规范行政权力：我国现代大学制度建设的基本逻辑，本文主要内容关键词为：制度建设论文,逻辑论文,行政权力论文,我国论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1672-4038(2013)12-0019-06
制度建设是现代大学发展的永恒命题。建设中国特色现代大学制度，既是一个重要的学术理论问题，更是我国高等教育改革发展的重大现实问题。尽管这一问题早在上世纪90年代初就引起了学界普遍关注，但近20年来始终未在国家政策层面予以明确。2010年7月，中共中央、国务院颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)才明确提出“建设现代大学制度”，将此作为教育体制改革的重要内容。《教育规划纲要》已对建设现代大学制度进行了全面部署，标志着建设中国特色现代大学制度已经从理论研究、少数学校自发探索阶段，进入到国家主导、由国家统一决策和统一部署的阶段，已上升为国家意志。三年来，试点工作取得了重大成就，但一些深层次的问题也显露出来，建设中国现代大学制度的任务依然艰巨。如何破解现代大学制度建设中所遭遇的现实难题，亟待我们在学理层面从现代大学制度的本质入手，并立足我国现行大学制度的现状，对现代大学制度建设的基本逻辑予以理性思考，以实现规范行政权力之功效。
一、学术权力：现代大学制度的根基
现代大学制度是处理大学与大学外部(政府和社会)关系，以及学校内部各种关系的一种规范的制度体系。现代大学制度不是专指某一个国家的大学制度，它反映的是现代大学理念和精神得以实现的制度。现代大学制度源于西方，公认的源头是洪堡改革后的德国大学制度，巅峰是美国的现代大学制度。在国内虽经多年的争论探讨，学界仍没有形成关于现代大学制度的明确定义，但学者一般都认同它应包涵三方面内容：大学自治、学术自由和教授治学，它们是大学与社会利益相关主体及内部诸主体之间相互联系的基本原则，也是在复杂性日增的现代社会中各国大学运行发展的保障机制。
大学自治是大学独享的一种特权，具体是指大学作为一种学术性组织，应当独立决定自身的发展目标和计划，最小限度地受到政府、教会或其他社会法人机构的控制和干预。大学自治是西方国家一种古老的高等教育管理信念，在这种历史传统的惯性作用下，西方国家高等教育管理已形成了一种特有的自治文化。这种自治文化不仅存在于政府与大学之间，而且存在于整个社会，是西方及近现代国家处理政府与大学关系确立的基本原则。这种自治文化强调了大学机构的独立性，使大学能够拥有一定的治理与发展学校的自主权。
学术自由是大学的核心理念，指大学组织及其学术成员——教学人员、科研人员以及学生在进行学术活动时最小限度地接受来自外界强制的权利。学术自由的范围是大学的教学和科研，具体包括思想自由、研究自由、教授自由、学习自由、言论自由、出版自由等。其核心是思想自由和表达自由，主旨在于保护知识的研究与传播。学术自由的合理性取决于其认识论基础。为了保证知识的准确性和正确性，学者的活动必须只服从于真理的标准，而不受任何外界的压力，如教会、国家或经济利益的影响。在高深学问领域，为避免外界对学术事务的干预，学者拥有广泛的、独立处理学术活动的权利，他们被称作学者王国。如果大学不能保障知识探索与传授的自由，以及探索与传授自由知识所必需的共同体自治，大学就不具有合法性。大学自治的基本理念是透过学术自主的过程，维护学术自由，以发挥大学的职能，并进一步维护大学教育的特定价值、大学成员的尊严，借以激励大学努力尽到社会责任。
现代大学制度是以大学自治、学术自由和教授治学的大学理念为基础，大学制度改革是基于完善大学学术功能的制度创新，旨在激发大学的学术活力。不管是大学自治、学术自由和教授治校(学)目的都是凸显大学的学术属性，彰显学术权力。中国现代大学制度建设应该积极地维护或营造这些特征，而不能抑制或忽视这些特征。“我国在建设现代大学制度过程中，首先要体现世界通例。现代大学制度本身就是一种对世界通例的诉求，其题中之意是它是当今世界各国大学通行的制度，其首要特征国际性是大学区别于其他社会组织的运作机制和组织特征，也是保障大学自身良性发展，很好地行使职能和扮演会角色的重要前提。我国建设现代大学制度的首要出发点就是要在我国大学中建立体现普世价值和普遍意义的现代大学制度，使其具有作为大学共同特征的内核，通过发挥这种制度的机制和作用，推动我国大学向高水平迈进。”[1]世界大学发展的历史证明，大学的本质是自由和独立，不独立或没有自由的大学是不会有前途的。任何大学的国家特色都应该与“世界大学通例”的精神主旨是一致的。对于中国大学制度特色的维护，不能以损害大学本质或宗旨为条件，大学首先应该具备大学自身普遍性的基本内涵和特征，其次才是中国特色的大学。
二、行政权力泛化：中国现代大学制度的顽症
我国现代大学制度建设的迫切性，既源于对大学理想的追求，更源于对我国现行大学制度状况的不满。不论宏观还是微观层面，我国现行大学制度积弊甚多。其中，行政权力泛化是我国大学制度的痼疾。“解读大学‘去行政化’的实践意蕴可知，其目的是解决当前中国大学存在的‘行政权力泛化’问题。”[2]因此，在现代大学制度建设过程中，尤为需要关注的是行政权力泛化问题，这是我国现代大学制度建设中的重点和难点。当然，经过20多年的改革，政府与学校的关系已发生了深刻变化。各级各类学校在近20年间，已获得了相当大的办学自主权，从而具有一种非政府和非企业的组织特征，但是政府干预过度的问题仍未彻底解决。直至《教育规划纲要》颁布，仍在坚持“简政放权”、“管办分离”的改革目标，可见这是一个共识。[3]“去行政化”任重道远，因此有必要对中国大学的行政权力泛化的表征和归因进行再认识。
任何国家高等教育系统中的行政权力都有两种：一种是大学组织自身科层化所形成的行政权力，一种是政府教育行政主管部门的行政权力。我国大学行政权力的泛化主要涉及两个层面的关系，即大学与政府之间的关系，以及大学内部治理中的学术权力与行政权力的关系。在宏观层面政府与大学之间的关系上，主要表现为政府对大学的行政干预日益强化，政府依靠行政权力，沿袭行政逻辑，按照行政手段、行政方式、行政运行机制管理大学，无视大学作为学术型组织的相对独立性与特殊性；在微观层面大学内部治理方面，行政权力主宰学术权力，大学行政力量对学术问题做出决策。“我国大学行政化的本质是政治权力和行政权力对于学术权力的压制，官僚文化和行政文化对于学术文化的强制；在行政级别的外壳下，我国大学真正缺失的是大学的自治制度与学术的自由精神。”[4]我国大学行政权力的泛化是多方因素所致。大学绝非存在于真空中，而是存在于一定的政治、经济和文化体系之内，并在其影响下运行。大学像其他人类组织一样，处于特定时代总的社会结构之中而不是之外，是“遗传”与“环境”的结果。[5]
在“遗传”方面，我国近代大学的产生，“是在外部的强大压力下被迫做出的变革反应，而非中国高等教育自身发展的自然结果。”[6]它从诞生之日起就担负着抵御外辱、富国强兵的重担，受到政府的高度关注，而不是相对独立于社会的自治性学术团体，其日常事务主要由行政体制负责。行政权力在我国近代高校管理的各方面发挥主导作用。我国大学从产生之日起就与政府交织在一起，“大学是政府出钱创办的，政府自然是大学的所有者或者说主人。政府对大学各方面进行支配和控制是天经地义和理所当然的事。”[7]特别是新中国建立后，政府基于政治考量重构了国内大学体系，实际上定下了我国大学行政化的主基调，大学成了一个与计划经济相适应的政府投资、封闭办学、组织结构统齐划一的办学机构。有学者将20世纪50年代的大学改革看做是中国大学制度的原点。[8]中国近代大学的产生被赋予了过高的国家意愿与政治目的，掩盖了大学本来应该具有的学术性目的。政府权力、行政权力一直充斥在大学的各个角落，大学内部权力围绕党政权力划分，大学党委的领导及由此产生的党政关系的权力分配问题贯穿始终。
在“环境”方面，近些年来我国社会的重大转型和国际高等教育发展的综合影响，使大学行政权力在院校层面得到进一步集中和强化。有研究表征，社会转型对大学行政权力产生了深刻影响，表现为：大学行政权力在专业、课程、人员和机构四个方面的作用范围逐步缩小，大学行政权力的退出形式大于实质，但其作用层级提高，由执行权转为决策权，大学行政权力开始向决策权转变。[9]从1978年到2003年，行政权力的下放过程可以用一组具体数值表现出来。1978年到1984年，所有权力都集中在中央和地方，高校内部没有权力；1985年到1992年，中央和地方拥有权力的比例为81.44％，高校拥有权力的比例为15.56％；1993年到1997年，中央和地方拥有权力的比例为44.44％，高校拥有权力的比例为55.56％；1998年到2003年，中央和地方拥有权力的比例为22.22％，高校拥有权力的比例为77.78％。[10]从权力的走向看，政府下放的权力进入学校后，在校级形成了“断流”，没有到达院系等基层学术组织。“学校的教学、研究、人事、学生、基建、总务、后勤等事务的领导与管理权力都集中在校一级。”[11]校级行政系统掌握了学校重大事务的决策权，相关职能部门拥有主要资源和重大事项的管理权限，带来了管理越位和管理过度，最终使院系一级的办学积极性与创造性难以得到充分发挥，学校的整体办学活力难以得到充分激发。由此可见，大学行政权力的作用范围虽然有所缩小，但其控制力并未明显减弱。学术权力在与行政权力的博弈中尚未赢得对等地位，大学行政权力仍处于越位状态。
显而易见，中国大学“行政权力”所包含的内容远较国外丰富。中国大学行政权力不但包含了与职位相联系的、制度化的科层组织“行政管理权力”，还将政治权力、政府权力以及部分学术权力内化其中。几种权力在大学内部交织在一起，构成了中国语境下的大学行政权力生态。中国大学行政权力所呈现出的这一结构及特征，不但具有一定的路径依赖性，而且与中国现实的政治、经济以及社会文化特征相适应，由此决定了中国大学“去行政化”面临着三个方面的制度困境：第一，宏观制度背景制约了中国大学办学自主权的落实与扩大。在国家权力总体性地渗透和扩散到全社会各个组织的“总体性社会”模式中，在同构性逻辑的惯性作用下，中国大学制度的演变必然要适应环境变迁的方式，受制于宏观的社会结构。第二，行动者的认知方式制约塑造大学行动者的世界观，使他们陷入了“行政化”的思维定式之中。在大学内部没有形成良好治理结构的情况下，把权力直接下放大学只能导致权力的垄断和滥用，为进一步的集权提供动力，从而陷入“行政化”的困境。第三，制度的累积效应把中国大学锁定于“行政化”的路径依赖之中。在大学治理上，当前的实践是建立在过去基础之上的，当前实践下面埋藏着历史遗留下来的不同层次的价值和理解力。积淀效应使政策变革无法远离传统的“行政化”治理模式。[12]我国现代大学制度建设如果无法突破传统的路径依赖、思维定式以及制度约束，“大学行政权力泛化”之现象则难以有根本性改观，行政权力泛化依然是成为中国大学制度中久治不愈的顽症。
三、规范行政权力：中国现代大学制度建设的基本逻辑
大学的组织特性与合法性在于学术性，学术权力主导是现代大学制度的根基。我国大学制度建设应以学术权力主导为其基本价值取向，以此规范行政权力，这是大学制度建设合乎逻辑的选择。“‘去行政化’的精髓，不是简单取消行政级别，而是规范行政权力，督促权力恪尽职责，恪守边界，扭转颠倒的大学合法性逻辑。”[13]就本质而言，大学行政权力泛化危机不是缘于内部，而是政府从大学外部造成的。因此，政府是进行制度再造的责任主体，这种制度设计本身的权能是使这种大学发展的规则成为一定程度上具有中国特色的“政治权力事件”，而非“知识权力事件”。[14]政府作为中国特色现代大学制度建设的主导者，要尊重高等教育规律，理顺与大学的关系，协调好大学与社会的关系，构建起“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的高等教育管理体制，形成中国特色的大学治理模式。
首先，要确立大学自治和学术自由的大学理念。大学的学术性特点，决定了大学必须是一个高度自由的学术型组织。“大学自治和学术自由”是现代大学制度的本质内涵，去行政化的前提是政府决策者对大学本质认识的改变，重申大学自治与学术自由的理念，恢复大学的尊严和气质。其次，确立政府和大学之间的权力边界。大学自治和学术自由是大学自身得以自主存在的内在要求，大学自治和学术自由体现了政府与大学之间的权力边界。高等教育发展历程证明：限制政府的权力边界，维护大学自治和学术自由的精神，与国家的高等教育管理体制无必然联系。维护大学独立地位，尊重和维护大学的“自治”是政府的职责。“政府干预大学止于大学自治与学术自由。”[15]界定政府权力边界的基本原则为：政府的权力不能对大学自治和学术自由的大学精神和行为施加限制。学术自由与大学自治既是大学内部合法性的根基，也是外部合法性的源头。最后，转变政府职能，为大学办学自主权的落实营造良好的外部环境。政府要转换职能，按照“政校分开、管办分离”原则明晰自己的权力、责任以及角色定位；要以落实办学自主权、保证大学自治为指导，调适政府各类职能机构与大学的关系，在管理理念上不再将大学作为一级行政组织来对待，对大学的指导、管理和监督行为有明确的权力边界；要着力改变对大学的管理方式和控制手段，从直接通过人财物资源控制转变到提供资源、质量监控和制度保障。
规范行政权力的另一层面是改变大学内部治理中的学术权力与行政权力之关系。对于大学内部行政权力的规范，应从三个方面入手：首先，确定“学术性行政”的大学治理理念。大学作为学术共同体，客观上要求大学的组织形式及一切活动必须以学术为中心，以服务学术为宗旨，重新匹配大学的行政权力和学术权力，实现“行政型治理”向“学术型治理”的转型，行政权力用来服务和保障学术的发展。其次，确立大学内部行政权力与学术权力的边界。一是两种权力的性质不同。行政权力是以“科层化”为特征的法定权力，以上级管理主体对组织活动的控制与协调为特征，旨在实现大学的管理效率与运作秩序，在权力结构中处于强势地位。学术权力是以“自主性和个人的知识”为基础的专业权威，旨在实现学术自由、学术发展，在权力结构中处于弱势地位，因而容易造成行政权力对学术的过度介入和不当干预。二是两种权力的运用规则不同。大学学术权力的行使，应当以学术自由为前提和基础，遵循学术管理的规律和特点，在程序的约束和规制下，沿着规范性和程序性的轨道运行，避免学术权力行使过程中的绝对性、无序性和随意性。大学行政权力的行使，应当以保障人才培养质量为中心，以及学术活动的顺利实施为目标，更多地体现为营造学术自由的氛围，组织各种力量和资源实现学科、专业的建设目标。三是两种权力的权力主体多元、交叉。行政权力的主体主要是校长、院长、系主任以及行政人员和行政组织，学术权力的主体主要是学术人员和学术组织，但专业人员和学者的学术权力由管理者或学术管理者控制。因此，两种权力的主体呈现多元、交叉的状态。履行行政权力就是落实“校长治校”，履行学术权力就是履行“教授治学”。大学行政权力的横向治理边界只能是整体观下的动态边界，其范围及具体实施必须以学术权力最大限度的发挥以及大学本质与科学性的充分体现为前提。再次，向学院下放权力，实现管理重心下移。人、财、物的使用和分配是权力下放的主要内容，提高教育教学质量是权力下移的根本目的。现代大学制度创新的重点和难点在中间层次，集中在大学内学院层面的权力机制上。大学学院一级的权力分配有一个“权力增加、责任加大，但行政权力又要减少”的两难问题：一是大学一级及其职能部门的部分权力要向学院一级转移，这样才能增加学院的活力；二是学院的学术权力要向教授倾斜，这有助于激励学者献身科学，减少对行政权力的学术寻租。在院校权力分配上，学校应坚持学术权力为主，行政权力为辅的原则，公平与绩效相结合的经费配置原则，分类、分层指导与责权利统一的原则推进学科建设、专业建设、课程建设和科研项目管理等学术权力重心下移。稳步推进行政权力重心下移。根据学院办学规模，将日常运转经费公平地配置给各种类型和层次的学院；根据不同学科、专业的学生培养成本，科学确定专项建设经费中的教学经费配置。根据学院在学科建设、科学研究和社会服务方面的实际绩效，以及对实现学校发展目标的贡献度，来配置专项建设经费中的学科建设经费、科研奖励经费、社会优惠服务经费等。根据各学院的类型、层次及学科专业的不同，在内部机构和岗位设置、办学规模、经费分配、教学科研设施上体现差异性，力求做到既分类指导又分级考核。同时，在学院层面要建立健全学院教授委员会等基层学术组织，彰显学术权力，充分发挥教授委员会的学术权威作用，结合发展重点和学科特点，以提高质量为核心，更有效和科学地配置资源，把人力、财力、物力向最能提升教育教学与科研水平的学科方向倾斜，向最能产出成果的科研领域倾斜，向一线的教师和学生倾斜，这是加强学院的自主适应能力，激活学院的办学机制，激发学院办学积极性以及学院进一步发展的动力所在。