政府#183;社会#183;学校——基于校本管理理念的现代学校制度设计，本文主要内容关键词为：学校论文,校本论文,管理理念论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现代学校制度的本质内涵
近年来，现代学校制度研究倍受教育理论工作者、教育行政管理部门和学校管理者的关注。教育部《2003-2007教育振兴行动计划》就现代学校制度的建设问题提出了一些方向性的意见，指出要“深化学校内部管理体制改革，探索建立现代学校制度”；“继续深化学校内部管理体制改革，完善法人制度。高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制，推进依法办学、民主治校、科学决策，健全学校的领导管理体制和民主监督机制。中小学要实行校长负责、党组织发挥政治核心作用、教代会参与管理与监督的制度。职业学校可建立由行业、企业代表组成的理（董）事会制度。积极推动社区、学生及家长对学校管理的参与与监督”；“遵循‘从严治教，规范管理’的原则，加强学校制度建设，逐步形成‘自主管理、自主发展、自我约束、社会监督’的机制。建设‘精简、高效’的学校管理机构，完善校务公开制度，深化人事制度和分配制度改革”。但是，人们对构建现代学校制度的出发点、现代学校制度的本质内涵、现代学校制度的结构框架等诸多问题的认识并未达成共识。就构建现代学校制度的出发点而言，至少有三种不同的考量：基于对传统学校制度的反思、基于对学校制度价值的重新认识以及基于对现代企业制度的借鉴等等。英国学者尼夫(Neave,C.)在分析重构教育与政府关系、教育与社会关系时指出，要“努力将一种特殊形式的由外部界定的‘竞争伦理’作为学校的、因而也是教育制度发展的主要驱动力。”这似乎一语道破了构建现代学校制度的价值基础。
单就现代学校制度的本质内涵而言，亦是仁者见仁、智者见智。论者大都认为，初见端倪的知识经济社会和全面建设小康社会的发展需求，呼唤建立与市场经济和学习型社会相适应的教育新体制；而这一新体制的建立与完善，又以适应现代社会对人的发展要求为出发点，着眼于人的全面发展的需要，体现以学生发展为本的思想，为人的终身可持续发展奠定基础。论者认为，在现代学校制度的结构框架下，需要建立新型的政府与学校的关系，其中，学校法人制度、学校产权制度、学校组织制度、学校管理制度成为现代学校制度的重要组成部分，而政府放权、社会参与和学校的自主管理与民主管理成为其中的核心要素。
这些研究都从不同角度和侧面阐述了现代学校制度的特征。在笔者看来，制度的建立与完善，其目的在于促进和保障发展主体的健康运行与持续发展。以学校组织作为发展主体，现代学校制度的建立与完善，其目的无非包括两个层面，一是建立和完善有利于学校组织发展的外部环境，二是建立有利于学校组织发展的学校自组织机制。就前者而言，主要任务是理顺政府、社会与学校的互动关系，而这一互动关系的重点又在于，三个不同的发展主体均需转变职能。从政府角度讲，需要考虑如何简政放权；从社会角度讲，主要考虑建立市场参与教育事务的运行机制；从学校层面讲，则需要考虑赋予学校以自主发展权以及学校如何自主发展等问题。根本上来说教育管理系统中的集权与分权问题。总的发展趋势是，政府和教育行政部门逐步下放教育管理权力，一部分权力下放给社会，鼓励不同的市场主体参与办学、参与学校事务；一部分权力下放给学校，允许和鼓励学校自主办学。而对学校而言，权力的获得，并非现代学校制度建设的本意和终结，而只是学校自主发展的起点，更为重要的是需要一种权力保障与制衡机制，以保证学校发展权力的有效使用，促进学校健康发展、持续发展。这必然涉及到现代学校制度建立的第二个层面，即学校自主发展的自组织机制的建立与完善。在笔者看来，建立一整套以校本管理理念为基础的学校自主发展体系至关重要。
二、有限责任政府的宏观教育管理职能
教育发展的历史表明，教育活动自产生之日起，就是私人的事情。随着阶级、国家的产生与发展，教育逐步成为国家的事业。近代以来，伴随着机器大工业的发展以及由此带来的社会政治、经济、文化和其它社会活动的日益复杂化，教育的国家化日益加强。现代国家将把教育纳入国家事业之列，通过立法和行政等手段，建立和健全公共教育制度，普及义务教育。但是长期以来，在具体的教育变革与发展实践中，由于受国家集权化管理和计划体制的影响，各级政府机构和职能部门代表国家行施对各级各类学校的领导权、管理权，存在管得过严、统得过死的现象，政府与学校是领导与被领导的关系，学校缺乏应有的办学自主权，办学的积极性、主动性受到影响。在此背景下，政府和教育行政部门的职能转型成为当前教育行政与管理变革中的重要议题。
我国社会主义市场经济的建立与完善迫切要求构建一个与市场经济相配套的有限责任政府。所谓“有限”，是指有限责任政府在规模、职能、权力和行为方式等方面都受到法律的明确规定和有效制约。所谓“责任”，是指有限责任政府是正确、有效、合理地行使国家行政权的国家行政机关。政府朝着有限责任政府转型，并不意味着政府权力与职能的萎缩，或是政府责任的减少。相反，有限责任政府的责任意识必须加强。有限责任政府意味着国家行政机关是公民权利的忠实代表者和有效维护者，意味着国家行政机关切实履行职能，意味着国家行政机关及其工作人员在违法失职或不当行政时必须承担道义上、政治上或法律上的责任。行政许可法的颁布、实施为政府职能转型及向有限政府迈进提供了有力的保障。行政许可法贯彻有限责任政府的理念，强调凡是老百姓能够自主决定解决的，或者可以通过市场竞争机制调节的，以及能够通过行业组织和中介机构加以约束和规范及行政机关采取事后监督等方式能够解决的事项，均不得设定许可。对已经设定的行政许可，必须适时进行许可评估，根据社会经济发展状况及时修改和废止。这些规定可以有效地遏制各级行政机关滥设行政许可的行为。当前，各级政府和教育行政部门须在《行政许可法》的框架下，着手解决教育行政管理过程中出现的“越位”（做了不该做的事）、“缺位”（该做的事没有做好）、“错位”（做了该别人做的事）以及管理方式单一、职权交叉等问题，完善行政决策程序和机制，严格行政执法，加强行政监督，理顺政府与市场、政府与社会的关系，保证政府的社会管理和公共服务职能基本到位，形成权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。在政府与学校关系上，需要重新划定政府和学校的管理权限，按照法定权限管理，明确政府管理学校的责权和学校自身的法律责任和法律授权。
政府职能的转型，可以使政府“从被没完没了的琐碎小事所淹没的黑暗平原上撤退，进而在明朗的、可策略性‘总揽全局’的制高点上避难”。在现代学校制度设计中，政府的责任是构建教育服务体系，并予以监管和调控，建立规则、标准和法规，以此指导和监管管理过程。政府将逐步从一切具体的教育管理事务中逐步退出，凡是学校能够办好的事情都让学校办，凡是市场能解决的问题都尽可能发挥市场机制的积极作用。政府将逐步专注于教育事业发展规划，加强教育事业发展的宏观调控，保持教育规模总量的大致平衡，促进教育产业结构的整体优化和教育事业的持续发展；加强教育制度环境建设、维护市场秩序，发挥市场机制的积极作用，保证教育市场的公平竞争，保持教育的社会主义方向，维护教育公平和公正，建立健全教育机会平等的保障体系；全力提供公共教育产品，保障弱势群体享受教育的平等权利。同时，政府更多地通过经济手段、法律手段及借助社会中介组织的作用，有效地执行教育督导评估的行政职能，通过教育督导机构和审计机构的审查，对学校教育教学和经营管理活动进行视察、审查、监督、评价和指导，对学校的活动和行为进行调节、引导和监督，为学校发展提供高效能的服务。
正在制定过程中的《学校法》是一部依据《宪法》、《教育法》的关于学校办学的法律文件，旨在解决长期以来政府集举办者、管理者、办学者于一身，学校是政府行政附属物的问题，要重塑政府的角色，调适学校角色，以适应完善的市场经济体制要求，使学校成为依法自主办学的主体，承担相应的权利和责任，增进学校办学活力，提高教育教学质量。《学校法》既要处理好与《教育法》、《教师法》、《义务教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》等相关法律的衔接和统一，加快教育管理法制化进程，又要充分考量规范政府管理学校和更好地促进学校自主实施教育教学活动，保护学校、教师、学生的合法权益，严格规定各级政府及教育行政部门分级管理教育事业的权责，维护教育教学秩序，着力填充学校管理立法的薄弱和空白之处，保证学校依法办学，遵守国家法律、执行国家教育方针、尊重并保护受教育者人权和受教育的权利，使各级各类学校充分享有办学自主权，接受社会监督，不断提高办学效益和教育质量。
从具体操作层面上讲，政府要真正实现管理职能的转变，需要简政放权。政府和教育行政部门的授权或分权，主要是指将部分教育管理职权下放给社会组织，尤其是将具体的学校管理权下放给学校。下放的权力一般包括学校目标和政策制定权、财政预算权、人事安排权、课程设置权等，在具体实施上，不同国家、地区之间略有不同。在下放的程度上，有些下放给社会中介组织，有些下放给学校；而下放给学校的权力，有的是下放给校长，有的则是下放给学校委员会（各国名称各异），有的则是下放到学校各种各样的专业小组、工作小组或教师专业团体。通过简政放权，使学校获得更大的权力和自主决策的空间，能按照自己的实际情况决定教育资源的配置与使用（在经费使用、教师聘用、课程设置等方面尤为突出），从而提高学校教育资源的使用效率。
政府和教育行政部门的授权或分权，可以使基层学校享有实际的决策权力。但是，如果基层学校没有相应的知识、信息和奖酬等资源作为支持，学校对权力的运用就会缺乏必要的条件。因此，教育行政部门在授权与分权的同时，需要将其因地位优势拥有的决策所需的知识与信息等资源同时下移给学校。与权力同时下放的资源包括：信息，这是使个体在了解组织的环境、策略、工作系统、行为要求和绩效水平的前提下，能参与并影响决策；知识和技能，这是有效的工作行为和对组织成功做出有效贡献所需要的；奖酬，是将员工的自我利益同组织的成功联系在一起，因为奖酬是以员工的绩效为基础并与他们对组织成功的贡献相联系。学校只有掌握和控制这些相关资源，才能真正获得做出有效决策所需要的各种力量。
三、以市场为主体的社会参与机制
随着全球经济发展模式的转变以及教育全球化时代的到来，通过市场来配置教育资源，通过市场来决定学校的发展命运，促使学校改进教育教学质量，更好地生存与发展，已成为当今世界各国教育管理变革的重要趋势之一。在当代西方发达国家，以市场为主体的社会参与机制形式多样，例如，特许学校(charter schoo1)、教育券(educational voucher)、公办民营学校(private management of public management)、民营教育公司、公助学额计划(assisted places scheme)、自由入学政策、直接拨款公立学校(grant maintained schools)、教育行政区计划、督导制度的市场化改革等等，不一而足。市场化改革的核心是引入竞争机制，建立以消费者为核心的市场机制。在我国，市场参与机制主要体现在两个层面，一是通过培育教育中介机构，实行对教育的转移支付和公共教育服务“购买”，将原有的一部分政府管理职能分化；二是基于对人们（儿童及家长)教育选择权的尊重，通过引入市场机制，合理配置教育资源。
（一）教育中介组织的培育
由于人们对公共产品的偏好存在较大差异，政府不可能满足所有人的需求，这样，就必然存在着“政府失灵”的可能。换言之，在提供公共物品或服务方面，存在着通过市场、政府不能解决，或者通过市场、政府解决而无法令人满意的问题，因此，这就需要中介组织积极地介入。教育，作为一种公共服务产品，亦必然会出现这种情况。《中国教育改革与发展纲要实施意见》（1994年）指出，为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。“中介组织(intermediary bodies)”又称“缓冲组织(buffer organizations)”，指的是介于政府与企业之间、商品的生产者与经营者之间以及个人与组织之间，从事服务、协调、评价等活动的社会组织。伊尔－卡瓦斯(Elaine El-Khawas)认为，“一般来说，中介组织可以描述为是一个正式建立起来的团体，它的建立主要是加强政府部门与独立（或半独立）的组织的联系以完成一种特殊的公共目的。”据此，教育中介组织既可以代表学校影响政府决策，又可以执行政府决策、帮助学校完成政府任务。
发达国家在现代教育发展的过程中，都比较重视发挥中介组织的作用。世界各国都建立起了不同形式、不同类型的协调学校与政府关系的中介组织，如信托机构、代理机构以及准自治机构等。这些组织已成为各国有效协调和管理教育事务的机构和手段，在教育行政管理体制中发挥着重要的作用。在利用社会中介组织提供教育服务上，单就教育中介组织参与学校经营管理方面看，除近年来国内研究较多的特许学校以外，尚有以下几种形式：(1)管理合约：指政府或教育行政部门与民间组织签订合约，双方就办学目标、时间、内容、方式、学生评价等达成协议，政府负担教育经费，中介组织依合约具体管理、经营学校事务，并依其经营能力赚取管理经费；(2)承包管理：教育中介组织向政府承包合约，自主经营学校，自负盈亏，并定期向政府缴纳承包费；(3)建设－运营－转移模式（Build,Operate & Transfer，简称BOT模式），即政府提供土地，教育中介组织兴建学校，完成后，政府以特许方式交由中介组织经营一定时间，以作为其投资回报，经营期满，中介组织将校产与设施等转移给政府。
改革开放以来，由于民间社会力量的发育和成长，同时也由于政府控制范围的逐渐缩小和减弱，社会组织化的需求已经出现，其结果就是一些如行业协会、个体劳动者协会、消费者协会、企业管理者协会、学会、商会、研究会、联谊会以及各种名目的俱乐部等中介组织的出现，并开始在社会生活中发挥作用。我国的教育中介组织主要包括：教育评估机构，主要对学校资质、教师资格、办学水平、教学质量等方面进行评估；教育咨询与服务机构，为学校和其他教育机构提供教育咨询服务，包括接受学校委托，为学校发展提供诊断、咨询、规划等服务；教育信息中心，如专门的人才信息中心，主要收集区域内各种专业人才的详细信息；科技成果信息中心，主要提供科技项目及其成果的翔实资料；人才交流机构，如高校毕业生就业指导中心、教育人才交流中心等；教育事务代理机构，如图书版权、专利事务代理机构；教育管理事务所；承接各种教育管理事务，如从教育行政部门承接某些学校的管理事务；教育培训机构，主要承担中小学教师和领导干部的培训工作……。
建立以市场为主体的社会参与机制，需要大力培育和发展教育中介组织，由此，重新认识社会中介组织参与教育事业发展的作用与价值，自在转变教育观念之列。在具体运作方面，则需要从三个层面做出努力：(1)从政府层面看，需要真正转变政府职能。政府职能的转变，是教育中介组织生存与发展的前提，目前政府所承担的某些具体管理职能不下放、不剥离，教育中介组织自然没有生存空间。(2)从政策层面看，需要增进教育中介组织的合法性和权威性。教育中介组织的培育，需要政策保证其合法性；对于教育中介组织的经营与组织行为，政府自身并引导社会予以认同，以增进其权威性。(3)从教育中介组织自身的发展看，需要加强组织建设与自身素质的提高。教育中介组织自身需要加强组织建设、制度建设，不断提高从业人员的业务素质及教育中介组织参与教育事务的资质，特别是要吸引一批有专长的专家学者参与，以提高教育服务质量，提供组织竞争力。
（二）学校选择机制
政府向市场中相互竞争的个人和自治机构放权，在很大程度上也就需要向学校和家长下放权力。早在1955年，芝加哥货币经济学派代表人物、诺贝尔经济学奖获得者密尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)就在其《政府在教育中的作用》一文中指出，美国公立教育种种弊端的根源在于政府对教育的过度干预，改变这种状况必须要重新界定政府在教育中的作用。自弗里德曼提出运用教育券制度变革教育思想以后，学校选择(school choice)的思想以及相应的教育政策在世界上许多国家被以各种形式付诸实践。
在我国，学校选择已成为当前基础教育改革中的一大热点问题，也是如何实现教育公平与效率的两难问题。赞成者有之，反对者亦众；既有政府不准择校的禁令，也有教育券制度的谨慎尝试，更有来自民间的择校热潮。有人认为，“择校”能够给学生提供更多元、更合适的教育，可以激励学校面对竞争不断进步，为学生提供更高质量的教育，有助于实现教育资源的合理配置，实现人、财、物的合理流动等等；有人认为，“择校就学”需要一定的制度和适宜的环境条件；也有人认为，允许学生自由地选择学校将会不利于社经地位不利的学生，造成教育机会的不均等，进而造成学校教育的双轨制或多轨制。要辨析这种种观点，不能不从考察我国现时代教育事业发展的根本矛盾说起。在笔者看来，当前我国教育事业发展的根本矛盾在于社会日益增长的教育需求与教育资源特别是优质教育资源的有限性（相对不足）之间的矛盾。这里，社会日益增长的教育需求包括量与质两个层面。从量上讲，我国受教育人口众多，教育系统面临的压力较大，尤其是中西部地区普及九年义务教育任务艰巨，政府要为每一个适龄儿童提供学额，需要投入大量的教育资源。从质上看，在经济相对发达的区域，尤其是大中型城市，量的问题基本解决，人们的受教育需求不断向质的需求转化，从受教育到受好的、优质的教育转化，而优质教育资源又呈相对不足甚至短缺的态势，优质教育资源的供需矛盾自然形成，学校选择亦是必然。在此背景下，我们不能以简单的“不准择校”的命令掩盖涌动着的择校大潮而需要在家长为其子女选择学校的权利和公共当局促进所有儿童教育的义务之间寻求更好的平衡。
教育服务作为一种准公共产品，其特征是消费具有排他性、存在外在利益，并且供给易于排除，教育资源的配置方式也就兼具计划与市场二重性。“学校选择”的前提性理论假设认同教育服务的准公共性，从而在现代学校制度设计中进行教育资源配置方式的市场化探索，探索由教育资源的单一的计划配置方式向计划与市场联合配置方式过渡，这就要求教育资源配置主体多元化，教育不再由国家一揽子包干，学校和学生家长都要积极参与其中，而这种参与的目的就是扩大学校自主权与家长的教育选择权，尊重不同类型的学生与家长的不同教育需求，为每一个学生的个性化发展提供多元化的渠道，同时，充分体现学校、学生家长在教育资源配置中的主体地位。因此，可以认为，在国家履行其有限的教育责任与义务，例如保障和促进义务教育的普及的基础上，适度开放学校选择的空间和渠道，既尊重家长的教育选择权，又能激发学校系统通过竞争促进发展的生机与活力；与此同时，在国家支持和社会教育力量广泛参与的情况下，建立健全保障处境不利群体受教育权的救助系统，从而实现使不同群体、不同个体都能在其天赋基础上得到最好发展的教育平等局面。
四、以校本管理为基础的学校自主发展
政府职能的转型要求学校必须开发新的回应方式，这种方式要求学校采用新的权力结构模式。在我国现实背景下，建立健全以校本管理为基础的现代学校制度即是建立这种新的权力结构的有益尝试。这里，既要考虑充分尊重学校的自主性，又要考虑把确保和提高教育的公共性作为改进学校法人治理机制的重要制度理念。
校本管理(school-based management,SBM)是20世纪60年代起在西方发达国家逐步兴起，以学校发展为本、以学生发展为中心、以提高学校组织效能与学校教育质量为核心的学校管理制度。在校本管理制度下，教育行政部门将权力逐渐下放给学校，使学校具有相当的办学自主权并承担相应的绩效责任（问责），从而营造有利学校自主发展的制度环境，使学校从实际出发，变革已有的管理体系，优化学校教育资源，按照自己的意愿和具体的情况来决定资源配置、财政预算、课程设置、教科书的选择、人事决策等方面的改革措施，不断变革，提高学校的环境应对水平与教育教学质量，促进学生的全面发展与个性发展。校本管理的核心是促进学校自主发展，而建立现代学校法人制度、现代学校产权制度和现代学校自组织制度是其中的三个重要构成要素。
（一）现代学校法人制度
作为社会组织的学校，处于纷繁复杂的社会关系之中，既包括学校内部的社会关系，如学校与教师、学校与学生之间的关系，也包括学校外部的社会组织和个人之间的关系，如学校与政府部门、学校与上级教育主管部门、学校与家长之间的关系以及学校与其他社会组织和个体之间的关系。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和发展，学校与外部社会组织和个人的关系也日益丰富和发展起来，学校面临的社会环境问题也变得更为复杂多样。学校在处理这些复杂的社会关系的时候，就需要明确其法律关系主体地位，这样才能更好地履行学校的法律义务，更好地调整与其他法律关系主体的关系，学校也才能在法制轨道上健康发展。
确立学校的法人地位，是学校自主发展的前提与保障，学校办学自主权的真正落实和实施的前提是，学校首先应该是一个独立的法人实体，可以独立承担其应该承担的责任以及可以享受的独立办学权，因此，学校法人治理结构改革是现代学校制度建设中的核心问题。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》明确规定了学校的法人地位：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格”。法人是“具有民事权利能力和民事行为能力”的社会组织，根据我国《民法通则》第37条规定，法人应当具备“依法成立、有必要的财产或经费、有自己的名称、组织机构和场所以及能够独立承担民事责任”这四个条件。学校是具备以上四个条件的独立法人实体单位，学校法人在其存续期间，具有相应的民事权利能力和民事行为能力，应独立承担民事责任，独立从事教育教学行为。
参照现代企业制度中的法人治理结构，学校法人治理结构则指现代学校所应具备的科学化、规范化的学校组织制度和管理制度。科学化、规范化的学校组织制度需要建立学校董事会和学校事务监事会。学校董事会是由办学出资方（公立学校包括政府和其他集体组织）及包括社区代表、家长代表等其他利益相关人组成的学校最高权力机构；学校事务监事会是包括教育行政部门、社会中介组织、教师代表、社区代表、家庭代表、学生代表及其他学校利益相关人组成的代表各方利益并对董事会及其成员、包括学校校长在内的学校经营管理人员以及相应的学校事务进行监督的机构。科学化、规范化的学校管理制度还包括通过职务分析使教职工明确岗位职责、建立健全包括学校招生、教学、科研、学生毕业、教师聘用等各项工作在内的工作流程（有条件的学校可以通过实施ISO9000质量保障体系达成）以及建立健全学校组织管理、学生管理、教学管理、质量管理、德育管理、科研管理、后勤管理、财务管理、人事管理等相关规章制度。岗位职责、工作流程和制度保障共同构成现代学校正常运营的保障体系。构建现代学校法人治理机构，就是要通过学校组织再造和制度创新建立科学化、规范化的组织制度和管理制度，使学校既能够高效运转，又能够适应社会主义市场经济的运行机制。从目前我国的教育改革实践来看，学校法人制度的建设任务艰巨。一方面，现有的法律对学校与政府、学校与社会等学校与外部诸要素的法律关系界定仍不清晰；另一方面，学校的内部法人治理结构尚不完善。
（二）现代学校产权制度
产权(property rights)是指社会生活中的个人或组织按照法律对财产（有形的与无形的）的权利，它包括资产的所有权或归属权、使用权、支配权、收益权等在内的一束权利(a bundle of rights)。在现代学校制度下，要承认学校拥有包括政府在内的各种出资者投资形成的全部法人财产权，学校是独立享有民事权利、承担民事责任的法人实体。学校是一个独立的以提供各种形态的教育产品为特征的社会组织。作为一个独立的社会组织，学校必须是独立的财产主体，即拥有独立的产权。学校产权的表现方式包括：物权（如教学楼）、债权（如学校对借出去的财产的拥有权）、股权（如学校投资于企业、教育园区或其他学校之后所形成的股权）、知识产权（包括教师的职务性发明）、学校声誉等。建立健全现代学校产权制度，旨在厘清学校产权关系，从根本上革除学校产权所有权模糊，使学校产权与办学权分离，不论是国家、法人，还是个人、外资，所有权应是一种股权意义上的产权，学校实际占有权则相应转为法人财产权。不论是投资人还是学校法人，作为产权主体，依法具有各自的权利、义务和责任，其权、责、利与投资额相关。所谓产权清晰，则至少要包含以下几方面内容：产权数量清晰、产权构成比例清晰、产权的登记手续与归属清晰、产权流转程序清晰、产权的增值或减值程序清晰。
（三）现代学校自组织制度
建立以校本管理为基础的学校自组织制度，主要包括学校自主、社会与教职工积极参与和共同决策、学校领导权力制衡与绩效责任制等等。
1.学校自主。在现代学校制度的结构框架下，学校应具有相当的办学自主权，这至少包括：(1)财政自主。学校财政预算自主在很大程度上显示了学校拥有了较大的自主权，在校本管理中，预算规划和经费控制是权力下放的主要方面，学校在人事、教学、日常运作等方面做出预算并分配经费。(2)人事自主。人事自主是关键的且争论较大的授权要素。人事自主主要包括学校根据自身发展需要自行确定职位和挑选教师。(3)课程自主。每一所学校都要开发体现自身特色的学校课程和教学计划，这实质上是一种以学校为基地进行课程开发的民主决策过程，教师、校长、课程专家乃至学生家长和社区成员共同参与编制学校课程计划及其实施和评价。在现代学校制度的框架下，“把课程还给教师”将不再是一句鼓励教师的口号。(4)发展自主。学校拥有独立的发展权。在学校发展过程中，学校根据章程，通过具体分析学校发展的内外部环境要素，制定学校发展愿景，制定科学合理的学校发展规划，并根据学校发展规划，根据一定的发展程序与步骤，实现学校的自主发展。
2.参与管理与共同决策。参与管理(participative management)是20世纪60年代在美国兴起的一种管理模式，其目的在于最大程度地满足员工参与组织发展的需要。运用参与式管理方法的学校组织往往具有以下特点：扁平化的管理结构、基于团队的丰富化的工作、跨部门的培训、组织内部信息共享、最低层面的自我导向、因绩效和技能而获酬劳、员工广泛地参与组织的各种决策和实践活动等等。校本管理，不是以校长为本，而是以学校为本，校本管理强调全员参与共同决策的机制，在校本管理制度下，权力下放到学校，往往不是交给校长一个人，而是交给一个学校委员会，学校委员会一般由校长、教师、行政管理人员、家长和社区代表（在一些中学还包括学生）组成。学校委员会在经费的预算、人员的聘用、课程的编制、教材的选择以及其它各种事务方面参与学校的各种决策。
3.建立现代学校制度，使教育管理权从教育行政部门下放到学校层面，就必然需要对学校权力进行有效的制衡，以保证学校权力的有效使用。我国中小学普遍实行的校长负责制本身就有权力制衡因素。例如，党支部的监督保证作用、校务委员会的咨询审议作用、教职工代表大会在重大学校事务上的决策作用以及相应的校务公开制度等等。问题在于，如何有效地发挥这些组织与制度的作用。随着学校法人制度的建立与完善，校务公开，尤其是财务信息公开，日益成为学校权力制衡的重要机制。学校法人需要逐步加强公开财务信息的力度。在日本，根据有关规定，公共学校法人要制作事业报告书、收支平衡表、净资产增减计算表、借贷对照表、财产目录等以备有关部门查验，原则上这些信息都允许社会人员阅览。按照私立学校法，学校法人在每个财政年度结束后都要作财产目录、借贷对照表和收支平衡表等以备主管部门查验。
（四）绩效责任
绩效责任（accountability，问责制）意味着人们对于他们所做的事情承担责任，也意味着在充分的授权与资源支持下，第三者对有关人士或机构的业绩和表现所作的评价与考核。绩效责任代表着一种角色关系，授予这一任务的人要求承担这一任务的人应对这一任务所期望产生的工作结果负责。教育绩效责任制度促使学校承担起新的更高的教育责任，学校必须确保让每一个学生都接受高水准教育。学校教育绩效责任制，以学校为责任主体，学校在国家宏观调控之下依法享有对学校的管理权，在充分享有校内管理、经费使用、教育组织和人事分配等方面的自主权的同时，对国家、出资者和受教育者承担责任。从学校所要协调的责任关系角度，分为内部和外部绩效责任制。前者是学校必须建立起学生、教师和管理人员之间的内部责任关系，它有助于学校有效地利用人力、物力资源以完成自己的目标；而后者指学校对学校外部组织和个人负责，这些外部组织或个人能给学校提供政治支持、资金支持、办学咨询以及其它服务等。
五、结束语：面临的困难与障碍
在论证构建现代学校制度结构体系的同时，我们也注意到，由于我国目前正处在经济体制以及政治体制改革不断完善的过程中，在理顺政府、学校与社会的关系时，创建现代学校制度，建立与实施现代学校管理制度，可能面临的问题与困难还很多，例如：(1)政府、教育行政部门是否愿意真正地将权力下放？如果下放，哪些组织机构能够承接这些权力？(2)如何培育社会中介机构，使之成为参与教育管理事务的重要社会力量？如何吸引各种社会力量支持、监督、促进教育事业的发展？(3)在各级政府大力提倡教育均衡发展的背景下，人们所希望的学校选择、市场机制引入能否实现？(4)学校校长、教师、家长和其他管理者是否为现代学校制度的建设在思想上、素质上做好了准备？(5)教育管理权力下放后，如何制衡以校长为代表的学校管理者的权力，以保证学校系统持续地变革与发展？这些问题的回答，可能并非一朝一夕之事。政府和教育行政部门与权力相联的利益、教育资源不充裕甚至短缺、各种教育信息的不公开或信息拥有的不对称、学校领导人和广大教师自身的专业素养（思想观念、知识与技能等）、社会中介机构的培育及其自身的资质与公众的信任度等等问题，都成为困扰现代学校制度建立与完善的障碍。加拿大学者罗伯特·比塞隆(Robert Bisaillon)指出：“在教育制度迫切需要变革的情况下，成功实际上依赖每个人根据其作用和能力所作出的负责任的承诺，依赖于教育政策的制定者、学校校长以及那些从事教育日常工作的人。”这似乎暗示了每一位教育人在构建现代学校制度中的责任。
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