试论我国科技行政管理的完善，本文主要内容关键词为：行政管理论文,试论论文,我国论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
专业行政管理方面的研究，在我国行政管理学中向为薄弱环节。随着行政体制改革的深入，随着政府职能的转变和行政业务日益走向专业化，专业行政管理的理论探索越来越受到重视。科技行政管理是专业行政管理的重要组成部分。在“科学技术是第一生产力”思想深入人心，“科教兴国”成为我国跨世纪最重大的发展战略的今天，科技行政管理的重要性日益突出。在本文中，笔者着重对近年来我国科技行政管理的改革成效和尚存问题作些评析，并对新形势下科技行政管理的进一步完善略陈管见。
一、我国科技行政管理的改革及尚存问题
科技行政管理体制简称科技体制，是科技活动的组织结构、管理体系和制度的总称。一般来说，科技体制是由国家的政治、经济体制和文化传统，以及科学技术发展水平等因素综合决定的。世界各国的科技体制大致有三种模式：以美、英为代表的多元分散型模式，以法、日为代表的集中协调型模式，以前苏联为代表的高度集中型模式。新中国成立以后，由于国内外诸多因素的作用，我国采取了向苏联一边倒的政治路线和计划经济体制，科技工作自然也学习苏联，建立了与计划经济体制相适应的高度集中型科技行政管理模式。70年代末我国实行改革开放后，国家统包统管的高度集中型科技行政管理模式已明显不适应新的经济和社会发展形势，因而经过几年试点准备，从1985年起正式开始了科技体制改革。
1.旧的管理模式及其弊病
高度集中型模式的特点，一是科技行政管理权力集中于国家，政府设立专门的主管机构，其他部门只负责制定和实施相应的科技政策或短期科研项目；二是科技计划约束性强，各地区、各部门和各个科研机构的任何研究项目的设置，都必须置于国家计划的制约之下；三是科技经费主要来自国家预算拨款，科研机构和高等院校的研究经费全由政府按计划调拨，企业自留科技发展基金，不足部分也由政府财政补给；四是科技管理严格按行政隶属关系进行，科研机构、高等院校和企业，各自的科技活动分属各自的行政主管部门纵向管理，科研与生产之间缺乏横向的联系。
高度集中型科技体制由于与当时的经济体制相适应，在建国后的30年里，对于发展科技和促进生产都起到了相当的作用，这是有目共睹的事实。但是随着科技队伍和科技实力的发展状大，随着国民经济对科技的需求日益增大，特别是改革开放后，随着经济体制改革的启动和不断深化，这种高度集中的科技行政管理体制的弊病逐渐显露出来。主要表现是：
(1)科研、开发和生产相互脱节，技术转移环节受阻。由于科技管理的纵向行政隶属关系，生产中的技术要求往往不能及时反映到研究课题中来，科研成果也不能很快应用到生产中去。
(2)管理结构僵化，科研机构缺乏自主权。国家直接管理过多过死，科研经费由国家拨款，任务由国家下达，成果由国家收纳，科研机构缺乏自主权，也不承担经济责任。一些科研机构自成系统，自我封闭，人员结构和知识结构僵化。
(3)人才使用不合理。科技人员由国家统一分配，形成了部门所有制、单位所有制，不能合理流动，造成了一方面是人才不足，一方面是现有人才远没有得到充分发挥作用的矛盾。
2.改革的举措及成效
十几年来，我国科技体制改革按照“经济建设必须依靠科学技术，科学技术必须面向经济建设”的方针，紧紧围绕促进科技与经济结合，加速科技成果转化这一核心，科技体制改革与经济体制改革双管齐下，将市场机制引入科技运行和管理，力求在本世纪内初步建立适应社会主义市场经济体制和科学技术自身发展规律的新型科技体制。科技体制改革的实施情况主要可以归结为以下几个方面：
(1)在改变科技工作的运行机制方面，改革了科技拨款制度，发展了多种形式的科研生产联合体，开拓了技术市场，公布了《技术合同法》。
(2)在改革科研机构的组织结构方面，扩大了科研单位的自主权，实行科研所所长目标责任制，制定了放活科研机构和推动科研单位进入大中企业的政策。
(3)在改革科技人员的管理制度方面，全面实行了专业技术职务聘任制，制定了鼓励人才流动以及放宽、放活科技人员管理的政策。
(4)党的十四大确定了建立社会主义市场经济体制的改革目标后，又提出了“稳住一头，放开一片”的深化科技体制改革的指导方针。根据这一方针，进一步开展了调整结构、分流人才、转换机制的工作，加速科技经济一体化的进程。
我国科技体制的改革取得了很大成效。这首先表现在原有高度集中型的计划管理模式已经打破，科技与经济脱节的状况已明显改变，技术成果商品化机制已经建立，技术市场在科技运行和资源配置中的作用显著增强。其次，经过体制改革，我国的科技工作形成了面向经济建设主战场、高技术研究及高新技术产业、基础性研究这样三个层面的战略格局，各层面都实施了相应的新型科技发展计划。再次，科研机构的改革取得显著的成效，全国80%以上的科技力量已投入经济建设主战场，以多种形式为经济和社会发展服务。技术开发型机构基本走上了按照市场机制运行，自主发展壮大的道路，增强了研究开发和创新的生机与活力。基础研究机构和社会公益型科研机构也得到了加强。又次，在科技体制改革中逐步加强了企业自办科研机构或与科研部门联合，增大科技投入，依靠科技进步增强市场竞争能力的自觉性。同时，大量民营科技企业在科技与经济结合部崛起，已成为发展科技产业的一支重要力量。农村科技管理和推广服务体系不断完善壮大，农村科技工作也出现了蓬勃发展的局面。最后，由于国家在科技法律建设方面迈出了巨大步伐，一系列法律法规如《技术合同法》、《专利法》、《科技进步法》、《促进科技成果转化法》等相继出台，使科技行政管理开始步入法制化、规范化轨道。
3.存在的问题
科技行政管理改革和其他领域的改革一样，是一项复杂的系统工程，具有很强的探索性。改革虽然已经取得了显著成效，但在许多方面仍处在初步阶段。随着改革的深化，一些深层次的改革工作对相关领域的协调配套和环境条件的要求越来越高，难度也越来越大。当前，在深化科技体制改革的工作中，笔者认为还存在在着以下主要问题：
(1)科技工作的宏观调控问题。科技工作的宏观调控有待进一步加强，管理多头、目标多元、政出多门的现象仍然存在。中央和地方各级科技行政管理部门缺乏足够的资金、物资等调控手段，影响了一些科技规划和计划的有效实施。科技体制改革和其他领域的改革之间的协调和总体规划也有待加强。
(2)科技与经济结合的内在机制问题。从总体上看，企业的科技工作尚未作为一项整体性工作得到应有的重视和加强。研究开发、技术引进及消化吸收、企业技术改造尚未有机结合。科技力量布局、资源配置不够合理，仍存在项目重复、分散以及人才、资金浪费等现象。经济建设依靠科技进步的压力、动力和活力都不够强，科技与经济结合的机制有待进一步建立、健全。
(3)科技投入问题。科技投入机制不完善，投资强度较低。各级财政的科技投入有限，金融企业的科技投入渠道还在形成之中。一些开发型科研机构在分流重组、转轨变型中缺乏必要的资金扶植，基础研究和社会公益型科研机构资金缺乏的问题更为严重。科技投入不足仍是制约科技发展的重要因素之一。
(4)科技人员管理问题。一部分科技人员仍未能充分发挥作用。人员老化、知识老化、人才外流、科技队伍结构布局不合理、人才流向不合理、科技人员待遇普遍不高等等，诸如此类的问题都是亟待解决而又一时难以妥善解决的。
二、国外科技体制调整与变革的启示
80年代以来，世界各国政府为适应新技术革命潮流，增强本国综合国力，普遍进行了科技行政管理方面的变革和政策调整。我国的科技体制改革正是根据自身的国情，参照世界各国这方面的经验逐步开展的。在科技体制改革深入进行的今天，仍然要密切注视国外的新动态，认真分析吸取可资借鉴的新经验，用以建立我国新的科技行政管理体制。根据对各国科技体制调整与变革的分析，笔者认为主要有以下几方面能给我们以有益的启示，可供我们在深化改革科技行政管理工作中参考和借鉴。
1.对科研机构实行分类管理
科研机构按其主管部门来划分有政府各部门、高等院校和企业三类；以研究对象来区别则有基础研究、应用研究和开发研究三类。由于科技体制的差异，各国对不同类型的科研机构的管理方式各具特色。国外普遍的做法是实行分类管理，不搞“一刀切”。如对企业的开发研究，政府不采取行政干预的办法，而是运用法律或金融手段进行引导和调控；对于高等院校的科研活动（大多是基础研究），在尊重学者自由研究的前提下，采用比较宽松的计划管理；对于政府部门所属科研机构，则以直接的行政管理为主。对基础、应用和开发三类研究的经费分配，讲求权衡轻重、比例合理，如美国的三类研究经费比例基本上长期保持在1∶2∶5。
2.稳步增加科技投入
为了促进科技与经济、社会的协调发展和科学技术自身的进步，各国政府都十分注意稳步增加科技投入。一般以R&D（研究与发展）经费占GNP（国民生产总值）的比例及其变化来判断一个国家科技投入的情况。各国的这一比例高低不一，西方发达国家都在2%以上，发展中国家平均在1%上下。但是，从发达国家以及新兴工业国家和地区的情况看，这一比例在经济上升时期应是保持稳步增长趋势。如韩国在1980～1987年，这一比例从0.6%上升到2.2%。形成对比的是我国同期这一比例却从1.5%下降到了1.0%，90年代的一些年份也呈下降趋势。这与科技体制改革的要求是不相容的，应该引起高度重视。
3.加强企业科研开发能力
在现代经济中，企业的研究开发能力和科技投入水平，直接关系到一个国家的经济发展速度与经济结构的优化程度。近年来在发达国家和新兴工业国家，不但大企业都竞相增加科技投资，以增强自身的竞争能力，同时中小企业也在政府的扶持和鼓励下开展技术创新，力求增强自身的研究开发能力。
4.切实做好人才的培养和使用工作
国与国之间的科技——经济竞争，胜负最终主要取决于人才。而人才的培养与合理使用则有赖于完善的教育条件和适宜的社会政治环境。许多国家都把办教育作为发展经济的最大投资，同时在科技行政管理中创造良好的环境，以利于科技人才成长和充分发挥自己的才智。这方面的措施包括人才自然流动政策、设立多种奖励制度、改善科研条件、提高个人待遇等。政府和科技行政管理部门应切实做好这些工作，而不是仅停留在宣传上。
5.加强国际科技交流与合作
当代科学技术尤其是高技术研究对资金、设备和人才的要求数量大、质量高，往往非一国的财力、物力和人力所能胜任。因此，各国都十分重视国际科技交流与合作。如欧洲联盟建立了欧洲技术共同体，日本的“人类新领域研究计划”谋求广泛的国际合作，美国与俄罗斯、与日本、与欧洲之间的科技合作正在不断加强。许多发展中国家也积极参与国际科技合作。
三、转轨时期我国科技行政管理的进一步完善
目前，以知识的产生、分配和应用为基础的知识经济已在全球兴起，并在逐步改变着国与国之间的经济竞争方式和政治格局。知识经济的产生与发展对科技行政管理提出了新的要求，主要有科技系统结构调整和科技活动向市场化、企业化转制两个方面。为了加速推进我国经济发展的“两个根本性转变”，迅速、有效地增强我国的综合国力，适应新的国际经济政治形势，我们必须从上述两方面加大科技体制改革力度，进一步完善科技行政管理工作，建立科技与经济相互促进的良性循环机制，从而推动和保障社会主义市场经济体制的建立与发展。
1.科技系统的结构调整
今后一个时期内深化科技体制改革，完善科技行政管理工作的重要任务之一，就是按照“稳住一头，放开一片”的方针，调整科技系统的结构，分流人才，真正从体制上解决科研机构重复设置、力量分散、科技与经济脱节的状况，实现科研机构与企业的紧密融合，产、学、研的有机联合。为了顺利完成这方面的任务，实现深化改革的目标，笔者认为必须做好以下几项工作：
(1)调整科技行政管理政策和措施，落实“稳住一头”。即稳定支持基础研究、高技术研究，以及事关经济、社会和国防事业长远发展的重大研究开发。首先，各级政府必须增大这类科技活动的财政投入。要加大执行《科技进步法》关于财政用于科学技术的经费增长幅度，高于财政经常性收入增长幅度之规定的力度，同时采取有效措施，优化科技投入结构，保证资金投放向重点项目、重点承担单位倾斜。其次，要建设一批高水平的科研院所，使之能在科技前沿拼搏，攀登世界科学技术高峰。这类科研机构，要借鉴国外先进经验，结合我国实际情况，进行现代科研院所制度建设。再次，通过国家重大基础研究计划项目的组织实施，推动原来分属不同部门或机构的科研单位的专业，突破条块分割，建立长期稳定的网络协作关系。同时，对某些有条件的基础研究机构，以行政推动为主，实现合并或联合。
(2)继续促进科研机构转换机制，落实“放开一片”。即放开各类为当前经济建设服务的研究开发机构。分流人才、调整结构，促进更多的科技人员直接进入经济建设主战场，加快科技经济一体化进程，仍将是今后“放开一片”工作的主要任务。首先，各级政府和科技行政管理部门应大力执行既定的相关政策，或根据实际情况修改、增订部分现行政策内容，继续鼓励各类研究开发机构实行技工贸或技农贸一体化经营，或与企业合作开发、生产和经营。其次，应促进大部分技术开发类机构转变为科技企业，紧密配合所有制结构调整和国有企业改革，通过技术入股、收购、兼并等方式，运用高新技术成果盘活一批国有企业存量资产。再次，应加大《科技进步法》和《科技成果转化法》的执法力度，依法充分保障“放开一片”中的科技机构的研究开发、生产经营、经费使用、机构设置、人员聘用等自主权，保障大幅度提高支持科技成果转化活动的贷款规模。此外，还应调整政策，增加适应新形势、新情况的条款，对“放开一片”的各种途径和有关问题作出基本规范，更快、更好地实现科研机构的机制转换。
(3)进一步解放思想，摈弃一切僵化的管理制度和陈旧的思想观念，继续深化科研管理制度的改革。首先，在改革人事制度方面，应完善院、所长选拔制度，大力推行科研机构岗位聘用，进一步建立和完善“开放、流动、竞争、协作”的用人制度。要切实贯彻《科技进步法》中的有关规定，有计划、有步骤地积极培养造就青年科技人才，加速学科带头人的代际转移。其次在改革分配制度方面，应在科研机构推行工效挂钩或工资总额包干的管理办法，使科技人员的收入水平与效益或业绩相称。继续完善科技奖励政策，对作出突出贡献，创造重大经济效益的科技人员实行重奖，进一步激发、调动科技人员的积极性和创造性。再次，在改革计划管理制度方面，应大力推行课题制，对承担国家计划项目执行情况的跟踪评估制度。
2.科技活动向市场化、企业化转制
深化科技体制改革，完善科技行政管理的另一重要任务，就是要真正从体制上解决科技与经济脱节的状况，加强企业研究开发力量，促进科技与经济的有机结合，实现科技活动向市场化、企业化转制。建立起包括专业科研机构、企业研究开发机构、高等院校、农村技术服务机构、民营科技企业在内的全社会科技进步体系，建立起全社会多元化的科技投入体系，通过市场机制，合理配置科技资源，使各种科技力量合理分工，优势互补，有机结合。要达到这些目标，笔者认为必须做好以下几方面的工作：
(1)建立以企业为主体的技术开发体系。我国大中型企业已经建立了14000多个研究开发机构，但就目前情况来看，我国企业的技术开发力量还相当薄弱，科技投资量和国外相比还相当低，企业还远远没有成为技术开发的主体。为了改变这种落后局面，实现更高程度的科技经济一体化，应该从以下两方面入手。一方面，要改变企业科技投资低的状况。我国企业的科技投资只占全国科技总投资的13.8%，而美国和日本都已达到60%以上。要使企业成为科技投资的主体，才可能成为整个国家科技开发的主体。为此，各级政府和企业的决策者，必须转变长期计划经济体制下形成的企业与科技是两张皮的观念，树立科技经济一体化的新观念，以此指导企业的科技投资决策。同时，应该通过企业产权制度改革和建立现代企业制度，增大企业对科技创新的需求，才能从根本上改变企业科技投资低的状况。另一方面，要积极推动有条件的科技力量进入企业，增强企业的科技创新能力。引导和支持科技实力强的一批行业科研院所，与相关大企业联合开发新技术，加快成果转化和扩散。同时，配合深化经济体制改革，继续鼓励和支持一批科研机构进入企业，特别是进入国家正在组建的大型企业集团，共同组成科研生产联合体，提高企业技术创新能力。
(2)促进高新技术产业和民营科技企业的发展。进一步推进高新技术产业区综合改革，是当前科技体制改革的重要内容之一。要贯彻执行《公司法》的规定，加速高新技术企业建立现代企业制度，保障其能按照市场机制组织市场要素，从事研究开发和生产经营。在开发区创造更加适宜的政策环境和基础实施条件，更广泛地吸引社会力量到开发区来兴办和发展高新技术企业。民营科技企业是向经济建设主战场分流科技人员的重要渠道，是发展高新技术产业的生力军，在盘活国有中小企业方面也具有很大的科技实力。应根据国家的产业政策和市场需求指导民营科技企业的发展，推进其企业规范化、制度化建设，从而形成国有科技机构和多种形式的民营科技企业长期并存、优势互补、平等竞争、共同发展的兴旺局面。
(3)继续完善和发展技术市场。要继续贯彻执行《技术合同法》，坚定不移地按照“放开、搞活、扶植、引导”的方针，完善和发展技术市场，统筹规划，合理布局，推进现代技术交易所、综合技术商社建设。还应根据新情况、新问题，修订市场管理条例，制定公正技术交易规则，强化技术市场执法力度；建立符合国际规范的技术贸易制度，加速技术市场的统一性、开放性和国际性步伐。通过这些措施，建成充满活力、功能齐全、规范有序、高效畅通的我国技术市场体系。