一体化”、“三省市联动”等话题频频互访，共商大计，并达成了高度的共识，如浙江省提出要“主动接轨上海，互利共赢”，江苏省提出“我们面临着共同的机遇”，上海市提出“有利于长三角共同发展的事，我们要主动做”（人民日报，2003-4-25）；尽管长三角地区16个主要城市已经建立起了固定的合作联系，如长江三角洲地区城市经济协调会等，但我们仍然很遗憾地看到实质性的合作不多，更多地停留在口头或纸面的承诺上，光有认知，没有行动，跨区域政府合作议题“议而不决、决而不行”的状况依然存在。如果从深层次上来找原因的话，可能与我们的一些地方官员缺少社会责任意识有很大关系。
既然在长三角地区建立跨区域政府合作组织--都市联盟不具备现实可行性，那么，该如何来推进长三角城市政府合作的实际进程呢？笔者认为，应紧紧抓住以下几点：
第一，转换思路，创新思维，不能过于迷恋用行政手段来解决跨区域发展问题，尤其是不能迷恋用组建超省市都市联盟的方式来解决长三角行政封锁、“行政区经济”等问题。这里面牵涉的问题太多，如又一个层级政府的设置问题，与上下层级政府关系问题，行政成本问题等等。但是，不迷恋用行政手段解决问题并不意味着放弃用行政手段来调控长三角地区一体化发展问题，问题是如何用行政手段来调控。比如，针对涉及长三角一体化的基础设施建设、区域城市体系规划、生态环境治理、能源基地建设等一系列重大问题，就可以通过中央政府有关部门共同协调，设立重大财政拨款或援助项目，以检查、监督资金落实和建设状况的手段来解决困扰长三角多年的各自为政、重复建设问题。因此，关键不在于要不要用行政手段，而在于用得妙不妙。在这方面，国务院为协调东北地区老工业基地振兴而专门设立的100个重大项目的经验，就值得借鉴。
第二，对于长三角城市政府合作体制的主体确立、方式与手段的运用、合作组织形式的选择以及动力机制的依赖等一系列重大理论问题，要积极借鉴国外发达国家大都市区政府合作的成功经验，为我所用，全面推进长三角一体化进程。如对于政府合作体制的主体确立，就不应局限于政府一家，而应是政府、企业、非政府组织、公民等多元主体共同参与的混合体，形成多中心的治理模式。在政府合作方式与手段的运用上，既可以选择行政干预的方式与手段，也可选择完全市场化的方式与手段，也可以采取行政与市场相结合的方式与手段。如在前文中提到的政府购买服务的方式与手段；对于政府合作组织形式的选择，既可以选择项目合作形式，也可选择市场机制运作形式，还可选择非政府组织合作形式；对于政府合作体制的动力机制依赖，既可依赖政府推动，也可依赖市场推动，还可依赖这二者的结合，等等。
第三，大力推动非政府组织的成长。要在法律和法规上明确政府可以通过政府间服务转移的形式，即将一个政府的一部分职责长期转让给另一个实体、私人公司或非政府组织、非营利组织，通过向它们购买服务的方式来满足社会民众的需求，以竞争来促合作与发展，由此而推进跨地区政府的合作进程。
摘自《探索与争鸣》（沪），2005.1.35～37