非营利组织发展环境互动关系研究--以北京市合作社会工作发展中心为例_社会组织论文

NPO发展环境的互动关系研究——以北京市协作者社会工作发展中心为例，本文主要内容关键词为：互动关系论文,社会工作论文,北京市论文,为例论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1008-2204(2015)03-0033-06

      DOI：10.13766/j.bhsk.1008-2204.2014.0213

      非营利组织(NPO)最早出现在西方，指不以营利为目的的组织，目标通常是支持或处理个人或公众关心的议题或事件。20世纪80年代，非营利组织在全球得到空前发展，在社会建设与变革中具有不可替代的作用。中国的非营利组织在改革开放后逐步出现并得到发展，特别是在“小政府、大社会”的公共管理模式确立后，非营利组织成为政府、市场之外的“第三部门”，在社会慈善、志愿等领域发挥了积极作用，蓬勃发展起来。[1]

      北京市协作者社会工作发展中心(以下简称“北京协作者”)是在2003年“非典”时期成立，由北京市民政局主管的民办社会工作专业机构，以社会工作者为主体，推动其他社会主体参与(如农民工)，致力于社会弱势群体的帮扶，分担社会公共服务。北京协作者在中国非营利组织发展过程中具有典型意义，反映了一个非营利组织在中国发展的艰辛起步、受官方认可、担任典型、实现官民互动并推动非营利组织发展和完善的过程，在这个过程中，推动其发展的因素有很多，如社会需求的变化、公民意识的增强、公共管理理念的转变、企业社会责任的增强、媒体与公众的关注等。北京协作者在经历起步、成长、发展后，也需要更加完善、成熟，同时其面临着许多新的困境与问题，与其成立以来的经历一样，需要关注其与社会系统中各个主体之间的互动，才能克服这些新困境与问题，从而可持续地发展下去。

      二、政策网络理论

      政策网络概念最初来自于美国的“铁三角”模型，用以描述由行政、立法机关和利益集团主导的政策制定过程。但随着社会经济发展，社会价值观逐渐出现分化，利益呈现多元化。20世纪70年代Heclo提出了相对开放的“议题网络”，认为当时美国联邦政府决策已呈现为被更为广泛的参与者所影响的松散网络模式，参与者不仅有政府官员、国会议员、利益集团，还包括专家学者、媒体、公众等，参与者之间力量不均等，且没有紧密关系，通过各自途径影响政策过程。[2]16320世纪80年代，Benson界定政策网络是“由于资源依赖而相互关联的组织集群，并在资源依赖结构的尽头与其他组织集群区别开来”[3]。虽然不同学者对政策网络概念有不同的界定，但多数学者认同政策网络不仅存在于政策过程，而且与政策主体、客体以及环境都是紧密相关，是一种在公共利益取舍过程中分析私人部门、公共部门与“第三部门”之间关系的理论，网络主体通过策略互动、水平协调并交换信息及合作，促成利益平衡的最佳政策。[2]163

      中国共产党十八届三中全会提出“社会共治”理念，这为解决市场失灵、政府职能转型过程中出现的社会问题提出了新的机制与模式。“社会共治”理念体现在社会系统运行中，就是在公权力与私权力之外，强调社会权力的作用，而非营利组织是社会权力体系中最主要的组成部分之一，它们在弱势群体救助、环境保护、灾害援助等领域发挥着重要作用。然而，非营利组织在现有社会环境下的生存与发展面临诸多困难，创设有利于非营利组织可持续发展环境，应成为社会各个成员的共同目标，政府在此过程中不是惟一的主导者，还包括企业、公民、媒体等诸多的行动者和逐利者，各行动者和逐利者的资源与信息交互关系形成了政策网络。从政策网络理论看，政策网络具有三个基本特性：(1)行动者及其目标的多元性：所有成员都有各自的目标和利益诉求，但各个成员并不是拥有平等相同的权力和影响力，并且任何一个成员都没有绝对的支配权，而是通过资源和信息的交换达到彼此的目标。(2)交互依赖性：政策网络中的不同成员有不同的利益诉求，需通过资源和信息交换实现各自的目标，形成相互依赖关系。(3)网络关系的持续性和稳定性：网络中各成员间的交互关系一旦形成，会在一定时期达到某种程度的持续性和相对稳定性，使政策网络能够实现制度化运行。[2]163[4]

      非营利组织可持续发展环境的创设同样具有以上三个特点。第一，非营利组织的生存与发展包括多个相关行动主体，包括非营利组织的行政主管部门(如民政部)、具有社会责任并参与慈善事业的企业、非营利组织活动的对象群体等。各行动主体均有不同的利益诉求，如企业在承担社会责任的同时希望获取社会认同与荣誉，行政主管部门扶持非营利组织解决社会问题的同时希望把握组织发展方向、维护社会稳定。第二，非营利组织的可持续发展需要各类资源的支持，包括资金、人力资源、制度供给等，而行政主管部门、企业等行动主体均无法成为单一的资源提供主体，各主体间是交互依赖的关系，行政主管部门是政策支持的主体，企业更倾向于资金等资源的提供。第三，非营利组织可持续发展环境的创设具有长期性、持续性和稳定性特点。各行动主体的交互依赖关系已经逐步形成，虽然扶持非营利组织发展的行动边界需要进一步确定，但相互间的合作与博弈状态已相对平衡，具有制度化特点。

      三、现实困境

      北京协作者致力于中国社会转型时期农民工问题的解决，包括开展能力建设、社区发展、教育倡导等社会工作专业服务。[5]452007年和2008年，北京协作者选择农民工聚集的代表性地区复制了其农民工社会工作服务模式，成立了南京市协作者社区发展中心和珠海市协作者社会工作教育推广中心。2010年，北京协作者在北京市民政局正式注册为民办非企业，成为北京市第一家兼具服务性与支持性的市级民办社会工作专业机构。虽然在发展过程中成功创立了具有本土特色的社会工作专业服务模式，并获得政府的支持和奖励，北京协作者依然面临一些现实困境，主要表现在以下方面。

      (一)资金困境：收支紧平衡、支持不稳定

      北京协作者的收入与支出紧平衡，资金筹集成为组织工作的重要内容。北京协作者负责人李涛认为，按现有运营规模，北京协作者的固定年支出在70万元左右，包括人员工资保险等费用支出50万元左右，办公用地租金等20万左右。就收入而言，近年来北京协作者每年的收入大致为100万～150万元，其中，政府项目的支持占35%左右，高盛等企业的资助占30%左右，其余的资金通过和各类基金会合作以及个人捐助获得。然而，政府购买服务项目的收入无法用于支付人员工资，这加剧了北京协作者的运营困难。除去固定支出后，余下的收入用于社会工作，而这部分经费很难支撑北京协作者针对社区儿童照顾、孤寡老人照护、农民工扶助等领域庞大对象群体的社会工作。

      此外，北京协作者的收入不稳定，主要体现在资金提供主体不稳定、资金提供多为短期性行为与资金到位缓慢等方面。从2010年至今，北京协作者已承担了包括“政府购买民办文化场馆公益服务支持性监测管理项目”“社工助力计划——民办社会工作事务所能力建设”等数个政府购买项目，但一般项目仅支持一年，使得后期活动开展缺乏资金，有些项目历时半年，直到结项时才能得到政府购买资金，项目运行成本需要社会组织垫付。而且，政府每年购买服务的领域会有所侧重，企业也会根据经营状况调整社会组织资助时间和范围，但社会工作多针对的是社会转型期积累的边缘化问题，这些问题的解决不可能依赖一个短期的政府购买项目或企业资助行为，需要持续性地、深入地支持。[6]31—36

      (二)地位不平等：政府资源闭环运行

      社会组织的生存与发展离不开政府的支持，最主要的是制度供给。政府从管理者到支持者角色的转变刚开始，政府购买服务也还处于一个基础建设阶段，因此，在制度供给上依然存在一些不足。北京协作者从2010年开始参与北京市开展政府购买社会组织服务的工作，在与政府合作的过程中，依然面临争取政府资金支持的困难，官方社会组织与草根社会组织之间产生了不平等的竞争。《北京市2014年使用市级社会建设专项资金购买社会组织服务项目申报指南》明确规定：项目申报须经主责单位同意，作为主责单位的是市级“枢纽型”社会组织和区县社会建设工作领导小组办公室。目前，北京市社会办只认定了北京市残联、市妇联、市红十字会等27家“枢纽型”社会组织。对于已依法登记成立或经批准免于登记的民间草根社会组织而言，要与官方“枢纽型”组织的基金会等“直系”社会组织竞争，能够获得政府购买项目的机会极小。从本质上说，这种政府购买社会组织服务的方式是实现政府资源闭环运行，资源从政府部门流入具有官方背景的社会组织，看似政府购买社会服务的空间扩展了，但这实际上是将资源以所谓市场化方式向官办机构转移，将引发社会工作效率低下、寻租行为等潜在问题。

      (三)合作尴尬：契约精神与管理者意识的冲突

      中国共产党十八大报告中明确提出建设“服务型政府”，这就要求树立“民本位、社会本位、权利本位”，转变传统管制型政府的“官本位、政府本位、权力本位”理念。同时，社会主义市场经济发展需要契约精神，政府的政策承诺、与社会其他主体签订的契约不能随意变更。虽然政府提出“小政府、大社会”的理念，中国现实的权力关系依然较多地表现为政府强大的财政汲取权和行政实施权以及相对弱小的社会自治权和对政府的监督权。[7]政府依然会有管理者的意识，而不是以社会共治者的身份存在，采用传统的行政命令，在政府购买社会服务中有时会不经协商任意变更前期达成一致的购买金额、项目期限、资金到位时间、资金用途等，如原本计划一年的项目缩短至半年执行完毕。[6]31—36

      四、政策网络主体

      在政策网络主体分析中，Rhodes模型是广泛采用、较为经典的分析框架，如表1所示。笔者也采用Rhodes模型分析非营利组织可持续发展环境建设中网络主体分析的逻辑框架。在Rhodes模型中，政策网络包括政策社群、政府间网络、专业网络、生产者网络和议题网络。

      

      在分析中，笔者更关注北京协作者所在的区域政策社区，且在目前政府与非营利组织互动关系初期发展阶段中央与地方的府际利益多表现为一致性，因此，不将纵向府际关系纳入分析框架。

      第一种政策网络类型是政策社群。政策社群的网络特征包括稳定的关系、高度限制的成员资格、行动者之间水平地相互依赖和有限程度的垂直联结。非营利组织可持续发展环境建设中，中央的政策社群是指与非营利组织管理、监督相关的国务院组成部门和立法机关，主要指登记管理机关的民政部、业务主管单位的文化、教育等部门和负责非营利组织立法工作的全国人民代表大会(常委会)，当然也包括党中央、团中央相关部门；地方的政策社群主要包括与中央政策社群垂直联结的地方政府负责登记管理的民政部门、业务主管单位的地方职能部门和负责非营利组织地方立法工作的地方人民代表大会(常委会)。由于目前出台的有关非营利组织法律法规以行政法规为主，如《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《文化类民办非企业单位登记审查管理办法》《教育部主管的社会团体管理暂行条例》等，普通法律主要涉及特殊或被称之为广义非营利组织的组织，如《工会法》《红十字法》等，总体而言，人大(常委会)在全国性和地方性的非营利组织立法方面还存在较多缺位和较大的立法空间。[9]中国对非营利组织的登记注册及日常管理实行登记管理机关和业务主管单位双重负责的体制，设立双重审批门槛，严格限制了非营利组织的发展。中央政策社群和地方政策社群之间具有明显的纵向府际关系，中央政策社群对地方政策社群具有领导或指导关系，两级社群行动具有高度一致性。政策社群除为非营利组织的发展提供资金等要素外，最主要的行为是制度供给。

      第二种政策网络类型是专业网络。专业网络的特征为有限的成员资格，一般由具有专业技术和知识的相同职业者共同组成，成员关系较稳定。非营利组织可持续发展环境建设中，专业网络参与主体主要是有关非营利组织发展研究的专家、学者以及研究机构，他们可能是接近政策社群的主体，只有拥有相关专业知识并拥有专业话语权的专家、学者和研究机构才能进入专业网络。目前，主要的研究机构包括科研机构(如清华大学公共管理学院NGO研究所、中国人民大学非营利组织研究所)、企业型研究机构(如公域合力管理咨询公司)等。这些研究机构的专家、学者与非营利组织联系紧密，对非营利组织发展过程中存在的问题有深刻了解，并从法学、经济学、公共管理学等学科角度对非营利组织发展过程中的资金、人力资源、政策问题进行分析研究。专家网络在非营利组织可持续发展环境建设中具有相当影响力，但是在网络中受到政策社群与生产者网络的影响，特定情况下会成为这两类网络主体利益的代言人。

      第三种政策网络类型是生产者网络。生产者网络的特征是其由同一领域某一产品提供者以及相关者组成，服务于生产者的利益，生产者相互之间多是横向的相互联系。非营利组织可持续发展环境建设中，生产者网络参与主体主要是指北京协作者等非营利组织、提供非营利活动资金支持的企业等机构。非营利组织本身是创设良好发展环境的主要因素，非营利组织的数量规模大小、提供产品和服务的质量好坏均可影响其自身生存环境的变化。北京协作者从2003年一个无人资助的草根组织到今天获得5A社会组织等级评定，是与其自身组织建设和社会工作质量分不开的。[5]45同时，北京协作者在发展过程中，逐步建立了与企业、另一类特殊的非营利组织——基金会之间的战略合作关系，为本组织长期的社会工作奠定了资源基础。因此，在生产社会产品与服务过程中，非营利组织与企业之间共同形成资源依赖，构成非营利组织可持续发展环境建设的生产者网络。

      第四种政策网络类型是议题网络。议题网络主要包括大众媒体和对非营利组织发展的关注者，特别是非营利组织产品与服务的受众(如农民工)、非营利组织内部的志愿者与组织管理者等。议题网络与其他政策网络类型相比，具有结构松散、组织性差等特点。特别是中国非营利组织产品与服务的受众，虽然群体庞大、人数众多，但由于均为分散的公众个体或话语权较为薄弱的弱势群体，目前没有形成专业的受众团体来代表各个受众群体的利益，很难进入政策过程，成为有力的政策影响主体。但是，这些受众群体的存在也就成为非营利组织存在的基础和条件。大众媒体主要包括电视广播、报纸杂志等传统媒体和微博等新兴的互联网媒体，媒体往往具有较高的社会责任意识，成为推动公共问题解决的重要力量，被称为立法、司法和行政三权之外的“第四权力”。大众媒体的关注、报道可以为非营利组织的发展提供良好的社会舆论环境[10]，进而获取更多的政府、企业等机构的资源支持，同时，也有助于非营利组织志愿者群体的壮大。

      五、互动关系

      北京协作者在现有环境下面临着资金困境、地位不平等和合作尴尬等现实问题，这些问题的发生与解决都依赖于政策网络主体间的互动。各主体具有不同利益诉求，由此触发复杂的权力和利益博弈与合作关系，包括非营利组织与政府、企业以及其他网络主体间的关系。

      (一)北京协作者与政府

      非营利组织与政府具有共同的价值取向，即增进社会福利，因此，两者之间的互动关系更多地表现为合作，博弈现象不明显。一方面，目前中国社会领域基本仍处于政府控制之下，社会领域的改革依然处于蹒跚进步的阶段，非营利组织力量薄弱、缺乏独立性，政府的地位、决策力高于非营利组织，非营利组织在政治合法性、资金等资源方面依赖政府；另一方面，非营利组织在“小政府、大社会”的社会转型过程中日益壮大，逐步承接与参与社会问题的解决，政府与非营利组织的平等合作也逐渐增多。

      北京协作者与政府之间是一种非对称性互动关系，政府对北京协作者的主动关系体现在公共服务的弥补性供给上，但是政府同样有多个同类非营利组织可以选择，因而政府的互动动机较弱；而北京协作者对政府的主动关系体现在对政府政策、资金的依赖上，特别是希望政府出台完善的合作与良性互动政策(如允许支付非营利组织人员工资、严格履行合同等)、通过政府购买公共服务的方式提供中长期的财政资金支持以维持组织的运营与可持续发展。[11]北京协作者对政策和财政资金需求的满足只能依赖政府单一主体，其互动动机强烈。现有的非对称性互动关系会进一步加剧资金困境，削弱北京协作者公共服务提供和公共产品生产能力。因此，北京协作者与政府间需构建对称性互动关系。

      北京协作者与政府之间对称性互动关系的形成依赖两条途径：第一，从政府角度，继续深化“小政府、大社会”的转型改革，释放政策资源扶持北京协作者等非营利组织，对政府公共领域服务和产品的供应给予补充，界定政府和社会边界；第二，从北京协作者角度，专注于优势公共服务提供和公共产品生产以实现本领域的不可替代性，增强政府与本组织合作的动机，同时，不断扩展合作对象，特别是与基金会、企业建立长期战略关系。

      (二)北京协作者与企业

      不同于北京协作者与政府之间的非对称性互动关系，北京协作者与企业之间是一种对称性互动关系，这两个主体之间的互动行为是以资源交换而非资源依赖为基础的。

      企业可以通过社会嵌入与相关的社会受众形成社会网络连接，这些社会受众可能存在于企业所属的产业链中，与企业发生直接或间接的经济利益关系，从而为企业赢得竞争优势和生存空间。[12]高盛银行、思科公司、伟创力集团等都与北京协作者有着良好的合作关系，企业除了提供资金支持外，也会通过产品捐赠、技术支持以及鼓励员工个人从事志愿工作等方式支持北京协作者的社会工作，如2013年高盛志愿者参与了北京协作者开展的流动儿童主题绘画活动。

      北京协作者不仅获取企业人、财、物等资源的支持外，也获得企业先进的管理经验。作为交换，北京协作者需要成为企业与企业目标社会网络的传播中介，无形中会为企业构建社会信任、树立积极形象等提供帮助。

      北京协作者与企业之间虽然是以资源交换为基础的互动关系，彼此都有主动、积极的合作行为，但这种互动关系较为松散，会因企业经营状况、北京协作者的社会工作与企业目标社会网络利益不符等原因而中断或终止，且企业的资源提供一般是短期的，不利于北京协作者等非营利组织的可持续发展。

      北京协作者要构建长期、稳定的互动关系，需寻求社会责任感相关较强的国有企业以及赞同本组织社会公益理念和目标、本组织社会工作对象与企业潜在目标社会网络具有交集的其他性质企业进行合作。

      (三)北京协作者与其他非营利组织

      北京协作者与其他非营利组织之间的互动关系表现为合作与博弈并存，可将其分为两类互动关系，即民办组织之间的互动关系和民办组织与官办组织之间的互动关系。

      在民办组织之间，北京协作者与其他非营利组织间主要是合作关系。一方面，非营利组织间具有不同的社会工作对象，有农民工、残障人、失独家庭等，组织间可以在政策争取、组织管理经验交流等方面进行交流合作；另一方面，非营利组织间即便存在社会工作领域交叉，社会领域对公共服务和公共产品的需求极大，从目前中国非营利组织的服务提供和产品生产看其还不能满足社会领域的需求，因此，在不同区域间相同社会工作对象的非营利组织依然可以实现合作、交流。协作者目前已经为全国的8 994名社会工作者、企业管理者、社区工作者、政府干部、社会组织领导人等开展了系列能力建设，这体现了民办组织间的合作。[5]45

      在民办组织与官办组织之间，北京协作者与官办非营利组织间在合作的同时也有博弈。博弈主要体现在资源分配上，官办组织在地位、政府购买社会公共服务的准入门槛、人员编制、资金等方面均拥有政府给予的特殊优待[13]52，而北京协作者等非营利组织作为民办组织获得的支持相对较小。这种博弈现状的改变并非依赖北京协作者与官办非营利组织，而是政府角色的转变以及社会环境的改变。目前，北京等地方政府已试水慈善会的“去行政化”和转基金会，同时，在人事编制上，北京也展开政府官员退出公益组织[13]55，这为北京协作者等民办组织与官办组织的合作与竞争营造了公平环境。

      (四)非营利组织与专业网络、议题网络

      北京协作者与专业网络之间主要表现为合作关系。随着中国非营利组织管理教学与科研的兴起，学术机构与非营利组织的合作也日益重要。北京协作者与清华大学公共管理学院NGO研究所等机构都形成了良好的合作关系，而这些机构在非营利组织发展的决策支持和政策建议方面具有很强的话语权。

      北京协作者与议题网络间最重要的关系是与社会工作对象之间的互动，当然也有与大众媒体之间的互动。社会工作对象如农民工只有通过与北京协作者的直接沟通或通过大众媒体进行需求表达，北京协作者才能提供针对性强、高质量的服务和产品，而北京协作者的生存与发展也依赖社会工作对象。另外，大众媒体对北京协作者的报道，也有利于创造非营利组织发展的良好舆论环境，并对政府出台支持非营利组织发展的政策施加影响。

      ①此段文字是笔者根据自己对李涛的采访整理而得。

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