我国公共文化服务政策的演进脉络与结构特征
——基于139份政策文本的实证分析
李少惠 王 婷
摘要 ：公共文化服务从2005年才作为一个全新概念被初次提及，近年已成为热点词汇频繁出现于政策议题之中，在新时代更是成为人民群众对美好生活新期待的重要组成部分。公共文化服务的发展离不开政策的支持和保障，那么公共文化服务政策经历了何种变迁历程？采用政策文献计量和内容分析相结合的方法对2000
2017年我国公共文化服务政策的颁布时间、政策主体及主题进行量化统计和交互分析。研究发现：我国公共文化服务政策的演进以实现文化权益保障为立足点，以实施资源整合共享为切入点，以落实数字文化服务为突破点，以推进文化治理现代化为着力点。并且，在早期探索阶段我国公共文化服务政策聚焦主题单一化，在逐步完善阶段覆盖内容丰富化，在全面深化阶段辐射范围广泛化，在法制保障阶段倾向于制定方向法治化。
关键词 ： 公共文化服务； 政策文本； 演进逻辑； 结构特征
进入新时代，公共文化服务已然成为人民群众对美好生活向往的重要组成部分。在实现均等化、差异化、订单式供给的公共文化服务实践中，政府一直发挥着最核心的引导和推动作用，公共文化服务政策成为政府履行职责的重要抓手。所谓公共文化服务政策通常是指政府为了协调并保障人民群众公平地享有基本公共文化服务而制定的与公共文化服务供给及体系建设相关的法律法规和计划措施[注] 胡税根、李倩：《我国公共文化服务政策发展研究》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2015年第2期。 。从2005年公共文化服务的概念被初次提及[注] 2005 年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展规划第十一个五年规划的建议》提出，要逐步形成覆盖全社会的比较完备的“公共文化服务体系”，这是官方文本中首次明确提出“公共文化服务”的概念。 ，到近两年《公共文化服务保障法》和《公共图书馆法》的陆续出台并落地实施，十多年间，我国公共文化服务建设的目标更加明确，体系日趋完善，步伐越发稳健，这与不同发展阶段出台的不同内容和侧重点的支持性政策密不可分。围绕公共文化服务政策，我国学者从价值定位[注] 傅才武：《国家公共文化服务体系建设的价值评估及政策定位》,《江汉学术》2010年第6期。 、发展阶段[注] 胡税根、李倩：《我国公共文化服务政策发展研究》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2015年第2期。 、政策工具[注] 汪圣、刘旭青：《政策工具视角下我国公共文化服务政策研究》,《图书馆工作与研究》2018年第2期。 、政策走向[注] 巫志南：《构建现代公共文化服务体系的政策走向分析》,《上海文化》2013年第12期。 及政策执行[注] 李少惠、王婷：《多元主体参与公共文化服务的行动逻辑和行为策略——基于创建国家公共文化服务体系示范区的政策执行考察》,《上海行政学院学报》2018年第5期。 视角进行了有益的探索。本文借鉴上述学者使用的内容分析方法，结合文献计量法进一步探究以下问题：20002017年我国出台了哪些公共文化服务政策？由哪些主体发布并分别作用于哪些领域？经历了何种变迁历程及呈现出何种特征？为此，本文全面搜集了该时期与公共文化服务高度相关的政策文本，通过对文本外显特征的统计和内隐信息的挖掘来系统梳理其发展脉络，尝试对以上问题作出回答。
本文介绍了一种民用炸药生产线分拣机械手的设计、构成、工作原理和控制系统的组成。该设备能够实现一天24小时不间断工作，将人从繁重的分拣和搬运工作中解放出来，从而实现分拣和搬运的自动化，从而大幅度的提高生产效率，提高企业的利润空间。
一、研究设计
(一)文本选择
本文的研究对象为20002017年的公共文化服务政策。政策文本主要从文化部等中央部委官方网站和全球法律法规网、北大法宝—中国法律检索系统等比较权威的法律政策网站搜集。由于涉及公共文化服务的政策文本数量众多，且关联度不一，为保证政策选取的代表性和准确性，提高本文的研究信度，笔者按照以下原则进行整理和筛选：一是权威性原则，发文单位为中央政府(国务院及其直属机构、中央各部委)；二是关联性原则，政策内容与公共文化服务密切相关，不包括国民经济和社会发展规划以及政府工作报告等宏观文件；三是公开性原则，所有政策文本皆可以通过政府门户网站、权威媒体及纸质媒介等渠道获取；四是针对性原则，政策类型以法律法规、规划、意见、办法、通知、公告等体现政府政策的文件为准，领导人讲话、批复、附属目录及清单、服务标准等文件不计入本文构建的政策数据库。在此基础上，将某个具体的政策文本与万方的法律法规数据库交叉核对，最终纳入研究范畴的有效政策样本为139份。
(二)研究方法
公共文化服务政策文本是政府颁布的表面化、静态型的文件总和。采用文献计量和内容分析相结合的方法，对20002017年间的公共文化服务政策文本进行多维度的独立和交互分析，透过政策文本的表象形态把握公共文化服务政策的重点内容和演进方向。政策文献计量是一种量化分析政策文献的结构性研究方法[注] 李江、刘源浩、黄萃、 苏竣：《用文献计量研究重塑政策文本数据分析——政策文献计量的起源、迁移与方法创新》,《公共管理学报》2015年第2期。 ，作为公共政策研究的新方向[注] 黄萃、任弢、张剑：《政策文献量化研究:公共政策研究的新方向》,《公共管理学报》2015年第2期。 ，目前已广泛应用于科技政策[注] 黄萃、赵培强、李江：《基于共词分析的中国科技创新政策变迁量化分析》,《中国行政管理》2015年第9期；唐五湘、饶彩霞、程桂枝：《北京市科技金融政策文本量化分析》,《科技进步与对策》2013年第18期。 、风能政策[注] 黄萃、苏竣、施丽萍、程啸天：《政策工具视角的中国风能政策文本量化研究》,《科学学研究》2011年第6期。 、产业政策[注] 叶选挺、李明华：《中国产业政策差异的文献量化研究——以半导体照明产业为例》,《公共管理学报》2015年第2期。 甚至是更微观领域的研究。本文从公共文化服务政策出台时间及颁发主体两个外部特征出发考察政策的年度数量变化趋势及政策主体构成情况。此外，为深入挖掘政策文本的丰富内涵，采用内容分析方法确定政策主题。通过将不同时期公共文化服务非结构化的文本内容转化为定量数据，从而对政策文本进行客观系统的量化描述，以揭示政策的演变规律及发展特征。
二、公共文化服务政策量化分析
从表面化的政策文本出发，通过对年度数量及政策主体的统计可以直观反映21世纪以来公共文化服务政策的频率与密度。而政策主题则是对政策内容的深度挖掘，以期把握公共文化服务政策的演进方向。
(一)年度文本数量
注意力基础观理论强调决策行为产生与决策者注意力聚焦、配置之间的强烈关系[注] 文宏：《中国政府推进基本公共服务的注意力测量——基于中央政府工作报告(19542013)的文本分析》,《吉林大学社会科学学报》2014年第2期。 。在公共管理领域中，不同的注意力也会引导政策制定者无意识地关注“注意力”相关的基本问题、重点议题，从而作出倾向性的政策选择。因此，从时间序列维度考察文本数量在一定程度上可以反映政策主体对公共文化服务的关注和重视程度。如图1所示，21世纪初颁布的公共文化服务政策数量在个位数徘徊。2005年之前，处于孕育萌芽时期的公共文化服务涵盖于文化事业的发展中，政策的专业性、系统性均较弱；之后，进入初步发展阶段的公共文化服务作为全新的概念出现在政治议题及公众生活中，文化部作为主管部门连续出台了包括资源共享、机构建设、遗产保护以及队伍培训等在内的一系列支持性政策。自2010年始，专业性的公共文化服务政策呈现出爆发式增长，既有高大上的纲领性规划，也有接地气的操作性意见。随着现代公共文化服务体系的提出和两部专业性法律的出台，2016年公共文化服务政策文本数量再次明显增长，公共文化服务迎来法制化保障的春天。
图1 20002017年公共文化服务政策文本数量分布图
(二)政策主体
3.以落实数字文化服务为突破点。互联网的普及和自媒体的发展把公共文化服务带入数字化点播时代，公众“一站式”获取公共文化资源、“订单式”享受公共文化产品的需求日益强烈，公共文化服务同数字科技的融合是大势所趋。尤其对于基层偏远地区来说，通过文艺表演团体开展流动共享服务，依托物理化的服务场所提供展览作品、图书杂志、文艺讲座等传统化的方式耗时费力，成本高昂。数字化的文化服务方式突破地域和时间限制，既提高了文化的传播效率，又满足了不同主体多层次多样化的文化需求。2011年“公共数字文化建设”概念的提出表明政府对公共文化服务内容的全面丰富和供给方式的系统创新提出了新要求。依托数字科技将彰显地方特色的文化活动和服务资源整合于网络共享平台，通过地方政府门户网站或官方微博、微信公众号等终端及时推送，一方面促进了本土文化、民俗文化的创造性转换和创新性发展，另一方面拓展了公共文化服务能力和传播范围。数字文化服务凸显了信息时代公共文化服务的特质，是新时代公共文化服务创新升级的必然选择。2013年颁布的《十二五时期公共文化服务体系建设规划纲要》明确将促进公共文化服务领域文化和科技融合，强化公共文化服务的技术支撑作为各级文化部门和公共文化服务单位推行公共文化服务的重点内容。
表1 公共文化服务政策颁布部门及文本数量统计 [注] 由于2000 续表1 公共文化服务政策体系是在一定时间段内由不同政策主体、各类政策主题所组成的多维度、多层面、多视角的政策空间。赵筱媛对公共科技政策的分析中构建了基本政策工具、科技活动类型、科技活动领域三维分析框架，并具体考察了其中点—线—面—体的政策含义[注] 赵筱媛、苏竣：《基于政策工具的公共科技政策分析框架研究》,《科学学研究》2007年第1期。 。本文以此为参考，立足政策主题的基本视角，兼顾政策发布主体及时间综合分析框架中由Z轴和X轴、Y轴组成的截面数据，进一步概括公共文化服务政策的发展脉络和演进特征。 政策主题是对政策文本核心内容、基本要旨及实现目标的高度概括和凝练，它反映了政策主体对公共文化服务政策的注意力配置和价值性选择。本文运用ROST4.6分词软件与人工标注相结合的方式筛选高频关键词，在此基础上合并同义词，剔除无意义词，总结提炼出14个政策主题，分别是：宏观规划、公平配置资源、群众文艺发展、文化惠民工程、文化设施建设、文化遗产保护、文化人才队伍、传统文化传承、文化体制改革、文化机构管理、文化科技与创新、公共文化服务、社会力量参与、经费保障。从主题分布来看，文化机构管理类政策文本最多，有47份，占政策文本总数的1/3；居第二位的是宏观规划类和公平配置资源类，都是36份，占政策文本总数的25.9%；传统文化传承与发展类政策有34份，占比为24.5%；而群众文艺发展、文化人才队伍、经费保障方面的政策比较少，均不超过10份。 以颁布时间为X轴，政策主体为Y轴，政策主题为Z轴，建立基于政策主题的公共文化服务政策分析框架，以期更加透彻地剖析不同时间段内各个职能部门在公共文化服务政策文本制定中的职能及关注点，见图2。X轴表示2000 图2 公共文化服务政策三维分析框架
(三)政策主题
2017年，Y轴出于统计便利和分析科学的考虑，将独立颁发或联合发布或二者之和超过5份(包括5份)的主体作为重点研究对象，虽然中共中央和全国人民代表大会常务委员会仅仅颁布了2份和4份政策，但囿于所颁布政策的效力级别之高，影响力之大，所以也纳入研究范围，因此，Y轴从1到17分别代表中共中央、文化部、国务院、全国人民代表大会常务委员会、国务院办公厅、财政部、中共中央宣传部、国家文物局、国家发展改革委员会、中共中央办公厅、中央文明办、教育部、科学技术部、民政部、人力资源和社会保障部、国家税务总局、新闻出版广电总局17个政策主体。Z轴从a 至n 依次表示宏观规划、公平配置资源、群众文艺发展、文化惠民工程、文化设施建设、文化遗产保护、文化人才队伍、传统文化传承、文化体制改革、文化机构管理、文化科技创新、公共文化服务、社会力量参与、经费保障14个政策主题。
由表1可以直观看出，20002017年我国公共文化服务政策的出台共涉及40个职能部门，其中独立颁布政策的部门有8个，其余32个部门以联合颁布方式参与到公共文化服务政策的制定和发布中。独立颁布政策的主体只有8个，但颁布了91份政策文本，包括国务院办公厅转发的4份[注] X()表明国务院办公厅转发，不计入原颁发部门的政策数量统计中。 ，占政策文本总量的65.5%。其中，文化部每年都会出台相关的政策，一方面是认真履行公共文化服务职责的重要体现，另一方面也是在积极回应公共文化服务的现实需求。国务院(包括国务院办公厅)、全国人大常委会、中共中央的单独发文数量次之。在我国，中共中央处于核心领导地位，全国人大是最高国家权力机关，国务院为最高国家行政机关，可以说，这三个部门颁布的文件具有高权威性、强规划性等特点，而且从2010年开始出台的政策比较密集，这表明国家对人民美好生活的精神食粮之重视和关心。联合发布政策的主体分布广泛，但数量相对较少，占政策文本总数的34.5%。其中，两部门联合发文最多，共29份，占联合发布政策数的60.4%。公共文化服务是处于公共服务领域的文化、隶属于文化领域的公共服务[注] 胡税根、李倩：《我国公共文化服务政策发展研究》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2015年第2期。 ，涵盖内容之广、辐射范围之大、关联主体之多，一方面决定了公共文化服务政策的丰富性，另一方面也表明公共文化服务政策的制定和实施必然是多元参与协作的过程。
2.20052010年的逐步完善阶段，公共文化服务政策覆盖内容丰富化。2005年10月11日党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确提出 “加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”的战略规划。至此，公共文化服务作为我国文化事业发展的热点和服务型政府建设的亮点进入政策议题领域。2006年9月13日发布的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》为“公共文化服务”专辟一章进行详尽的部署规划。2007年中办、国办印发了更加专业性的政策，即《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》(中办发〔2007〕21号)来明确公共文化服务体系建设的内容和任务。公共文化服务政策覆盖内容从文化事业发展向健全公共文化服务网络、创新公共文化服务方式、完善公共文化服务运行机制等方面拓展。据统计，该阶段共颁布了34份公共文化服务政策，政策主体涉及文化部、财政部、国务院、发改委、国家文物局等16个部门，关注于传统文化传承、文化机构管理、文化惠民工程、社会力量参与、公平配置资源以及文化队伍建设等主题。
从时间序列维度来看，2005年之前颁发的政策文本聚焦主题比较单一，重点围绕公益性文化事业建设、公共文化资源共享及文化设施建设与管理等内容进行了整体部署，勾勒出了公共文化服务的基本雏形。2005年之后，政策体系内容更加丰富，逐渐覆盖传统文化传承、社会力量参与、文化机构管理及文化体制改革等主题。20112015年这个阶段的公共文化服务政策种类齐全、覆盖面广、层次明晰、实际操作性强，初步构建起了较为完整的公共文化服务政策体系。20162017年随着公共文化服务从行政维护到法律保障的跨越，我国公共文化服务政策网络更加完善，公共文化服务体系建设的制度支持愈加强大。
表2 公共文化服务政策主题与颁布时间分布
表3显示了Z轴和Y轴构成截面所涉及的政策主题数量分布。纵向统计来看，公平配置资源、传统文化传承、文化机构管理三个政策主题关联的主体最多，这表明公共图书馆、文化馆(站)、博物馆、乡镇综合文化服务中心等作为我国公共文化服务体系的“骨干”[注] 吴理财、贾晓芬、刘磊：《以文化治理理念引导社会力量参与公共文化服务》,《江西师范大学学报(哲学社会科学版)》2015年第6期。 ，其自身的规范建设与管理是公共文化服务政策所重点关注的议题。整合传统文化资源，实现公共文化服务均等化供给也是新时代下各文化职能部门对丰富人民群众精神文化生活、满足人民群众对美好生活向往的积极回应。宏观发展规划、文化惠民工程、文化遗产保护和公共文化服务类的政策分别高度集中于中共中央、国务院办公厅、中共中央办公厅、文化部等主体。在我国，公共政策在一定程度上可以被视为执政党的政策[注] 詹姆斯·E.安德森：《公共政策制定》，谢明等译，北京，中国人民大学出版社, 2009年，第268
270页。 ，而公共文化服务又具有明显的“意识形态前置”特征[注] 王列生：《论构建公共文化服务体系的意识形态前置》,《文艺理论与批评》2007年第2期。 ，这必然决定中共中央对公共文化服务领域的宏观把握和战略指导。与此同时，文化部作为主管文化建设的核心部门之一，实施文化惠民工程、进行文化遗产保护、推进公共文化服务是其基本职责。国办、中办则主要通过转发各部委的重要文件实现对现代化公共文化服务体系建设的督导。从横向统计结果来看，文化部参与颁发的政策文本涵盖了全部的政策主题，这与文化部所承担的拟定文化事业发展规划、推进文化领域机构改革、指导公共文化产品生产、组织文化遗产保护和民族传统文化传承普及工作等职责相吻合。财政部作为关注主题仅次于文化部的主体部门，所颁发政策高度集中于公平配置资源、传统文化传承、文化机构管理、文化科技创新与经费保障等主题。这是因为一方面支持公共文化事业是公共财政的应尽职责，公共文化领域也是财政预算重点支持的对象之一；另一方面，宪法赋予了每个公民平等享受基本公共文化服务的权利，但目前我国公共文化服务水平区域、城乡差距依然明显，因此，推进基本公共文化服务标准化、均等化离不开公共财政支持。从中央部委及其制发的文本主题来看，政策主题皆与自身职能职责密切相关。如中央文明办更多地关注基层文化志愿服务、文化志愿者、购买公共文化服务等主题；科技部则围绕文化科技创新的政策文本最多；教育部颁发的政策重点强调对传统文化的传承与发展这一主题。
表3 公共文化服务政策主题与主体分布数量
三、公共文化服务政策的总体演进
总体而言，我国公共文化服务的实践探索早于理论研究。公共文化服务政策的制定同样遵循着源于实践指导实践的原则，在服务群众文化生活实践活动中探索规范化、程序化的路线、方针，通过制度化的手段固定下来[注] 徐家良：《政府购买社会组织公共服务制度化建设若干问题研究》,《国家行政学院学报》2016年第1期。 ，以此为工具指导公共文化服务体系建设和完善。公共文化服务政策作为一种彰显国家文化建设战略的话语体系，具体表现为政府以保障人民群众基本文化权益为目标的部门规章、发展规划、法律法规等类型的政策性文件。本文正是通过对20002017年中央政府出台的公共文化服务政策的系统梳理，厘清隐藏于政策文本背后的演进脉络、结构特征及逻辑起点。
(一)公共文化服务政策的阶段演进及基本特征
1.20002004年的早期探索阶段，公共文化服务政策聚焦主题单一化。进入21世纪，我国社会主义市场经济体制已经确立，文化体制改革提上政府工作日程。在科学发展观和构建和谐社会等思想的指导下，彰显公共文化服务内涵的文化事业建设成为实现全面建设小康社会战略目标的重要举措。文化部连续出台的《关于实施西部大开发战略加强西部文化建设的意见》(文社图发〔2000〕19号)和《关于“十五”期间文化建设的若干意见和关于深化文化事业单位改革的若干意见》(文政法发〔2001〕45号)正是对解放文化生产力，实现文化大发展大繁荣的积极回应。这一阶段共出台了19份政策，涉及17个政策主体，绝大多数政策着眼于“西部文化事业发展”“少数民族文化工作”“农村文化建设”“基层文化活跃”“未成年人”“农民工”“文化设施”等关键词，相应的主题集中于宏观规划、公平配置资源、文化设施建设三方面。
自2006年《关于进一步做好新时期广播电视村村通工作的通知》(国办发〔2006〕第79号)印发以来，乡镇综合文化站建设、农家书屋推广、文化信息资源共享等文化惠民工程如雨后春笋出现在基层公共文化服务实践中。依托文化惠民工程，抢救昆曲艺术、扶持京剧院团、保护非物质文化遗产以及弘扬民族传统文化等政策的落实获得了坚实的平台基础和广阔的发展空间。同时针对文艺表演团体改革意见的出台及博物馆管理办法、民办博物馆发展意见的颁布促进了公共文化服务的娱乐性消遣和学习型消费，激发了社会力量的参与热情。2016年出台的《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》，通过统筹县域内的群众文化艺术资源和公共阅读资源，着力破解县级文化馆图书馆服务资源分散、服务效能不高等顽疾。基于资源整合共享主线，促进公共文化服务主体互动耦合与公共文化服务项目供需对接，将抽象的文化符号、模糊的文化记忆、残缺的文化遗址等资源转化为人民群众喜闻乐见、直接感知或观看的“文化”产品或服务是实现新时代下人民群众享受更为便捷丰富，更具个性智慧的公共文化服务的必由之路。
首先，建立由Z轴和X轴构成的政策主题与颁布时间分析截面，如表2所示。从政策主题维度来看，宏观规划、文化遗产保护、文化机构管理、公平配置资源、文化惠民工程是所有政策文本中几乎每年都关注的政策主题，且总体数量都在25份及以上。传统文化传承和社会力量参与从2005年开始逐步进入到政策议题之中，近几年国家文化建设战略愈加重视优秀传统文化的创造性转化和创新性发展，而“活用”“用活”传统文化资源，提供接地气的公共文化服务离不开社会力量的参与，因此，各职能部门独立或联合出台了多份实现优秀传统文化进校园、进社区的支持性政策。最终呈现的结果是所研究政策文本中体现传统文化传承主题的政策有34份，占比为24.5%，社会力量参与为25份，占比18.0%。同时，从表2也可以直观看出传统文化传承、文化体制改革、文化机构管理、文化科技创新与社会力量参与等主题均是在2005年之后出现。
矿政管理人员要依法依规监督、全程跟踪指导、全心全意服务，三者兼顾，齐头并进。要严守生态保护底线，严控资源开发上线，守住安全履职红线。
2.以实施资源整合共享为切入点。公共文化服务从资源、权利等要素的投入，到公共文化产品和服务的输出，其本质上涉及资源的合理配置问题。共享文化发展成果是公民文化权益的重要内容，实现公共文化资源的整合共享也是公共文化服务的核心任务[注] 罗云川、李彤：《公共文化资源共享治理策略探析》,《图书馆工作与研究》2016年第4期。 。囿于我国文化资源稀缺与文化需求多样之间的突出矛盾和公共文化服务项目和机构存在重复建设、资源分散的现实问题，实现文化资源的联动开发和规模保护是推动公共文化服务建设的当务之急。可以说，公共文化资源整合共享是提升供给主体效益、满足服务对象需求的一种创新。
4.20162017年的法制保障阶段，公共文化服务政策制定方向法治化。“十三五”以来，《中华人民共和国公共文化服务保障法》(中华人民共和国主席令〔2016〕第60号)与《中华人民共和国公共图书馆法》(中华人民共和国主席令〔2017〕第79号)两部法律的相继出台及落地实施表明了国家开始通过法律的权威和约束力来保障公共文化设施的建设与管理，支持公共文化活动的举办与开展，对接公共文化服务的供给与需求。公共文化服务自身概念的交叉融合性及实现过程的多元协作性迫切需要一部具有“四梁八柱”性质的综合性法律，而已有的《中华人民共和国文物保护法》(中华人民共和国主席令〔2002〕第76号)和《中华人民共和国非物质文化遗产法》(中华人民共和国主席令〔2011〕第42号)是对公共文化服务某一部分的规定和调整，在此背景下公共文化服务保障法应运而生，标志着我国公共文化服务制度体系的进一步完善和文化法制建设的跨越式发展。这两年内出台了37份公共文化服务政策，涉及的政策主体包括全国人大、国务院、中办、国办、文化部、科技部、财政部、国家文物局等17个部门，将法人治理结构、文化馆图书馆总分馆制、文化志愿服务、文化领域行业组织建设、戏曲进校园进乡村等政策议题作为公共文化服务体系建设与完善的重要工作。
(二)公共文化服务政策的演进逻辑
1.以实现文化权益保障为立足点。文化权益在西方的话语体系中表达为文化权利，在我国，为突出“公益”弱化“自利”[注] 吴理财：《文化权利概念及其论争》,《中共天津市委党校学报》2015年第1期。 ，在党和国家的系列文件和官方表述中采用文化权益来表征国家和政府对最低限度的文化需求所必须承担的服务职责。保障人民群众的文化权益是公共文化服务政策的核心要旨和底线要求，对政府而言，将其上升为国家文化建设战略的重要组成部分，纳入各届政府工作的重点内容，是时代发展的必然。对普通群众来说，文化权益是基于公民身份建构起来的法律话语[注] 吴理财、洪明星、刘建：《基本文化权益保障:内涵、经验与建议》,《桂海论丛》2015年第2期。 ，我国法律规定了人民群众作为国家公民所拥有的各项基本文化权利，赋予了他们在社会文化生活中享有神圣不可侵犯的自由和利益。
早期探索阶段，各政策主体立足区域、城乡及群体差距，颁布了《关于进一步加强少数民族文化工作的意见》(文社图发〔2000〕8号)、《关于公益性文化设施向未成年人免费开放的实施意见》(文办发〔2004〕33号)等针对性政策来切实保障农村、边远和少数民族地区的人民群众参加文化生活，享受文化成果的权利。随着推进基本公共服务均等化战略构想的提出，在逐步完善及全面深化阶段，实现公共文化服务的标准化、均等化的目标和追求在不同的政策文本中均有所体现，2010年开展的创建国家公共文化服务体系示范区工作正是通过对公共文化服务体系建设中存在的历史欠账多、发展差距大等问题的研究和解决进而探索一种可持续发展的长效保障机制并为同类地区提供借鉴和示范，以此来促进基本公共文化服务均等化，推动公共文化服务向广覆盖、高效能转变。2015年出台的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》更加明确要求“将实现城乡基本公共文化服务均等化纳入国民经济和社会发展总体规划及城乡规划”，这恰恰反映了政府直面公共文化服务中城乡差距问题的务实作风，也体现了政府对公平正义取向的客观彰显和对公民文化权益的基本保障。进入法制保障阶段以来，政府依靠法律的权威对公共文化服务的内容、种类、数量和水平进行规范并确立了相关的标准制度，在实现公共文化服务普遍均等、惠及全民的目标中为文化权益的保障做出了“兜底线”的法律承诺。各政策主体在不同的发展阶段通过制定权威性的政策确保社会公众平等地享有参与文化活动、利用文化设施、塑造文化空间的机会正是对保障公民基本文化权益的诚意交代。
简言之，建构主义理论反映在教育领域的核心观点是：学习是一种积极的、建构的过程，学生是信息建构者，他们基于原有的知识经验来获得新的认知，并通过互动、交流、协作、独立探究等方式对所学知识进行重新“建构”，因此，教学活动应以学生为中心，强调学生的主动性，整个学习过程的最终目的是学生对知识的意义建构。
3.20112015年的全面深化阶段，公共文化服务政策辐射范围广泛化。2011年文化部、财政部先后联合发布了《关于进一步加强公共数字文化建设的指导意见》(文社文发〔2011〕54号)与《关于实施“数字图书馆推广工程”的通知》(文社文发〔2011〕27号)，拉开了公共文化服务与数字科技“联姻”的序幕。在全球化、信息化、数字化的背景下，吸纳现代科学技术手段创新公共文化服务方式，延伸公共文化服务领域是社会发展的必然要求和战略选择。文化部《“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》鼓励和引导基于主流移动通信平台的资源服务系统开发，探索通过手机、便携式计算机等移动终端提供公共文化服务，探索基于个体需求及便利的公共文化服务供给新模式，提高针对性、便捷性和时效性。可以说，数字科技让公共文化服务“结网生根”。这一时期全国人大、中共中央、中办、国办、文化部、科技部、财政部等27个政策主体独立或联合颁布了49份公共文化服务政策，关注度较高的政策主题有文化科技创新、文化机构管理、公平配置资源、社会力量参与、文化遗产保护、经费保障等。总体来看49份政策共涉及104个政策主题，平均一份政策至少涉及2个政策主题，表明了国家对公共文化服务体系建设“全要素”的重点关注。
其次，要对社团干部进行定期的专业指导。作为社团的管理人员，社团干部首先要对于本社团所属领域的知识更为专业一些，才能帮助和指导社团成员得到提高。所以，学校可以安排指导教师，定期对于社团干部进行专业的指导，让他们可以在学习活动中中有章可循，也可以为他们碰到的疑难问题，进行答疑解惑，帮助他们在活动中有所收益，有所提高。
政策主体是负责制定和发布政策的权威部门。按照我国现行的行政管理体制，文化部作为主管文化建设的部委部门之一，推进公共文化服务，指导基层文化建设是其基本职责。但是实现既定的公共文化服务目标，还需其他部门的协作。
总之，高中生地理逻辑思维能力的培养是一个系统工程，在高中地理教学中我们应该在各个方面加以重视，只要地理教师结合当前学生的实际学习能力和学习水平，有针对性转变教学方式，帮助学生建立必要的思维模式，注重学生逻辑思维发展的规律，那么学生的地理逻辑思维能力一定会增强，最终促进学生的全面发展。
当然，基于人民群众文化体验和实体文化场馆效能的考量，线下公共文化服务依然不可偏废，而且传统文化的公共文化服务阵地都在线下，唯有将线下的公共文化活动融合到线上来，依托媒介物的数字化为人民群众提供丰富多彩、别有风味的文化盛宴。此外，推动公共文化内容的数字化供给以国家财政为支撑进行整体上的合理规划和指导，防范出现多头交叉和重复建设的问题，投射到公共文化服务政策文本库中，以经费保障为主题的政策在全面深化阶段出台的最多，充分说明国家对数字文化服务的支持力度之大。十九大报告提出的督促电信运营商提速降费的举措为公共文化服务数字化消费开辟了新市场，切实解决了公共文化服务数字化消费的最后一公里问题。
4.以推进文化治理现代化为着力点。政府行政管理实践中长期存在着政府、市场、社会三者作用边界模糊的问题，在文化领域内直接导致宏观文化体制空运转[注] 王列生：《警惕文化体制空转与工具去功能化》,《探索与争鸣》2014年第5期。 和微观文化主体边缘化的现状。伴随着政府职能转变和简政放权改革，在文化生产和消费实现过程中将多元文化建设作为目标，丰富社会公众文化消费的内容，尊重群众文化生产创造和文化消费分享的自主性，推动传统文化投入、文化服务购买、供给主体格局的社会化转型。文化治理作为一种集理念、制度、机制和技术于一体的治理形式与治理场域[注] 王前：《理解“文化治理”:理论渊源与概念流变》,《云南行政学院学报》2015年第6期。 ，恰恰强调政府运用文化政策合理配置文化资源，引导和鼓励社会、企业和公民参与文化生活[注] 王啸：《文化治理的历史演进逻辑》,华中师范大学硕士学位论文，2013年，第132页。 。它既包括对多元主体能动性的充分发挥，也涵盖对文化体制创新的积极推进，还涉及文化功能的重新定位。公共文化服务政策体系包含了对传统文化管理理念、制度、内容、方式等方面的完善与创新。在不同的发展时期，政府以文化治理为先导来解决和回应公共文化建设中的突出问题和现实需求。
天渐然黑下，阿里开始四处找母亲，却怎么都没找到。他不停地问：“姆妈呢?”阿里的父亲躺在床上，面无人色。阿里不明白他何故如此，上前摇着他说：“爸爸，姆妈呢？”阿里的父亲便淌眼泪，不作一声。
2006年《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》中提及“要积极引导社会力量提供公共文化服务”。这是官方文本中关于鼓励公共文化服务主体多元化的初次论述。2009年《关于促进民营文艺表演团体发展的若干意见》(文市函〔2009〕15号)的出台对重塑民间社会的文化服务主体意义重大，体现着政府在培育多元主体参与弹性文化治理中的努力。党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，国家文化治理能力的提高和治理体系的完善是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》(文公共发〔2017〕28号)的出台是一份事关公共文化服务方式转变的政策创举，同时也是与国家治理体系和治理能力现代化相适应的体制改革。公共文化服务实质上既是文化治理的一种形式，也是文化治理的部分内容[注] 吴理财：《把治理引入公共文化服务》,《探索与争鸣》2012年第6期。 ，核心问题是如何最大限度地激活和发挥人民群众的主体性，在文化的创造活动中参与国家文化治理。传统文化、民俗文化作为公共文化的根基和源泉[注] 李少惠：《民族传统文化与公共文化建设的互动机理——基于甘南藏区的分析》,《西南民族大学学报(人文社科版)》2013年第9期。 ，对人民群众来说是更接地气、更具亲和力、更有认同感的文化资源，重视对传统文化资源的挖掘、保护、传承和发展可以充分调动社会力量特别是民间艺人、文化能人以及文化志愿者的参与积极性。这两年密集颁布的加强戏曲教育工作、鼓励戏曲进乡村进校园以及实施中华优秀传统文化传承发展工程等彰显礼敬传统文化价值取向的一系列政策正是从实践层面推进文化治理的落地生根，真正实现文化治理成为当代中国文化政策发展的新空间[注] 胡惠林：《文化治理中国:当代中国文化政策的空间》,《上海文化》2015年第2期。 。
如今的初中古诗文教学，一直受到“以学代考”心理误区的影响，师生都以考试为最终目标，严重违背了古诗文学习的规律。教学死板而机械，没有形成系统的阅读和鉴赏能力，对学生进一步深入学习古诗文造成了极大的负面影响。笔者结合多年的教学实践，将不同的古诗文教学模式进行总结和反思，认真寻找不足的同时恪守古诗文教学的规律。本文借助中国古典文学理论名著——《文心雕龙·章句》篇的一些理论思想，着力阐释如何将初中古诗文教学正本清源。
四、结语
组建文化和旅游部，体现了国家统筹整合管理职责，推动文化事业、文化产业和旅游业融合发展的战略高度，是政府推进文化治理现代化的创新之举，对于提高文化软实力、提升文化自信具有重要的现实意义。未来促进文化旅游的深度融合是重要的政策议题方向。纵观公共文化服务政策，文化部与旅游局联合发布的政策寥寥，仅有2008年出台的《关于保护和促进老字号发展的若干意见》(商改发〔2008〕104号)一份。这次意义深远的机构改革为文化旅游的融合发展提供了重大动能，成为彰显文化自信、焕发旅游活力的强大引擎。事实上，公共文化服务与文化产业密不可分，统筹规划文化事业、文化产业、旅游业发展，深入实施文化惠民工程，全面盘活文物资源、旅游资源，提供创新型、特色化、场景式的公共文化服务与文化旅游体验是深化文化供给侧改革，完善公共文化服务体系的必然选择。为此，以文物遗迹、民俗文化、乡土文化等公共文化资源充实旅游内容，将凸显地域特色的传统工艺产品作为旅游消费的吸引力和增长点。同时，在旅游宣传中积极推广当地特色文化，实现“旅游+”和“文化+”的耦合互动，将从整体上提升文化治理能力，完善文化治理体系。
Evolution and Structural Characteristics of Public Culture Service Policy in China
Li Shaohui Wang Ting
(School of Management, Lanzhou University, Lanzhou 730000, P.R.China)
Abstract ： Public culture service, which emerged as an entirely new concept in 2005, has become a hot spot that frequently appeared in the policy issues in recent two years. In the new era, it has been an important part of the people’s new expectation for a better life. The development of public culture service cannot be separated from the support and guarantee of policies. What kind of changes have taken place in the policy evolution of public culture service? By using policy bibliometrics and content analysis, this paper makes quantitative statistics and an interactive analysis on the promulgation time, subject and theme of the public culture service policy in China from 2000 to 2017. It is found that in the process of evolution, public culture service policy takes the protection of cultural rights and interests as its foothold, takes the implementation of resource integration and sharing as its entry point, takes the implementation of digital cultural service as its breakthrough point, and takes the promotion of cultural governance modernization as its focus point. It also has experienced four stages, namely early exploration stage (20002004), focusing on the simplification theme; gradually improving stage (20052010), being enriched in coverage content; comprehensive deepening stage (20112015), featuring extensive range of radiation; the stage of legal protection (20162017), improving the legalization.
Keywords : Public culture service; Policy texts; Evolution logic; Structural features
收稿日期 ：2018-11-20
基金项目 ：“一带一路”专项重点项目“丝绸之路跨国文化产业带研究”(2018LDBRZD005)；中央高校基本科研业务费专项资金项目“我国公共文化服务政策的发展脉络与价值演进研究”(18LZUJBWYJ036)；中央高校基本科研业务费专项资金资助重点项目“新时代中国共产党对西部民族地区治理方略研究”(18LZUJBWZD008)。
作者简介 ： 李少惠，兰州大学管理学院教授，博士生导师(兰州730000； lishaohui218@163.com)；王婷，兰州大学管理学院博士研究生(兰州730000； twang09@lzu.edu.cn)。
[责任编辑 ：郝云飞 ]
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