关于退耕还林（草）中生态效益补偿机制探讨，本文主要内容关键词为：退耕还林论文,机制论文,生态效益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
退耕还林（草）是在1990年代后期，由于国内生态环境恶化、自然灾害加剧的背景下由政府提出的。1999年10月，国务院决定率先在四川、陕西、甘肃3省启动退耕还林（草）试点，2002年推广到21个省。退耕还林（草）工程的主要目标为：通过国家向退耕户提供粮食和适当的现金补助、苗木补助，实现退耕地和一部分荒地林草植被的恢复。
退耕还林（草）会影响和损害退耕地区和农户的利益。要使这一政策得以有效贯彻，作为代表全社会公众利益的政府有责任和义务对因该政策的实施而遭受利益损失的地区和人民提供经济补偿。事实上我国政府不仅意识到并且实际上已经向退耕农户提供了一定的补偿，问题是这种补偿还远不能抵补相关人的利益损失（汪小勤等，2001），属于低度补偿。建立退耕还林（草）中合理的生态效益补偿机制是保障该政策得以顺利实施的前提条件。本文即对近年来专家学者们对退耕还林（草）中的生态效益补偿机制的研究和观点加以综述，并提出相关建议。
一、国内外生态效益补偿政策
（一）我国当前的补偿政策及探讨
我国对退耕还林（草）的补偿政策为：长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助粮食150公斤；黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助粮食100公斤；每亩耕地每年补助现金20元。粮食和现金补助年限：还草补助按2年计算，还经济林按5年计算，还生态林暂按8年计算。种苗费按每亩一次性补助50元。农业税征收根据补助粮是否达到原常年产量从补助粮中进行适当扣除，未达到常年产量的，相应调减农业税，合理减少扣除量。
这种“一刀切”的补偿办法没有考虑各方面的差异性，形成了补偿利益不公平。应坚持实事求是的原则，按土地的实际产出补偿。再者，将野外放牧改为圈养，圈养的费用要比野外放牧成本增大，效益减少。但对改为圈养的经济补偿问题没有统一明确的规定（张平军，2001）。羊绍武等(2000)也提出了差别补偿的观点，对不同地区、不同林草种类给以不同数量、不同期限和不同方式的补偿，并系统总结了调整退耕还林（草）与农户利益之间矛盾的四种补偿方式：国家补偿、区域补偿、产权补偿和生态移民补偿。从目前情况看，我国政府对农民提供的经济补偿不能补偿农民的全部经济损失。仅就植树造林成本看，人工成本基本上由农民义务负担，政府提供的种苗补助也不及种苗成本的1/10，其余部分由农民负担。由此产生的直接后果便是法规效力的降低，增加了法律实施的隐性成本，使得额外支出的成本可能超过对农民低度补偿所节省的成本（汪小勤等，2001）。
（二）国外补偿政策的经验
国外在生态效益补偿方面做的比较有特色的如美国、巴西和哥斯达黎加等国家，其主要的经验是利用竞争机制和经济激励手段确定生态效益的补偿标准和多元化的资金筹措渠道。
美国的保护性退耕计划以合同制方式分段实施，引入竞标机制来确定与当地自然经济条件相适应的租金率（即补偿标准），农户根据农作物的市场行情确定是否参加退耕项目：首先是合同的总体签署阶段；其次是土地所有者或经营者上报其退耕的土地及其愿意接受的租金率；第三是政府根据“环境效益指数”和“根据土壤特点经过调整的租金率”这两个评价体系确定与当地情况基本相符的租金率；第四是递交竞标结果，由主管部门进行评审。这种竞标机制隐含了自愿和竞争的原则，租金率是由生态效益的购买者（政府）和销售者（农户）之间的供求状况所决定的。
巴西发挥了经济激励手段的积极推动作用，较典型的有生态增值税、永久性私有的自然遗产保护区的建立和森林储藏量的可贸易权。生态增值税遵循“谁保护，谁受益”的原则，政府将销售税的25%返给那些建立保护区和实行可持续发展政策的州政府，每个州可自己制定分配标准。私有的自然遗产保护区项目由于对保护区减免税收，在国家环境基金项目中优先考虑，并在对农村信用评级中加以倾斜，从而为参加者提供了激励机制。合法储藏量的可贸易权计划是在政府行政调节下由私人组织开展的森林开采权的贸易。政府允许那些从农业生产中获得较高收益、森林覆盖率低的农户，向那些森林覆盖率高于80%的农产购买开采森林的权利，从而有利于提高土地利用效率和生态效益，而且交易成本极低。
哥斯达黎加除了利用立法措施保证生态效益的内部化以外，还采用市场手段来补贴私人生产者提供的生态效益或为政府保护生态效益提供财政支持。1996年立法规定把从化石燃料中征收的销售税作为生态效益补偿金的来源之一。另外，政府还利用可确认的贸易补偿手段从国际市场上为本国政府进行生态保护寻求财政支持。
二、我国补偿机制的构建探讨
西部退耕还林工程是一个宏大的系统工程，涉及经济、生态、资源、人口、教育、科技等诸多因素，具有复杂性、长期性、公益性的特点。补偿机制则是通过一定手段，形成多渠道筹集退耕还林资金并对工程相关的实施者进行有效的补偿的一种制度（支玲等，2004）。
（一）林业分类经营制度
徐启权(2002)指出，林业分类经营是建立生态效益补偿机制的前提。要明确补偿的对象主要是生态公益林，而非商品林种。林业分类界定正好解决了传统森林分类（五大林种）中经济林与公益林边界不清、权责不明的问题，使补偿对象范围明确具体。
（二）足额补偿的方式
汪小勤等(2001)针对当前国家的低度补偿政策，提出实行足额补偿应成为政府的理性选择，补偿方式包括：(1)价格方式。政府直接规定某些农产品的最低市场价格，在一定范围和程度内提高某些农产品价格，降低某些农用生产资料价格，以保护农业生产者的基本利益和生产的积极性。(2)投融资方式。政府尽可能多地承担农业基础设施的投资和建设任务，并采取相应政策鼓励金融机构对农业生产提供低息或贴息贷款。(3)减税减赋方式。(4)政府补偿。根据市场经济的原则，由政府政策引起的农业和农民利益的损失，理应由政府来等额或足额补偿。
张俊飚(2002)系统总结了补偿机制中能够确保补偿行为有效施展和顺利运作的各方面内容：(1)补偿时间：足够保证补偿能够正常进行并达到预期效益。(2)补偿数量：以能够有效促使退耕还林顺利进行，且后续管理运作正常而不会出现复垦和对退还后的林草地的破坏为基本标准。(3)补偿对象：一是退耕的农户，应保证其暂时经济水平和生活状况不至于降低；二是进行退耕组织与管理活动的地方政府，主要是由于地方生产结构的变化而导致的对财政收入的影响，加上为组织退耕而形成的一定的管理费用支出。(4)补偿主体：主要是下游地区或中、东部地区的单位、个人及具有宏观调节与管理职能的中央政府。
（三）直接补偿和间接补偿
生态效益补偿有直接补偿和间接补偿两种方式（厉以宁等，1995）。直接补偿是农户因退耕还林口粮和收入下降而应该得到的粮食和现金补偿，由政府及有关部门支付给退耕农户个人。对在环境治理中受损者的其他损失（如营造生态林，剩余劳动力增加，引起失业，资产专用性损失等），则可通过间接补偿的方式进行，例如以优惠贷款、就业指导和帮助、技术援助、扶持发展新产业等方式进行。间接补偿是逐渐产生效应的，受损者在这个过程中陆续得到实际的好处。
（四）解决外部性的不同观点
因为退耕还林产品是使人类享受到经济、生理、心理、精神文化等社会福利效益为主的公共产品，受益者不仅仅局限于退耕地区，“具有明显的外部效应”（陈钦等，1999）。对于“外部效应”的校正问题，存在两种相对立的观点。一是庇古等人的利益调整观点；二是科斯等人的改变利益调整的初始条件观点。针对上述两种观点，徐启权(2002)取其共性：按照庇古税的征收原理，通过财政机制，以经济手段、补偿、征税等方式来解决其外部经济性，强制“免费搭便车者”付费，改变“少数人栽树，多数人乘凉”，“上游地区负担，下游地区受益”的“不公平”；同时，根据科斯定律，对于产权明晰的生态公益林，森林资源的培育可以获得补偿，环境资源的受益者有义务对所获得的良好生态环境予以补偿。因此，对西部生态重建的受益者，特别是长江、黄河中下游经济发达地区征收一定“绿色税费”有其合理性。杨明洪(2002)则认为，实行退耕还林还草，如果单纯从界定产权入手，必然面临着巨大的外生交易费用，以致使交易变得不可能。所以，保持产权模糊性是非常有利的，可以节省大量的界定产权的费用。
（五）关于补偿的进一步研究和探索的方向
在中国环境与发展国际合作委员会林草问题课题组(2002)主办的生态环境效益补偿政策与国际经验研讨会上，来自中、美等五国代表围绕“生态效益补偿政策”介绍了各国已经开展的工作和取得的经验。专家们达成如下共识，在一定程度上代表了对此项工作进一步探索的方向：(1)中国过去在中央和地方两个层面的经历已经显示：利用向直接受益人收费的方式来筹措补偿资金举步维艰，由于受到各种阻力，以及收费成本高等原因，在近阶段几乎难以在现实中实施。因此，目前中国的各级政府（主要是中央政府）应该是生态效益补偿资金的提供者。(2)要探索多元化的生态效益补偿资金的筹资渠道，如建立林权证交易市场、征收生态税和公共捐款等。(3)目前中国的生态效益补偿标准过于单一化，今后应引入竞争机制来确定切合各地实际情况的补偿标准。另外，现有补偿标准缺乏权属敏感性，建议采用市场化的竞标方式，鼓励当地农民参与竞标来确定当地的补偿标准。(4)监督、评价体系十分重要，林业部门作为项目的执行者，不应参与项目评估，应利用独立于项目执行部门以外的第三方进行监测和评估。(5)应提高补偿机制的运作和管理效率，降低管理成本，解决现有机制中层次太多、目标扭曲、信息丢失、资源耗散、操作过程复杂等问题。应更好地把市场机制引入进来，鼓励当地政府和百姓参与项目的运作。(6)生态补偿与政府扶贫存在资金的相互利用问题，二者应和地方经济社会发展相结合。
三、研究探讨及相关建议
目前关于退耕还林（草）的文章颇多，对生态效益补偿机制关注也很多，前文基本作了概括。现对上述研究情况加以小结，并对继续深入和有效开展研究提出相关的建议。
1.缺乏以农民为主体的深入和系统的研究。退耕还林（草）工程最终是要解决林草植被的恢复问题，而植被的破坏和生态失衡失调则是由于人类为满足生存和不断增长的物质文化生活需要所造成的。因此，不从根本上解决农民的永久性生存问题，我们的退耕还林能走多远是值得思考的。退耕还林的最终评价体系，不能仅仅依靠各级政府的经济指标，还应与农民的生活来源和经济增长替代模式相结合。只有这样，才能使政府和农户的目标和预期利益相重合。所以，在退耕还林（草）中农户是基础和主体，补偿的主要对象是农户，最终的质量保证和可持续发展在农户，因而成败的关键也在农户，我们考虑问题的出发点都应围绕农户进行。同时，在实践中也发现，农民比较现实、比较理性、比较聪明，许多行之有效的技术来源于农民的创造，“农民的知识”实际上在发挥着作用。在过去的研究中，虽然有过一些对农户的调查，但是缺乏系统的方法去充分发挥农民的主观能动性和创造性，去理解、反映和表达农民的真实和迫切的想法。
需要退耕的地区多是中西部山区，由于多方面原因，该地区农户普遍存在除土地之外资源稀缺、生活贫困的现状。他们由于生计途径有限，尤其是温饱问题还没有得到根本解决，一旦退耕后，如果相应的措施不足，温饱没有持续的来源，必然还会转向土地这一惟一能够为他们提供生存保障的资源，进行复耕。这样就使得国家的投入失效，退耕还林（草）工程也难以持续。然而，对他们退耕前后的资产构成及生计问题，过去却少有关注。近年来对农户生计问题的研究逐渐成为热点，并在国际上形成了一套比较可行的可持续生计研究的方法。退耕还林（草）后，对农户的生计带来哪些影响，并应作出如何应对，不失为一个很好的研究角度和方向。
不过，国际上的可持续生计方法还处于探索和完善阶段，尤其在我国的研究还很少。现有的设计、实施和评估可持续生计的步骤是否适合我国的情况，特别是应用于退耕还林（草）这一庞大的工程中，能否获得有效的具有新意和可操作性的研究结果，还需要作进一步相互结合的探索和尝试。
2.应在退耕还林（草）的同时，提出解决“三农”问题的通盘和系统的方案，比较迫切的是农村的组织创新和制度创新。关于这一方面的研究，还未见报道。借着退耕后农民从土地中解脱出来的有利时机，结合还林（草）的管理和维护问题，探索农民在新形势、新情况、新的生产结构和生产方式下的组织结构和组织方式创新。
3.国际上其他国家的退耕还林生态效益补偿情况与我国有差异，也有相通之处，不能盲目照搬，但其经验值得借鉴，总结吸收，为我所用。
4.退耕还林（草）中的生态效益补偿，如何更好地与扶贫资源共享，以及怎样与市场机制相结合，建立高效的监督和评价体系，提高补偿机制的运作和管理效率，还有补给谁、补多少的问题，都需要尽快实践，探索确立一套行之有效、可推而广之的操作方案。
5.退耕还林（草）是一项需要多方共同协调合作的全社会的大工程，在地方的组织领导机构上还缺乏全局性和整体性，各部门为了各自的职能和利益，条块分割，缺乏统一和协调。因此，在机构及相关的体制研究上应有所加强。