项目代建制的显形价值与隐形矛盾
凌学东
(北京市住房和城乡建设委员会，北京 101160)
摘要： 自2004年以来，政府投资项目部分实行了代建制。代建制的设计初衷是通过引入专业化管理和激励机制，促进政府投资方、项目管理方、使用单位实现共赢，并防范工程腐败风险。但在代建制的具体实践中，项目管理产生了深刻而复杂的隐形矛盾，包括建设主体异化妨碍使用单位能动性、管理专业化难以应对需求专业化、投资控制与功能追求的矛盾难以调和、监理职能在专业化管理中弱化、施工单位成为矛盾转嫁的承接方、工程腐败风险并未因此而化解等。随着全过程工程咨询的推出，建议整合项目决策与建设实施两个阶段，推行全链条、一体化、真正意义上的全过程工程咨询。
关键词： 政府投资；代建制；全过程工程咨询；显形价值；隐形矛盾
0 引言
自2004年国务院《关于投资体制改革的决定》明确非经营性政府投资项目要加快推行代建制以来，不少地方出台了相应规定，部分项目开展了代建实践。然而，政府投资项目引入代建单位的争论从未平息，既有来自政府部门的纠结与质疑，又有来自使用单位的负面声音。而且，代建制在科教文卫等社会事业项目中远未得到预期的推广。在发挥市场配置资源的决定性作用、优化营商环境的当前环境下，重新审视代建制的设计初衷，结合案例剖析其深层隐痛并提出建议具有重要意义。本文拟结合北京某医院代建工程，反观代建制现实与理想的落差，进而认定其为改革创新中探索的曲折，并指明出路。
1 代建制设计的显形价值
相对于使用单位自行组织建设，代建制在制度设计上具有以下显形价值。
1 .1 引入专业化管理
代建制是指政府通过招标方式选择社会专业化的项目管理单位，即代建单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，因此专业化管理是代建制的应有之义[1]。相对于使用单位，代建单位的专业人员组成及行业实践积累保障其拥有更完备的前期准备经验、更丰富的项目管理知识、更科学的判断决策能力。引入代建单位解放了使用单位那些不熟悉基建又被迫负责基建的人员，使其可以将更多的精力投入到明确项目需求、完善项目功能、监督代建单位、提高运行效能等事务中。
TG-DSC综合热分析，取样20-40 mg，在氮气环境中测试，升温速率控制在10 ℃/min，加热参照物采用α-Al2O3粉。
1 .2 激励机制促进投资与管理双赢
代建制改变了过去政府投资项目以临时性、分散性、自营性为特征的建设管理方式，通过委托代建合同明确投资主体、代建单位、使用单位的权利和义务，进而理清政府与参建各方的职能和利益关系。代建制在强化政府监督职能的同时，有效保证了项目资金的使用效益和工程质量[2]。项目竣工验收后，倘若决算投资比约定投资有节余，建设实施代建单位还可参与分成。北京市规定，不低于30%的政府投资结余资金可作为对代建单位的奖励[1]。
1 .3 约束机制防范腐败风险
代建制通过合同关系对各方主体的责任形成约束。使用单位从微观管理更多转移到宏观管理，防止基建部门权力过于集中从而有效遏制腐败，节约聘用专业人员的人力成本，有效控制项目投资，保障工程质量和进度[3]。代建制柔化和弥补了传统的甲乙双方主体地位的失衡，在设计上隔离了政府权力与市场行为，切断了施工期间的利益反向输送，使各方监督约束机制得以发挥，使市场监管更加有力有效。
2 代建制实践的隐形矛盾
在传统建设模式中，除分包合同外的所有合同都由使用单位直接主导，这一围绕业主建立的民事法律关系简单明晰。而在代建制中，合同关系围绕代建单位展开。代建管理的取费标准并无统一规范，只能依照目前市场取费的惯例，按照项目总投资的0.8%～3.0%进行协商[5]。微薄的代建管理费与其承担的项目管理责任并不匹配，这些责任包括对发展改革部门的投资承诺、对使用单位的需求承诺、对设计单位按规范设计的管理、对施工单位按图施工和文明施工的管理、对索赔事项和洽商变更的各方平衡，以及对自身代建管理费盈亏的精心盘算。在长期定格为买方市场的建筑业市场中，代建单位为避免亏损，一方面，努力拒绝使用单位的无理要求；另一方面，将投资管控压力传导给处于弱势的施工单位，即便管理失策也会将损失转嫁给后者。例如，北京某医院代建工程因设备安装增加的土建施工，既未约定在原施工总承包合同范围内，又未包含在设备采购定价中。为工期计，协调中只能让施工总承包单位先行配合施工，随后再予认价。不管认价是否存在分歧，增加的工程款结算必有周期，而在工程造价超出批复概算时，这一周期通常还会比较漫长。此外，设备招标时往往不提供电线、电缆等，还要求施工单位配合混凝土基础，提供吊架、螺栓等辅材，而这些辅材又不在土建单位招标中，最后成为“扯皮”因素[3]。施工总承包单位并非建筑业市场的最弱势端，其所承受的损失会转嫁给更为弱势的分包单位及材料、设备供应方。分包单位显然不会不顾及盈利，它所承受的损失会通过偷工减料继续转嫁。除非施工单位负有强烈的社会责任感，或者将特定工程作为“一张名片”而不惜亏损。矛盾层层转嫁的最终恶果必然是工程质量瑕疵，这些问题一部分在保修期内显现，另一部分则成为长期隐患。
（3）过程质量检查。不动产质检工作对成果质量的控制方法为做好今后各类重大专项成果控制提供了一个很好的思路。从承担单位的准入机制到首件成果的质量把关，再到多次不同层次的过程质量监督检查，做到一周一汇报，一周一总结，有技术问题及时沟通解决等方式，均有效地保证了最终成果的质量。因而在后续各类重大专项工作中，可借鉴该类做法，加强过程质量监控力度，从而提高成果质量。
2 .1 建设主体异化妨碍使用单位能动性
工程建设上下游链条长、环节多、资金量大，在我国当前完善基础设施、打造城市集群、建设特色城镇和新农村的背景下，更牵涉众多利益主体。在贿赂犯罪案件中，约半数发生在工程建设领域。设计代建制的初衷之一是化解建设工程腐败的重大使命，而事实上，在一次次设计洽商变更中，在各方力量角逐建筑业市场份额的血拼中，在医疗等专业设备采购招标或比选中，代建制未能有效防范腐败风险，反而因为参与主体的增加和逆向选择使得腐败触点更加广泛、多样。笔者协调的北京某医院代建工程，结算时发现已超出批复概算约30%，这一比例超过同期采用传统模式建设的医院工程。
2 .2 管理专业化难以应对需求专业化
代建单位在项目管理上的专业化并未解决使用单位需求专业化问题。使用单位的需求越复杂、越个性，与代建单位的冲突就会越深。对医院工程而言，手术室、供应室、输液配置中心、物流系统、呼叫系统、制氧机房、影像科、ICU监护室等都是特殊科室，代建单位很难明确所有的要求[4]。笔者在协调医院工程深化设计时曾指出，院方必须组织科室主任明确详尽的使用需求，包括设备的型号、规格、荷载等参数，以及对电源回路、UPC、设备固定方式、独立空调、放射隔离、医疗废弃物室外处置等方面的特殊要求。不同医院有其特质，儿童医院的家属陪护较多，口腔医院的就诊频度较高，老年医院的综合治疗及无障碍设施需求度更高，不同科室的医护、患者行为模式也可能存在较大差异，这些都要求特定的建筑空间布局和内部流线与之相适应。将这些需求细化并与工程设计作匹配需要大量沟通，代建单位的介入增加了信息传播媒介，人为造成了工程设计人员与医疗专业人员的信息不对称，最终导致要么使用单位需求不准确，要么设计和施工单位未能响应。
2 .3 投资控制与功能追求的矛盾难以调和
对政府投资项目进行造价控制是代建单位的重要职能之一，也是其获取回报的基础。项目无论是前期费用，还是建设资金，都由代建单位管理。在制度设计上，因擅自变更建设内容、扩大建设规模、提高建设标准，致使工期延长、投资增加甚至工程质量不合格而做出整改，所造成的投资增加额一律从代建单位的银行履约保函中补偿；担保不足的，相应扣减代建管理费；仍然不足的，由代建单位用自有资金支付[1]。利益导向决定了代建单位必须将投资控制作为首要关切，不惜牺牲其他参建各方利益乃至使用单位需求，甚至选择不利于投资人的行为，以最小投入获得最大预期收益。不掌控资金的使用单位只管追求功能，有些追求远远超越设计之初的预判，导致工程造价超出批复概算。当然，某些功能折旧在设计之初确实无法预料，项目实施过程中又常会遇到新增或修订的技术导则、规程、标准等，对设计和做法的变更随着时间推移呈现出合理性。使用单位日益增长的功能追求与代建单位对项目的投资控制形成难以调和的矛盾，代建单位虽不肯妥协但也无法坚决抵抗。此外，从系统性上考察，代建单位介入无疑会增加管理环节，这本身就意味着成本的增加。增加的成本能否被优化管理节约的资金所涵盖？这是很难实证的。从代建项目决算来看，超出批复概算10%成为大概率事件，有的项目超出得更多，代建单位从节余资金中分成的规定几乎沦为“僵尸条款”。
2 .4 监理职能在专业化管理中弱化
在传统建设模式中，监理单位由使用单位招标并对其负责，一定程度上替使用单位对工程进度、质量、安全等把关，其开展抽查、巡查、旁站、隐蔽工程检查、见证、下发整改通知、组织监理例会讲评等成为分内之事。然而，在拥有专业化管理经验甚至是施工经验的代建单位介入后，监理单位的角色被切割。有的代建单位是工程咨询公司，通过了专业或综合资信评价，熟悉项目管理特别是精于造价管控；有的代建单位拥有工程设计专业或综合资质；有的代建单位是施工总承包企业，熟悉现场管理甚至能向设计单位反向传递合理化意见。从法律关系和条款内容看，代建合同与监理合同是相互独立的，既无冲突，又无重叠。但是，在项目实施过程中既然多了一道把关者，监理单位就易于放松监理。主观上，监理单位易将部分监理职能推卸给代建单位，对代建项目重视不够；客观上，派驻监理的专业水准及人员力量有所弱化，甚至存在兼职、借调等情形，毕竟降低监理人工成本会获得收益。此外，在代建项目实施的中后期，由于代建单位与使用单位之间矛盾加深，监理单位面对两方指令无所适从，管理混乱在所难免。监理职能在代建单位的专业化管理中或主动弱化或被动弱化。
2 .5 施工单位成为矛盾转嫁的承接方
尽管代建制具有以上显形价值，在政府投资项目中却鲜有应用。政府投资项目在经济学上属于典型的公共产品或准公共产品，这在根本上决定了它们不能完全交由代建单位这样的营利性组织去生产，即不宜奢望任何市场化主体对此类资源进行最优配置。在实践中，代建单位的引入使项目管理产生了更多深刻而复杂的隐形矛盾，违背了制度设计的初衷。
2 .6 代建制难以承担化解建设工程腐败的使命
政府投资项目除了由使用单位自行组织建设，还有BT、BOT、PPP等多种建设模式。代建制与它们都不相似，一方面，将使用单位从建设主体中剥离出去；另一方面，又未赋予代建单位任何投资、融资、施工、运营、维护的职能。代建单位为组织和控制项目，希望使用单位干预越少越好，甚至明令禁止使用单位单独接触设计单位、施工单位。使用单位无论是否熟悉基建，无论是否出于省心还是避嫌考虑，皆因代建制无法发挥能动性，在建筑风格、装修标准、使用功能、实施方案等方面介入不深，不能提出足够明确而精准的定位。由于代建单位在制度设计中的阻断，使用单位的合理意图难以充分表达在设计单位的图样上，施工单位按图施工更无从考虑使用单位需求满足问题。对于医院、儿童文化中心、博物馆、图书馆等为特殊人群和物品服务的项目，使用单位前期能动性不足为项目后期各类洽商变更埋下隐患，甚至造成无可补救的功能缺陷。
2019年3月，国家发展和改革委员会同住房和城乡建设部发布了《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》(以下简称“指导意见”)，指出投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等专业化的咨询服务业态已形成，这种单项服务供给模式与综合性、跨阶段、一体化咨询服务需求造成矛盾。指导意见将工程建设划分为项目决策和建设实施两个阶段，倡导培育投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询，为固定资产投资及工程建设活动提供高质量智力技术服务，全面提升投资效益、工程建设质量和运营效率，推动高质量发展。指导意见要求政府投资项目优先开展综合性咨询，以增强政府投资决策科学性和提高投资效益；要求引导一批有影响力、有示范作用的政府投资项目带头推行工程建设全过程咨询，既可由一家具有综合能力的咨询单位实施，也可由咨询联合体实施，但必须满足相关资质条件[8]。指导意见刻意将投资决策从工程建设中剥离出来，带有明显的部门切割痕迹，因为投资决策不仅是编制、评审、批复可行性研究报告或初步设计概算，还关系到招标规划、方案设计、文物或地质勘查引起的投资调整甚至另行选址、施工图设计、造价控制、洽商变更引起的概算调整、工程决算，乃至项目后评估。资金事项贯穿于工程建设的全流程，且其仅为工程建设的一个要素，与土地、劳动力、技术、管理等资源相并列。被切割后的所谓工程建设全过程咨询沦为“工程建设大半过程咨询”，可以说是指导意见的遗憾。
3 代建制的扬弃与出路
3 .1 代建制的扬弃
尽管近10年来北京市级投资项目几乎摒弃了代建制，但有些使用单位、主管部门仍在不熟悉基本建设、不懂专业、难以控制过程风险时想通过代建制解决问题。例如，通州在2013年下发了政府投资建设项目代建制管理办法，设置了代建单位备选库。部分学者专门研究代建制的模式选择影响因素、治理结构、监管体系、显性激励、基于公平偏好的监督模型等，试图修补代建制自身的缺陷。也有研究者提出了改良措施。例如，由于外界市场情况的变化，特别是建筑材料价格上涨、劳动力价格上涨等因素会直接影响代建人的努力程度，并降低代建人的期望收入，此时投资人必须承担部分市场风险，给予代建人适量补贴，激励代建人努力工作，提高收入[6]。然而，代建制的前述隐形矛盾导致代建单位与使用单位、建筑市场相关主体的职责交叉和冲突难以避免，不仅制度设计的显形价值落空，还平添了工期延误、成本增加、功能缺失、质量下降等风险。
实际上，早在2015年，北京市《海淀区政府投资项目管理办法》第二十九条就规定：“对于单位内部已经设有机构专门负责管理和实施基建项目、同时具有人员和工作经费保障的项目单位，原则上不得聘请项目管理公司或委托项目代建。对于相关人员配备不足或受专业性限制的项目单位，可适当考虑通过聘请项目管理公司或委托代建的模式实施项目。”北京市部分区政府早年就对代建制采取了明显谨慎的态度，即便是监理单位提供的工程服务，在国家发展和改革委员会2018年不再将其纳入必须招标范围内之后，北京市住房和城乡建设委员会就发文规定，对部分项目鼓励建设单位自我管理，可不实行工程建设监理，更不提项目代建。
3 .2 全过程工程咨询试点及推广
2017年5月，住房和城乡建设部下发了《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》，首批选择了40家试点企业。这些企业以设计单位为主体，囊括了部分咨询企业和监理企业。通知要求首批试点的8省市引导政府投资项目带头参加全过程工程咨询试点，鼓励非政府投资工程也积极参与试点[7]。
“肇庆市水上搜救分中心收到，请你立即展开自救，向落水人员抛放救生圈，同时安抚旅客，穿好救生衣，有序等待救援，我分中心尽快协调船舶前往救援。”
代建制本质上是一种项目管理方式，比之投资咨询、工程监理、造价审计等不同阶段的管理，代建制虽有可能贯穿始终，但其基于投资控制的设计初衷和主体地位尴尬使其在实践中沦为项目管理碎片。基于此，出路在于将所有管理碎片整合起来，由真正意义的第三方向建设单位提供全过程、全方位的咨询服务，即全过程工程咨询。
橘子。橘子含丰富的蛋白质、钙、磷、维生素C、维生素B1、维生素B2等，有降低胆固醇吸收、降血脂、抗动脉粥样硬化的作用。
3 .3 全过程工程咨询的显著优越性
相比代建制，全过程工程咨询呈现两大显著优越点：一是建设主体没有遭到异化，所有合同关系仍然紧密围绕业主展开，业主担心的基建经验不足获得了全程解决，而业主亦无法像代建制模式下的使用单位那样独善其身。有研究者指出，业主的基建部门人员不稳定、流动性强、技术力量配备不足，工程结束机构就解散，在工程建设中不能充分发挥作用[9]。这些忧虑完全能由专业的、综合的咨询企业消除，更何况业主的基建部门通常并非临时机构，在工程验收后还担负运行、维护、资产管理等职能。在全过程工程咨询中，由于业主单位介入工程更深，其基建部门还能在建设过程中培养、锻炼、壮大队伍，有利于工程的良性运行。二是全过程工程咨询的取费性质为咨询服务报酬，通常按人工成本加酬金方式计算，而不与项目投资效益挂钩。如此，一举破解了代建制模式下代建单位控制投资与使用单位追求功能的矛盾；监理单位如不充分发挥其“三控两管一协调”的职能，将面临被全过程工程咨询单位收编的可能，从而降格为后者的一个项目部或分包商；由于矛盾的根源得以消除，向弱势施工单位转嫁风险成为伪命题。至于工程腐败，关乎社会价值追求、腐败防范与打击、市场主体地位差异、人性固有弱点克服等诸多层面，不能完全依靠传统的BT模式和代建制，而全过程工程咨询由于整合了碎片化管理，至少能够减少腐败触点、降低腐败概率。
综上，全过程工程咨询的两大优越点克服了代建制的大部分隐形矛盾，使其成为现实的最佳出路。
对于商业银行来说，需要将先进的技术与设备引入其中，同时优化传统的移动终端，把客户体验当作升级移动金融平台的主要内容，并且不断的改善与客户相关的业务，如查询、支付等，让客户更加便捷的进行操作。除此之外，为了使所有客户的需求得到满足，可以将缴费、购物等客户常用的生活业务添加到移动金融平台当中。
4 结语
代建制探索的意义在于催生了全过程工程咨询，正如没有诉讼不可以从主体入手，代建制的缔造者恰恰失足在建设主体错位上。代建制长期以来由发展改革部门推动，不但存在注重投资控制而漠视设计功能、建设工期、工程质量等实施层面的弊端，而且难以兼顾建筑业市场的客观实际，如用工成本攀升、一线作业人员素质参差不齐、各种停工因素产生窝工费用、装配式建筑本期造价高但全生命周期支出低等。将代建工作划分为前期工作、建设实施两个阶段，依旧是碎片化管理思维，与工程总承包(EPC)发展方向有显著的高下之分。本文建议打破部门藩篱，将人为割裂的项目决策与建设实施两个阶段进行整合，推行完整的、全链条、一体化、真正意义上的全过程工程咨询，促进政府投资项目高质量发展。
参考文献
[1]北京市发展和改革委员会.北京市政府投资建设项目代建制管理办法(试行)[Z].2004.
[2]曹启龙，盛昭瀚，周晶，等.基于公平偏好的我国政府投资项目代建制激励—监督模型[J].中国软科学，2014(10)：144-153.
[3]平易.高校基建项目推广代建制管理模式的探讨[J].基建管理优化，2018(1)：12-15.
[4]邵春燕.关于医院建设工程代建制实施中有关问题的探讨[J].江苏建设，2018(1)：118-120.
[5]高媛.工程项目BT模式与代建制相结合的探讨[J].财会学习，2017(5)：178-179.
[6]吕途，戴大双，张爽，等.政府投资项目代建制的显性激励研究——信息不对称下的委托代理关系[J].项目管理技术，2017，15(3)：13-18.
[7]中华人民共和国住房和城乡建设部.住房城乡建设部关于开展全过程工程咨询试点工作的通知(建市〔2017〕101号)[EB/OL].(2017- 05- 02)[2018- 05-11].http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201705/t20170508_231760.html.
[8]国家发展改革委，住房城乡建设部.国家发展改革委 住房城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见[EB/OL].[2019- 03-15].http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/gfxwj/201903/t20190322_ 930765.html.
[9]陈秀英.水利工程推行代建制的思考[J].农业科技与信息，2018(3)：102.PMT
收稿日期: 2019-04-22
作者简介：
凌学东(1975—)，男，博士，高级经济师，重点工程协调处副处长，研究方向：项目管理、房地产法、消费者保护法。
不知什么时候，艾尔站到我身边，但我太专注于这场新的格斗，没有去看他，也没有恭贺他胜出。其实，他内心是否真的对胜利望眼欲穿，我无从知道。
标签：政府投资论文; 代建制论文; 全过程工程咨询论文; 显形价值论文; 隐形矛盾论文; 北京市住房和城乡建设委员会论文;