美国地方财政管理的特征及对我们的启示，本文主要内容关键词为：美国论文,地方财政论文,启示论文,特征论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我们这次赴美考察，侧重了解了地方财政管理情况，从了解到的情况看，美国地方财政管理有自己的特色，有成功经验，也有不完善的地方。因我们主要是考察学习，下面也只对可供研究借鉴的地方作一描述。
一、与美国联邦财政管理体制相适应，州、县、市之间同样实行彻底的分税制，并且财权、事权紧密结合，各级政府之间都有很大的独立性
（一）各级之间的收入划分。美国是个联邦制国家，由联邦、州、地方三级政府组成，象亚特兰大这样的城市既在福尔顿县的区域内，又在很大程度上独立于福尔顿县之外，具有单列的性质。在收入划分上，联邦政府以个人所得税为主；州政府以个人所得税和销售税为主；地方政府（县、市等）以财产税和销售税为主。从联邦、州、地方政府收入看，一是在某一税种上如个人所得税、财产税、销售税等各级政府有共享的问题。但是美国各级政府虽然有共享一种税的现象，但却不是一家征收，而是按一定税率各收各的。如个人所得税，联邦税务局征收15%，州税务局征收6%。再如财产税，一个财产拥有者要被几个部门征税，以一个居住在福尔顿县的居民所交纳的财产税为基数，隶属州直接领导的教育委员会征纳的占52%；县征纳的占31%；亚特兰大城市征纳的占16%；乔治亚州征纳的占1%。对这一做法我们可以进一步加以探讨，建议中央借鉴。二是所有政府机关和事业单位如法庭、公安、环保、供排水等部门的收入及罚款都必须统一纳入财政预算，作为财政收入的一部分，实行“统收统支”。州政府发行的彩票盈利也全部纳入州财政预算。这是我们应该借鉴的。三是联邦、州对县、市的固定拨款（不包括专项拨款）分别占财政总收入的9%和13.6%。
（二）各级政府的事权、财权划分比较清楚。据介绍，美国联邦政府主要负责国防、国际事务、国外情报搜集、空间研究、社会安全福利等事务。州政府一般而言，主要负责高等教育和中学、公共福利支出、运输支出以及医院等事务，乔治亚州还负责小学教育，而一所医院（格兰底医院）则由州、市、县共同承担经费（按服务对象的比例分担）。福尔顿县的职责有两个方面，一是负责全县区（包括10个市）的司法、健康（主要是有利于本区内居民的健康活动）和公益事业（包括供水、排水、污水处理、垃圾处理等）；二是对本县内尚未建市的地方（类似我们的农村或小镇）除负责上述三项职责外还负责治安、防火、公共福利设施、街道建设、公园娱乐设施、公共住宅建设、公共交通、图书馆、通讯等。已经成立市的地方如亚特兰大则要自己负责上面讲的第二项任务。有的通过合约，县里也负责某一市的治安或图书馆事宜。在明确各自承担职责任务的前提下，各收各的税（费）、各办各的事，如教育问题，在亚特兰大市设有乔治亚州亚特兰大教育委员会，该委员会自己组织税收（收费），自己安排使用，和县市不发生任何关系。县市除了联邦、州政府对其有一定的固定拨款外（固定拨款主要用于解决健康福利等方面的问题），基本是“自收自支”。
需要说明的是，前述提及的联邦、州对县市的资助（我们称为转移支付）一般有2—3种形式，即无条件拨款（按人口、人均收入等因素确定）、项目拨款（指定专门用途如教育、环保、交通等）和一次性拨款（救灾等）。由于美国各级政府之间事权划分比较清楚，加上财权跟着事权走，因而下级政府一般不向上级政府申请事业经费，福尔顿县一位财政官员和我们讲，“要钱就等于要事，事情办不好还要追究法律责任，因此，我们不向上申请这部分资金。对上也要钱，主要是要基础设施建设资金，如地下商场建设、市内街道建设等”。
（三）地方政府在税收和发行公债等方面有相对的自主权。美国联邦宪法规定，联邦的地位高于州的地位，州的地位高于地方政府的地位，在财税管理上既有统一，又有分权。所谓统一，是指对同一税源或纳税人都有征税或发行公债的权力；所谓分权，是指下一级政府在上一级政府授权的条件下有适当增加税收或减少税收的权力，有发行一定数额公债的权力。
二、美国地方财政预算的编制与执行
（一）预算编制的原则。从我们了解到的情况看，美国地方财政预算的编制坚持了以下几条原则：
1.必须做到收支平衡。虽然美国联邦财政有巨额财政赤字，但联邦法律则要求大多数州、县、市财政不能出现赤字。具体要求是：年初预算乔治亚等37个经济条件比较好的州必须是平衡的，13个经济条件一般的州要求做到平衡，2个经济条件较差的州可以不平衡；年终决算39个州必须平衡，10个州要求做到平衡，1个州可以不平衡。乔治亚州对福尔顿县和亚特兰大市的要求是，预算、决算都必须做到收支平衡。福尔顿县已连续8年采取了“留有10—15%结余”的财政政策。
2.充分考虑经济社会因素。据介绍，福尔顿县和亚特兰大市在编制预算时都认真测算三个因素：一是通货膨胀；二是人口增长率；三是扩大或缩小服务对象的范围。据此确定收入和支出的规模。从我们了解和翻译的资料不难看出，他们对这项测算是极其认真也是十分科学的。如对通货膨胀因素的测算，首先是根据相关因素建立数学模型，然后进行计算机运算，最后得出通货膨胀对生产、消费、分配的影响结果，据此，确定是增加税收还是减少税收，是增加开支，还是减少开支。从1989年以来，实际安排的收支都低于通货膨胀和人口增长率。他们缩小收支矛盾的主要措施，一是压缩由财政开支的人员和车辆，如亚特兰大市1994年废除了305个永久性职位；二是鼓励一些事业单位创收，减少财政拨款。如福尔顿县一个收集处理垃圾的公司，过去是由财政特殊服务区基金提供经费，1994年改为向服务区居民收取服务费，自已养活自己。这些节支举措是值得我们学习借鉴的。
3.发行债务要考虑偿还能力。亚特兰大市议会通过法律，全市发行债务的总规模不能超过财政支出总规模的10%，并且在安排预算时首先要保证到期债务的偿还需要。
（二）预算编制的方法。首先根据不同的支出需要，确定若干个“基金帐户”，然后把收上来的不同税费直接进入这些帐户。其次，根据这些基金分别安排各自的支出预算，收支对应，类似我们讲的“专款专用”。亚特兰大市《财政实施政策条例》规定，“所有暂时闲置资金应由州法规和市条例批准委托的财政负责人审慎的以股票债券形式投资。”福尔顿县从“一级基金科目”来讲有6个，“二级以下基金科目”共有75个，在往下还有10600个分类帐户，由此构成一个复杂的核算体系。下面以福尔顿县1994年预算数字为例介绍几种主要“基金”的含义、来源渠道和资金运用情况。
1994年，美国福尔顿县可用财力（各种“基金”帐户之和）为5.99亿美元。其中：
1.普通基金（一级预算科目）为3.72亿美元。是指收支范围都涉及全县区内的资金帐户。主要来源是财产税2.46亿美元、销售税3297万美元、联邦和州拨款665万美元、其他收入4152美元、上年结余（主要是财产税）4431万美元。该基金下设若干个小基金，其用途一是按性质分，主要用于健康(27%)、司法(25%)、行政管理(10%)、监察(1.4%)等方面；二是按项目分，主要用于工资(30%)、雇员津贴(12%)、租金和服务开支(11%)、政府运行开支(6%)、雇员培训(2%)、基础设施建设(5%)、转让开支(12%)、偿还债务支出(5%)、补助格兰底医院(17%)；三是按部门分，就是将所有从财政开支的部门一一列出，说明各自的开支数额，福尔顿从普通基金中开支的部门共有74个，开支最大的部门主要有格兰底医院（8205万美元）、县行政司法部门（4293万美元）、图书馆（2097万美元）、健康服务中心（1820万美元）、家庭和儿童服务中心（998万美元）、信息处理部（832万美元）和税务局（734万美元），该县财政部开支为378万美元。需要说明， 该县支出预算安排无论是按什么划分，都是采用“基数加因素”的方法进行。即先将前两年实际开支的数额列出，然后将新增支因素全部列出，按一定标准交有关方面评判，最后确定新一年预算数额。
2.特殊服务地区基金（一级科目）为7156万美元。所谓特殊地区是指福尔顿县区内没有建市的区域。顾名思义，特殊服务地区基金是指专为这些地区服务建立的基金。从收入看，主要是从这些地区再多征一些税收（因为没有建市，市里开征的税这里没有），其中财产税2908万美元、销售和保险税1298万美元、其它税（执照费、消费税等）1807万美元、上年结余（主要是财产税）1143万美元。该资金主要用于这些地区的警察、消防支出，街道和桥梁建设与修复，公园和娱乐场所建设。由于该“基金”是在这些地区征收的，因此也严格地限定在这一地区使用。具体安排方法与普通基金基本一样。
3.企业基金（一级科目）为5034万美元。简而言之，就是从企业征收再用到企业方面的基金帐户。一般说来，由企业提供经费的活动包括用水、废水处理、公众用电与用气、机场、高尔夫球场、固体废物处理等方面。这个基金帐户基本是“自给自足”。
另外，这个县还设有基础设施发展基金、内部服务基金和信托基金等帐户，几项合计约为1亿美元。如按我们编制预算的方法计算，在这些基金中人头费开支（包括基建中雇员开支）约占43%，偿还债务约占5%，给医院的补助约占10%，基础设施投资约占10%，管理费用约占9%，资本投资约占12%，其它约占11%。
（三）预算编制的程序。1.亚特兰大市年度预算编制的主要步骤是：第一步，根据该市宪章授权，市政府组建由市长、财务委员会主席、财政部长、两个议会议员参加的预算委员会；第二步，各部门向市长提出预算需求；第三步，市长向该委员会提交预算草案，委员会进行修订；第四步，市政府预算委员会向市议会提交正式预算案，市议会审查批准。在市议会赞成接受后8天内，市长有权投赞成或否决票，或者允许该预算在没有他签名条件下生成法律，一旦生成法律任何个人无权更改，必须严格执行，否则就是违法。
2.福尔顿县的预算程序和亚特兰大市基本相同，所不同的是该县没有议会，是由公民选举产生的理事会代行议会职能，理事会由7名委员组成，设主席、副主席各1人，其余5人是理事会委员。财政预算由财政部会同计划等有关部门代县长起草，由县长提请理事会审批，最后县长签发，生成法律。整 个预算过程和亚特兰大市一样十分民主和公开。这是我们应该加以学习借鉴的。
（四）预算的执行。美国各级政府的预算一旦生成法律就严格执行，没有特大的自然灾害他们决不调整预算。特殊情况下，州长、县长、市长有权在本“基金”内部调整，但决不能超过总预算指标，如动用保留基金（类似我们的预备费）需经议会或理事会批准。另外，美国地方财政预算执行还有两个特点，一是加强资金调度，保证按预算进度拨款。如福尔顿县收入高峰一般在每年10—12月，而4—10月为收入低峰、支出高峰期，在这个期间收入满足不了支出，于是他们就向银行借款，以保证预算正常进行。待10月份收入高峰到来后，就及时还掉银行借款。二是对财政资金运行加强系统监控。据介绍，亚特兰大市和福尔顿县财政部都采用了最新财政资金运行分析软件，每天可以掌握全部资金运行状况。亚特兰大市还以法律的形式要求所有资金使用部门必须在3月31日、6月30日和9月30日向市政府提交一份资金运行效果报告，并由财政部长负责每季召开一次分析会，论证财政资金运行效果，最终报告印发在年度总结上。
三、美国地方财政有较完整的中长期财政计划
美国地方政府当年财政预算是在长期财政发展战略（已被议会或理事会批准）指导下进行的。福尔顿县和亚特兰大市预算报告都有专门章节描述长期战略计划的形成和执行过程。如福尔顿县的预算报告是这样写的：“随着1994年度程序的开始，福尔顿县区负责人就开始了一个长期过程，强调以县区内的长期战略计划为指导，决定每年的预算重点。这样，在县区长期战略指导下，县区内各部门首脑将把他们预算要求建立在已被理事会同意的目标和方法之上。”当县里要准备战略计划时，计划部和经济部要进行一系列的公众意见听取会和专题讨论会，就当前一系列的预算听取意见，然后在最直接的刊物上提供一个评论方法，这些意见政府将最终吸收和采纳。
亚特兰大市的长期财政计划更为具体，一方面在开源上有要求，指出“城市的税收总收入结构应定期加以回顾，以评判其稳定性、公平性和时效性，以及对将来财政总资本周转的能力。在合乎联邦和州的法规的条件下，在尽可能多的方面，应允许多渠道创利税而不是单纯依赖某一种税收资源”。另一方面是建设发展规划和资金使用重点。如在基础设施方面，他们制订一个中长期发展规划(CIP)，包括拘留预审中心、市政大厅翻新、地下储油库建设、户外活动中心、东南体育馆、东湖公园、贞洁公园圆型竞技场和布特公园建设，还有一些街道拓宽、桥梁修缮工程，“E”字型机场扩建工程，等等。这些中长期计划是滚动实施的，没有特殊情况，非经议会批准不能延期和变更。
四、几点启示
（一）在收入的划分上各级政府必须要有稳定的税源。美国实行分税制财政体制已有200多年的历史，可以说，从理论到实践都有了自己的特色，很多方面是值得我们研究借鉴的。如在税源的划分上，他们把比较稳定的财产税给了地方财政；销售税虽然不太稳定，要受经济走势的影响，但美国经济发展史表明，近些年来，大起大落的时期还不太多，一般年份也是比较稳定的。这样地方政府就有了稳定的财源，对加速地方经济和社会发展是有积极作用的。同时，美国联邦和州政府还授予地方政府一定的税收和债务立法、执法权，这对地方政府更好利利用财政手段配置资源也是十分有利的。另外，在共享税的征收上，美国不是一家征收，几家分配，而是按一定比率各收各的税，减少了政府间扯不清的利益分配关系，也可以互相制约。我们实行分税制财政体制才一年，很多方面不完善是可以理解的，但认真研究借鉴西方国家的成功经验也是必要的。目前我们把企业所得税、个人所得税等作为地方政府（包括省、市、县）的主要税源，显然是不稳定的；把增值税主要税种作为中央税并让国税局一家征收，中央地方共享，造成中央和地方、国税和地税很多矛盾，甚至于产生混库。这是应该逐步加以解决的。
（二）所有国家机关、事业单位的创收都必须纳入财政预算管理。重新提出这一观点，不仅因为美国是这样做的，更主要的是从理论上讲也应该这样做。国家机关、事业单位本身就是政府的职能机构，所有开销都是国家凭借政府职能集中的国民收入，因此，这些单位工作人员无论利用什么手段创造的收入都是国家财政收入的一部分，不能自己坐支挪用。目前有些部门利用便利条件，的确组织了不少“收入”，而大部分又被“自主”消费掉了，造成部门之间新的分配不公，影响了社会稳定，这是应该认真加以整顿的。
（三）在彻底划分事权的基础上彻底划分财权。目前，我们应该也必须加快彻底界定各级政府的事权、财权的步伐。由于事权、财权划分不清，职责不清，很多我们该做的事没有做，而做了许多我们不该做又做不好的事。从财政部门自身看，无论是领导还是一般干部，大部分时间陷入了事务堆，接待不完的要钱客，写不完的报告，根本无精力做宏观分析和管理工作。从中央、省直部门看，很多单位从自身利益出发，争资金，吵指标，一旦吵到手，就牢牢攥在手里，作为向下“钓鱼”的诱饵或平衡关系的砝码，严重助长了不正之风。而且个别专项资金在数量分配上非常琐碎，非常不规范，有的一年下达几次，基层财政不摸底，这不仅冲击了各级的预算平衡，而且也助长了一些项目的盲目发展，造成资金浪费，与市场经济和规范的分税制财政体制极不相称。这是当前财政改革的重点，应抓紧进行。进一步界定各级政府事权范围的基本思路应是进一步缩小中央、省级的事权范围，相应扩大市、县级的事权范围，社会治安、社会福利、文化、中等教育、卫生、科学等社会事业，交通、邮电、通讯等基础设施建设都应由市县负责，相应的把所有专款一律下放到市县并监督使用。中央和省特别是省应主要承担社会经济发展的宏观调节、高等教育、自然灾害救济、社会保障、大型基础设施象铁路、机场、港口的建设。特别需要指出，无论是保留还是下放的财权，都必须通过法律的形式明确下来，通过设计专用公式科学合理地安排使用。
（四）各级财政的预算必须建立在法制、民主、透明的基础上。实践证明，无论是发展中国家，还是发达国家，财政收支矛盾都是不可避免的。如亚特兰大市1994年预算报告的第一句话就是这样写的：“1994年度预算使市长和市议会都面临一个巨大的挑战，那就是既要避免财产税的增长又能够向本市居民和游客提供最高质量的服务。几个因素联合影响了1994年度的收入计划，这些都涉及到所有部门经费的实际缩减。”无可辩驳的事实更说明，要缩小收支矛盾，摆脱财政困境，走出整天被要钱客缠身的被动地位，只有象西方国家财政管理那样，做到预算编制民主化，预算通过、执行法制化，全部收支公开化。民主，可以把一个或几个人承担的困难变为民众共同承担；法制，可以变一个或几个说了算为互相掣肘，集体作裁判；公开，可以从根本上铲除特权思想和特权阶层。可以肯定地讲，这种预算管理方式决不是资本主义专有的东西，而是人类社会文明进步的产物，是财政管理发展的必然结果。实现“三化”（法制化、民主化、公开化），政府和有关部门的“权力”可能会大大削弱，但换来的将是财政工作的积极主动，树立的将是财政管理进步的丰碑！赢得的将是人民群众对政府的真诚拥护和信赖！
（五）地方财政要有中长期发展战略，要重新界定财政职能。通过大量的深入细致的调查研究，制定一个包括理财思想、理财观念、理财思路、实现目标和理财举措在内的中长期财政发展战略，并以一贯之加以落实，也是财政工作由被动走向主动的关键。特别重要的是，在制定新的发展战略中，政府或财政究竟管什么，还是需要努力探讨的。我们是社会主义国家，当然要有别于资本主义。但是，既然要发展社会主义市场经济，就应该遵循市场经济的基本法则，摆脱对企业的微观管理，彻底把企业推向市场，并为企业创造较为宽松的外部生存条件，企业的兴衰在政府运用货币、财政、税收政策加以调节的前提下，由市场规律加以裁判，政府要对社会稳定负责，对全体公民不断增长的物质文化生活需求负责，这也就是财政的基本职能。财政也只有把与人民群众息息相关的公共福利事业承担起来，才能真正体现”税收取之于民用之于民”的社会主义基本方针。
执笔：程凤朝
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