全球化时代的城市战略——跨国比较研究，本文主要内容关键词为：战略论文,时代论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在全球化时代，一个城市的政府究竟应该如何制定其发展议程，笔者提出了四种路径来挑战现存的全球与地方关系。这四种路径分别是缓慢或理性增长战略、对社区发展的关注、区域化以及制定国家城市政策。
对这些战略的评估主要是建立在对十个城市过去30年间应对全球变化的经验基础之上的(Savitch & Kantor，2002)。研究发现，这些战略应该协同作战，以便在应对全球化方面发挥最大作用。我们的分析也表明这些战略在作用效果上并不是完全一致的。它们的影响会随着具体情况和地域文化而发生变化。最后，我们认为这些战略能够影响地方民主、刺激城市积聚，保证城市在与私人企业的谈判过程中发挥更大作用。
一、增长战略
（一）增长和捍卫公共领域
增长战略试图影响城市市场的供给和需求以实现经济增长。在既有文献中，有些战略希望通过降低商业成本或开拓新市场的方法来刺激私人投资(Eisinger，1988)；还有些战略做了有益的补充。尽管这些战略有助于提高城市的竞争力，但是它们还是存在一些不足。而我们提出的路径是截然不同的。城市不应该是市场力量的附属品，城市应该在应对商业活动和市场力量的过程中不断增强自己。
根据我们的判断，对城市战略的思考一直都是单方面的。人们总是批评公共部门在吸引投资方面所表现出来的无能及其僵化的体制。同时人们也批评政府应该更具有效率并像商业企业一样进行运作。当改革者敦促政府官员更加商业化的时候，他们希望城市能够减税并且更加灵活地运作以适应工业发展的需要。通常他们会希望政府实现公共设施的私有化，或者允许商业机构运作这些设施。从我们对十个城市的研究来看，一些城市做到了这一点，即便是没有彻底改变，但是也清除了结构性的障碍。对城市而言，完善和着眼长远的战略是非常重要的，它们有助于使城市中的个体和整体都获得最大的发展机遇。
（二）增长和选择
选择的能力对于任何一种好的战略而言都是至关重要的。而选择也需要根据城市现存的资源及其潜力来做出。一般而言，绝大多数城市更偏好增长，它们甚至不惜借助政治压力来寻求增长。还有很多学者将增长等同于进步、质量和声望。对此我们需要细加甄别。在过去的30年间，一些成熟的城市尽管人口在减少，但是城市却越来越繁荣。
经济发展往往意味着就业的增加，进而有助于达到更高的生活水平和生活质量。在现实世界中，不增加城市人口更容易达到这些目标，因为在城市成本既定的情况下可以实现城市居民收益的最大化。当然也有一些城市人口和就业的萎缩导致出现了真正的城市衰退这种比较负面的结果。城市人口突然出现急剧萎缩，需要城市采取措施来使经济复苏，而这与城市的实际情况和外部环境有着紧密的联系。
在一个国家内部，我们看到，社会两极分化现象越来越显著。在1960年代，休斯敦和底特律的经济差距并不明显。但是在过去的30年间，两个城市的社会差距明显扩大。米兰和那不勒斯之间的对比也是这样的情况。所以尽管市场条件各有不同，但是区域和国家政策难以解释为什么有些城市繁荣而另外一些城市则陷入衰退。
（三）缓慢增长可能是理性增长
只有政府的政策能够应对和弥补市场失灵。好的政策能够协调地方行动并将周边城市纳入到相互合作的轨道之中。迅速增长的市场有时能够吸引外来资金、促进经济发展并提供就业机会。但是同时也会扩大社会的两极分化并危害到生态环境。城市需要经济增长来重新分配财富和管理经济增长的特权。但是，城市还需要了解到它们吸引投资者的代价是什么。
我们研究了北美和西欧的四个城市，这些城市采取的是以市场为导向的战略，城市因而实现了快速增长，商业活动享受着低税收、免费用地、优惠补贴、宽松的土地使用管制以及完备的基础设施等待遇。如果这种战略真的能够发挥作用，投资就能够创造就业机会。另外我们也以底特律、格拉斯哥、利物浦、马赛和那不勒斯这五个城市做样本进行了研究。这五个城市在过去30年的经济结构调整过程中经历了严重的衰退。但是各个城市的发展历程各异，有些采用了比较强硬的市场战略，而有些则没有这样做。
通过对比分析，我们发现实施市场战略往往与创造就业机会和维持就业水平有着比较紧密的联系。研究发现，所有这些城市都有失业发生，其中底特律的失业水平和失业率最低，格拉斯哥和利物浦的失业指标就比较高。同期，马赛和那不勒斯的失业人数不太多，但是失业率却达到了两位数。从百分比变化的情况来看，以市场为导向的城市和以非市场为导向的城市的情况基本相当。虽然底特律的情况似乎要好一些，但是在此期间该城市的贫困率仍高达33%。真正的发展收益集中在郊区而不是城市中心。底特律郊区新增就业机会超过了20万个，其城市中心和郊区之间的种族隔离程度在美国全国也是最为严重的。郊区居民成为最大的受益者，他们也成为城市白领阶层的主要组成部分。
欧洲以市场为导向的城市在解决失业问题上的成效比较明显，但是在维护工作岗位数量方面的效果比较差。事实上，马赛和利物浦这些不太遵循市场原则的城市在维护工作岗位数量方面做得比利物浦和格拉斯哥这些遵循市场原则的城市要好，特别是马赛甚至出现了明显的城市复苏和繁荣的景象。
以市场为导向的城市发展模式在创造更多就业机会的同时也出现了更多的失业人口，这就使我们想到以社会为导向的城市发展模式。在这里我们可以比较一下巴黎和纽约的情况。在过去十年间，巴黎的就业率提高了3%，纽约的就业率提高了1.1%。而同期巴黎的失业率维持在10%左右，而纽约则低于7%。欧洲城市的社会收益要高于美国和英国。欧洲城市发展模式所获得的社会收益使得工人们更愿意呆在家里享受社会福利补贴，而不愿意从事低收入工作。这样做有助于保持高收入工作机会的数量，但是却不利于缓解失业。
市场战略强调短期而强有力的货币刺激来促进城市发展，但是却不利于城市长期的健康发展。原因主要在于：第一，城市中心的发展需要与郊区的发展结合在一起；第二，城市增长政策要获得实实在在的回报，就需要避免地区间的恶性竞争；第三，区位的选择也是非常重要的，要使每一个参与者都能分享到收益；第四，拯救中心城市同样也需要中心城市拯救郊区，需要它们互相拯救。
二、社区发展思路
（一）社会资本的作用
社区发展通过邻里、邻里的集合或者城市中某个地区的视角来分析和思考城市发展。所谓社区，其实质是指城市中的一个局部。亚里士多德视政治文化和政治生活为人类文明的精髓以及实现“良好生活”的必备条件(Barker，1962)。然而，并非所有的当代政治家都能认识到社区的重要性，其中的主要代表包括美国总统卡特任职期间的“国家议程委员会”。在美国正处于去工业化阶段时，该委员会提出城市政策应以市场导向为主，从而抛弃了以“场所”为核心的战略。
在美国国内，具有争议性的建议激起了城市选民，尤其是低收入人群、非裔和西裔人群的强烈不满，因为他们所居住的地区将因此面临消亡。由于以上政策没有考虑到经济转型所带来的工商企业迁移和相应的成本问题，因此在经济上也是低效的。
对于社区的归属感具有极大的心理价值，融入社会网络对于个人生存也具有重要的现实意义，亲情和友谊对于提高生活品质也至关重要。社区生存和繁荣的基础是“社会资本”，它是支撑人与人之间关系从而使得人们能够为了共同的目标协同工作的关键。具体而言，“信任”是维系所有制度的根本，是通过公共社会交往形成的自愿关系，是对于制度、规则、习惯、身份和信仰的认同与接受。社会资本并不是某个人或某个团体的资产，它是支撑彼此间关系网络从而有利于获得共同资源的一个过程(Warren，Thompson & Saegert，1999)。
纽约的下东区，多伦多的唐人街，以及巴黎的第十区都是少数族裔集中居住区，并且是在彼此信任的基础上建立起一系列制度的城市社区。在以上所有这些城市社区中，法律纠纷是很少见的。在那些无形的行为准则中，蕴藏着重要的社会关系。
在那些最为贫困的社区中居住的，往往是被称为“下层阶级”的市民，在那里很难产生社会资本。而缺乏社会资本，他们就无法吸引私人投资，更难实施精心制定的公共政策。由于种种原因，私人投资者觉得那里没有经济价值，政府机构也会认为那里没有政治资源。即使有投资进入，也很难使真正的失业人群受益。既然这些社区无法借助外力，从内部孵化社会资本便成为其最为迫切需要解决的问题。
在美国，社会资本经常被用于推动社区发展和促进经济繁荣(Briggs，1998；Gittel & Vidal，1998)。通常是由社区发展公司来组织中低收入人群开展保护所在社区的行动。这些组织的任务是培育社团间的合作，并且已经取得了良好的效果。他们往往围绕具体的项目发动公共参与，以提高居民的政治意识、刺激信任的发展并培养解决问题的能力。当社区的活动组织人员与政治决策人物建立起联系时，他们就能发挥其影响从而为社区发展作出贡献。
由于社区发展公司的运作模式很多，所以很难将其归纳为一种或少数几种类型。在西欧通常是公立的；而在北美通常是独立的机构，并与基金和公司建立联系。社区发展公司的规模和资源也很不相同。大的有几百万美元的资产，大量的专业人员，而小的则包括一些由志愿者组成的街头社团。一些大型的社区发展公司有长期的目标，有创造就业岗位的责任，有帮助小企业创业起步和协调社会服务的义务。而绝大多数则是接受政府和私人机构的资金、技术和政治支持。
从近期的发展态势来看，社区组织毫无疑问是一个富有吸引力的做法。美国现在有2000多家社区发展公司，其中绝大多数成立于近三十年(Gittell & Wilder，1999)。1993年实行的联邦授权区(federal empowerment zone)计划正式体现了社区发展这一思想(Lemann，1994)。在欧洲的城市中，社区组织也十分发达，这在欧盟开始着手应对“社会排斥”问题后尤其如此。欧盟将重点放在协调低收入社区的社会服务与组织管理上。预算的削减、撒切尔的自助理念以及布莱尔的分权政策都刺激了社区组织的发展。
（二）双向发展
正如前文提到的那样，社区发展要求观察和分析城市的层面需要下移到邻里或某个局部。然而这个过程同时也要求社区的影响需要向上触及更高一级的政府部门。没有这种双向运动，社区将会被局限在狭小的政治范围内，从而不利于其潜能的发挥。导致这一局面的原因有很多。比如，社区组织在定义上范围就比较狭窄。它们往往将自身发展局限于内部协调，从而使动员外部力量和各个组织间的合作变得比较困难。它们往往也容易受到“别在我家后院”这一思潮的负面影响。这使它们内部很难达成一致，从而造成一些问题长期得不到解决。
其次，社区动议只有当成为更为重要议题的一部分和获得更多政治支持时才会取得成功。罗伯特·达尔在研究实现民主政治体系的合适单位过程中，将政治生态比作一系列套盒。在最小的盒子里，政治参与程度较高，但政治议题并不重要。在大一点的盒子里，议题的重要性得到提高，但参与度开始降低，很多时候只限于投票而已。因此，在极端的情况下，要么是大家都能投票，但是影响不了最终的决策，要么是他们能够决策，但是却无事可以决策(Dahl，1967)。
简而言之，当社区发展公司对问题的解决发挥实际作用并在更高治理层面上实现了政治合作的时候，其影响力最为突出。尽管一些社会活动家认为社区发展组织能够独立地处理和解决全社区范围的问题，然而证据却少而又少(Keating，1998；Stoecker，1997)。在现实中，社区发展公司是否能够获得成功取决于对社区具有重要影响的当地政治制度，尤其是政党组织、立法机关和政府机构的活力。
再次，社区发展公司容易受到政治拉拢的影响。无论它们是有赖于政府还是私人机构的支持，社区组织的领导人都必须要应对相互对立的政治派别。为了动员社会资本，他们需要培养草根选民。与此同时，它们还需要与掌握重要资源的外部合作伙伴保持纵向联系。因此，社区发展中的这种“合作制”使其领导人不太可能运用诸如抗议、竞选或者其他的倡导方式等政治策略来动员广大群众，因为这样会对社会精英造成威胁(Stoecker，1997)。
鉴于以上局限，我们认为社区发展活动必须与一些组织联系起来，这些组织需要将不同的利益诉求集中，以使各个社会团体围绕一些广泛性的问题展开合作。当社区发展公司的目标被纳入决策者的视野时，它才会取得最大的成功。
从以上分析可以看出，如果不能在执政阵线中占有一席之地，少数族裔和社区的利益诉求就不可能仅仅依靠自身的力量得到完全体现(Browning，Marshall，Roger & Tabb，1985)。南布朗士的复兴取决于决策者的支持，是决策者将数以万计的欠税物业转为公有住房的政策和联邦政府的支持态度，使该地区的衰败得到了有效控制。这充分表明动员更多的力量加入政治协商过程的重要意义(Bochemeyer，2001)。
（三）因地制宜地采取策略
不同社区不仅所处的行政体系非常不同，其经济状况也大相径庭，而且各自的政治环境差异很大。在某些城市，政治人物和行政部门居于核心地位。在另一些城市，商业部门扮演着主要角色。而在其他地方，则是政治党派叱咤风云。政治、社会和经济环境共同构成了城市发展所选择的道路和所采用的策略。其挑战在于，需要从整个政治体系中寻找到一个合适的机会，来使社区利益在国家权力、党派政治、公共机构和商业力量所构成的体系中得到适当的表达。
我们建议采取一些具有创造性的手段来巩固社区在城市中的地位。当地资本的流动状况对于社区的经济运行至关重要。经济运行良好的社区，如多伦多的唐人街和巴黎的第十区，与经济萧条地区，如底特律市中心或者利物浦Granby地区的差别在于社区创造，循环和留住财富的能力。在唐人街和第十区，居民从事经营并拥有物业。因此，资金就有可能从城市的其他地区或经由旅游者进入该社区，而这些资金又会被用于创造新的商业机会和工作岗位。这些社区也因此成为“外来族裔的根据地”。与此形成对照的是，在“少数族裔贫民区”中，其居民往往不是商业经营和物业产权的所有者，资金只是向外流出而少有流入。收入很少在社区范围内流动，个人一旦拥有资金就会尽快将其转走或在其他地方消费。尽管在统计意义上“根据地”和“贫民区”都是高度隔离的城市空间，但它们之间却存在着根本区别。前者中的居民拥有并能重建自己的社区，而后者却只能陷于衰落而无法摆脱。问题在于如何在社区范围内创造、刺激和留住投资资金。
上级政府还可通过一些影响更为深远的措施来帮助社区发展。比如，市、州和联邦政府可以帮助理清“棕地”再开发的权益，也可以直接帮助清理受污染的土地，还可以出台鼓励企业开发该片土地的政策措施。又比如，上级政府可以帮助社区成立“土地信托”并将其租赁给社区所有的商业机构。土地信托能够使土地免受市场力量的影响，保留公共开放空间和防止扩张。另外一个与此相关的方法是由地方政府购买土地并有条件地转租给本地企业。这有利于本地小企业在社区环境下逐步成长并获得减租优惠。
最后，我们还可以通过其他政府机构来帮助社区培育社会资本。在利物浦，普通教育、技术培训、投资和就业被打包成一个“路径”系列的政策措施来实现既定目标。这个项目瞄准的是城市中最“受社会排斥”的社区。该项目通过社区与众多政府部门间的广泛联系，来实现对前者的经济援助。初步的结果表明这种“向上”的办法在各个机构之间，尤其是通过“更广泛的权力结构和制度”，成功地建立了信任和合作。
三、大都市化还是区域优先
（一）多层次、关联的职能和复杂的网络
区域化指的是在特定地理空间范围内的多个地方主体向着共同的目标和结果协作努力的能力。地方政府可以通过松散的区域协议或比较稳定的区域合作机构将彼此的努力联系在一起。区域协议或区域当局希望达到的目标可以是比较宽泛的，也可以是比较具体的。事实上，这里提到的是一种在大都市层面上或是在区域范围内进行地区间合作的体制形式。实现这种合作的方式可以是多种多样的，包括多层治理的政府、彼此关联的职能，以及复杂的网络(Savitch & Vogel，2000)。
首先是多层次的组织机制。地方政府可以结合起来形成一种具有大都市功能的伞状结构，在这种安排下，地方政府保留一定的现存功能，其他层次的政府也承担起相应的责任。在这种结构中，不同层次政府之间既可以相互替代，也可以相互补充。在这种多层次的政府结构中并没有高、低层次的绝对划分，但是它们负责的事务范围则有宽窄之分。
其次是相互联系的职能，它是建立在较高层次的政府和单一城市之间协议的基础之上的。通常这种联系由最初有限的目标和责任发展而来。法国政府通过不同城市之间签署的一系列协议来帮助城市实现特定的目标。这些协议涵盖了一个城市发展特定产业、振兴周边地区以及消除社会歧视的战略等多方面内容。地方政府自主地加入到这种安排之中，同时它们也能够从中央政府那里获得解决相关问题的资金支持。这种职能上的相互联系有着异常灵活的优越性并且具有能够满足特定需要的能力。在美国的大都市也采用了类似的方法。
最后是相对复杂的网络。地方政府官员通过一系列复杂的地区间协议进行决策。有时这些协议可以转变为一种联盟使得现存地方当局的政府官员能够协同行动。同时，这种复杂的网络也是建立在平等、自愿行动基础之上的。
（二）管辖和治理
相互关联的职能和复杂的网络都需要一个灵活、有弹性并且能够适应快速变化的区域管理机构。在这里需要区分管辖和治理。管辖往往需要拥有正式的机构，需要进行选举、约定俗成的决策程序和管理结构。它是一个在政治权力和责任上进行分层治理的行政机器，而且一般是由一位行政长官、一个立法机构和一个行政机构所组成，其主要职能是提供和生产公共服务。治理在这里是特指现有机构按照新的方式进行运作，从而使不同地方当局之间能够在灵活自愿的基础上进行合作，人们也能够在水平的组织框架下进行自我管理。治理往往只需要地方当局提供公共服务。在理论上，区域力量和市场力量相互联系，而且共存于城市的服务活动之中。
简而言之，管辖是垂直和严格制度化的，治理是扁平和相对灵活的。管辖是正式的和自上而下的，治理是非正式的和自我管理的。管辖通过民主程序将地方当局联系在一起，治理则比较松散且一般较少受到行政边界的限制。管辖在区域管理的过程中比较强调中央集权，而治理比较重视地方合作和地方分权。
公共选择学派认为治理将会代替管辖，但是我们认为治理不能够代替现有的管辖，只是作为一种机制，治理有助于促进地区间的合作。它有助于支撑城市战略网络，并能增强和协调这些城市的谈判能力。此外，有些治理方式能够很好地适应全球经济的发展而备受关注。在西欧和北美的一些地方，就是通过建立区域管理机制来应对全球挑战，并取得了一定的成功。
从理论上来讲，区域内的政府间合作能够从以下几个方面增强地方当局的谈判能力：第一，它能够拓宽地方当局的税基，这有助于地方政府更加方便地用公共投资代替私人投资。同时，它也使城市能够有机会将提供服务的成本转变为一种更具弹性且更为明显的收益。第二，有些管理项目主要用于检测投向公共目标的私人资本的灵活性和运作状况，区域管理机制有助于进一步拓展这些项目实施的范围。第三，更大范围的区域合作还有助于减少因为大都市内部的经济竞争而出现的各种问题。同时，区域机构还能够进行区域政策研究，并实现地方政府之间的信息分享，为地方政府提供相关信息以帮助它们做出正确的决策。而从现实情况来看，绝大多数的欧洲城市都存在这种区域层面上的政府干预。在北美的城市中，多伦多、纽约、休斯敦和底特律这四个城市正好反映的是区域干预程度从显著到微弱的这种变化。
（三）欧美主要城市的发展实践
在法国；城市是不同传统的产物，区域管理机构主要是在地方当局和中央政府之间发挥承上启下的作用。在巴黎，区域管理机构从国家获得资金资助。它与城市和其他相关部门一起影响着面积接近5,000平方英里的土地。在马赛，1990年代以来，区域管理机构呈现快速增长的势头，随着其成员数目的增加，这些机构相互连接成一个复杂的网络。在其他一些欧洲城市，区域化的路径在帮助中心城市发展方面发挥了不同的作用。例如米兰和那不勒斯的区域管理机构分别在交通规划和地震援助方面发挥了较大的作用。英国的格拉斯哥也采取了比较有力的区域战略，它成立了专门机构来主导城市的发展。
北美的多伦多是以多层治理为基础的区域化的典型案例。几十年以来，多伦多区域形成了一种由大行政区、大都市区和城市所组成的三层区域治理模式。在这种三层结构中，多伦多大都市区主导了整个区域的发展，包括面积达240平方英里的土地使用总体规划、交通和基础设施系统建设。在与大行政区层次进行合作的基础上，多伦多大都市区发挥了一个区域政府需要发挥的所有作用。1998年多伦多大都市区被废除，城市开始步入到以市场为中心的路径之中。过去由区域管理机构和区域治理模式所带来的成功做法和区域收益也就消失了。
而美国情况就不太一样。纽约的区域合作比较松散，纽约州和新泽西州与下面各个城市之间存在着职能上的联系。休斯敦在实现区域化方面的努力更加微弱一些，因此政策效果也不太一样。单一城市的区域化体现和增强了以市场为中心的政策取向。
通过对多个城市的研究，我们发现设立区域机构的城市往往取得了一些比较正面的效果。区域化在一体化的政府间合作体系中运作良好，区域化运用适度同样有助于保留稀缺资本。但是如果运用不当，区域化也会带来一些负面影响，例如格拉斯哥的政策措施就是以牺牲城区的发展作为代价来换取郊区发展的，这说明如果区域机构管理的事务过于宽泛且不对地方发展负责，就可能不利于城市发展。区域化是地方文化和地方发展理念的产物，区域改革需要不同的地方根据自身的特点以及政治和经济的现实情况，选择适当的区域合作方式。
四、国家的政策举措
（一）依旧活跃的民族国家
民族国家并没有消失，我们的研究表明中央政府正在重新焕发出活力。法国、意大利、英国的中央政府对城市的影响举足轻重，而加拿大的联邦和省政府也都如此。在那些缺乏强力中央政府的国家，国家在城市问题上选择了退出。美国作为经济强国的现实表明，弱势政府并不等同于有限政府。一些政府限定其政策范围，并将其权力下放给地区。然而，正如欧洲的例子所反映的，这并不表示国家不再扮演任何角色。放权也可以意味着对国家权力的重新定义，即由民族国家协调和支持具体的地方行为。
城市和区域有时被认为正在取代民族国家而成为全球化时代的行为主体(Abu-Lughod，1999；Pierce，Johnson & Hall，1993)。事实上，城市区域和民族国家在全球化时代中都变得更为活跃了，而且他们之间存在很强的互补性。全球化带来的是多变合作机制的普及以及面对全球化带来的压力政策所进行的相应调整。这就提升了民族国家的重要性，因为它们代表着城市和区域的利益以缓解市场对其造成的压力。
我们应该对国家或者国家城市政策表面上的善意保持警醒。尽管国家干预也许会防止城市对于市场力量的依赖，但它同时也会增加其对于公共部门的依赖并使市民受到国家政治的影响。而且，针对具体城市的国家决策往往不是在该城市作出的，因此有时会抑制地方的首创精神和政策效果。很多时候，国家政策具有高度的集中性，容易不加区别地用于所有城市。这种政策促使地方官员盲目地接受和遵循制度，一味追求外来投资而不是解决现实问题。
尽管有以上问题，我们也必须指出只有中央政府才能为城市提供稳定、长期和全面的保护。第一，只有中央政府有权制定最低工资、社会保障等具有全国意义的关键性政策。这不仅有助于缓解社会阶层间的不均衡状态，还可以打消雇主寻求向员工支付低工资、低福利待遇的念头。尽管这类保护措施无法阻止公司移至海外，但它确实起到了防止各地劳动力市场之间恶性竞争的作用。国家的经济援助也具有相似的功能。
第二，国家政策也是许多区域和社区努力得以成功的必要条件。地区性战略无论具有何种优势，其政策效果常常会随着时间的推移而逐渐衰减，这在越来越多的政府进行区域经济政策合作时尤其如此。
第三，国家城市政策能激发出城市增加社会投入的意愿。随着过去30年中地方政府之间在经济上竞争的日趋激烈，许多国家的中央政府都对城市提供了政策上的支持，从而使得他们在努力振兴经济的同时也保证了社会公共服务水平。
第四，中央政府通过向城市提供均等化的财力和政治资源，使后者能够将精力集中在制定发展战略上。
第五，国家的投资是城市发展不可或缺的重要资源。中央政府所控制的大量资源可以跨越地方、省级和区域的界限。中央政府在基础设施投资和社会保障方面投入的数量和涉及的范围是其他级别政府所不能比拟的。
（二）使国家政策产生效力
从城市发展的角度看，层级化的政府系统的确有诸多优势。欧洲的城市政策赋予了地方政府更大的政策制定空间，这一点在联邦体制下很难做到。这种集中化的体制能够制定分税标准、控制地方竞争和比较自由地实施城市援助计划。但是这种体系也有其弊病。中央控制可能会抑制地方制度创新，造成权力过度集中和地方治理模式千篇一律。美国和加拿大的联邦系统可以从欧洲竞争管理的成功经验中有所借鉴，并结合自身的实际情况加以调整。
联邦系统在限制城市间恶性竞争上也同样可以有所作为，中央政府可以对地方经济刺激计划中对外来投资的补贴和税费减免征税。从税收理论角度看，这是行之有效的做法，因为供应方的这些补助构成了投资人的资产，并造成一般性支出的减少。
投资人有时在享受了地方补贴后并没有实践其当初的相应承诺。地方政府可以追查补贴的去向来判定是否一些谈判条款得到了满足。中央和区域政府可以与地方合作，通过动员社区和将其他奖励与是否遵守条约相挂钩的办法，来监督投资人如何使用这些补贴。即使当投资人接受了补贴但未履行对应义务的情况出现时，地方政府必须启动“收回”条款，要求企业要么履行义务，要么退还补贴。
某些企业倒闭的经验告诉我们，税收减免、资产折旧幅度以及对资本收益的宽松管理等优惠措施在使投资人获益的同时，却让投资地区买了单。当企业迁走时，它们留下的往往是失业、房地产贬值、废弃的道路和铁轨，以及其他一些破败的基础设施，其成本将不得不由当地社区来承担。因此，税收优惠政策应该给予那些不曾搬迁过的企业以更大的减免幅度，而对那些曾经搬迁过的企业的优惠应该有所减少。此外，联邦工厂倒闭法应在各州和各个地方适用。在这一点上，美国应向欧洲国家学习，在工厂倒闭立法中应加入相应的限制性条款。
国家的城市政策不应该阻碍资本的自由流动，因为这是产生经济效率的关键。但是在促使商业活动对其搬迁所带来的社会成本应承担相应责任这一点上，应该有更大的作为。集中制的政府能更方便地通过将这些成本分摊到全体公民以及要求投资人做出相应贡献，从而将这些成本社会化。在联邦体制下，也可以通过税收和管理的办法来实现同样的目标。税收体制应该对蒙受企业搬迁所带来的社会和经济损失的社区给予更多的补偿。税收还应该与投资管理体制协调配合，来保证投资者对其搬迁后所留下的陈旧的基础设施加以弥补，并对受影响社区和城市的就业培训、工人迁居以及经济振兴计划提供一定的资金支持。
或许国家帮助城市提升谈判力的一个最有价值的办法是通过国家财政制度来减少对地方收入的依赖。国家财政根据一定的方法测算地方的实际需要，并以此为依据进行收入分配，从而保证所有社区都能达到最低的公共服务水平。通过限制地方物业税和销售税，制定统一的分税方案，地方政府以牺牲包括环境卫生、住房提供在内的社会服务为代价，追求商业投资的冲动会得到有效控制。分税带来的收入均等化将使地方政府在面对商业投资时有更强的谈判力，从而使政策制定摆脱商业力量的影响。
虽然我们的政策建言集中在北美能从西欧所汲取的经验上，但是欧洲城市同样也能从北美的联邦体制中吸收有益的部分。在最近几十年，西欧已经重新显现了区域的活力，而各国中央政府也纷纷将政治权力下放(Keating，1998)。尽管形成这种趋势的具体原因因国家不同而有所区别，但普遍存在的对次国家区域和区域治理的重视是不言而喻的事实。
毫无疑问，北美地区的联邦制体现了更大程度的分权和区域治理。在美国和加拿大，州、省以及城市均采用不同的选举制度，以及各种形式的政府架构、政策管理、经济干预和社会政策。最重要的是，它们在使国家政策和治理模式符合地方的需要和偏好上，提供了大量可供参考的经验。
在这一方面，北美的城市政策激励在城市和州一级政府中进行了大量的制度创新(Eisinger，1988；Osborne，1989；Osborne & Gaebler，1992)。在美国，这种激励效应还得到所谓“新联邦主义”项目的进一步强化，这些项目主要通过批量拨款援助和配套资金来扩大地方在政策制定中的自主性。尽管这些项目也有这样或那样的缺陷(David & Kantor，1983)，但它们的确对像波士顿这样的城市，在不需要巨额联邦政府投资的情况下实现经济振兴，起到了很大的帮助作用。同样，美国和加拿大的地方政府一直以来都成功地利用公私合作和非营利机构来实现城市中心的改造、保护绿化用地和鼓励对老城市的投资(Boris & Steuerle，1999；Zukin，1995)。最后，联邦体系还通过规划推动区域政府合作，来妥善解决政府间的矛盾冲突(Pastor，Drier，Grigsby & Lopez-Garza，2000)。毫无疑问，联邦制为国家在分散化进行部分城市政策决策的同时，在不对国家权威构成危害方面提供了有益的方法。
五、结论
我们不应将缓慢增长简单地视为不健康的状态，也不应该轻易地忽视那些不被称为“热点”的城市。高速增长并不等同于财富创造，也不意味着所有城市居民都能享受到更高水平的生活质量。有些时候，少即是多，“精明增长”并不总是数量上的迅速增加。
我们已经对一些城市的发展战略进行了分析。这些战略都要求从不同层面来重新认识城市，并可大致分为三个相互联系的范畴。以社区为基础的发展战略提出社会资本可以提高公民参与程度，也可以用来增强其参与能力。尽管这很重要，但社区发展战略不能孤立地存在。它只有在区域和国家政策产生联系并获得支持时才能发挥最佳效果。区域战略扩大了城市的腹地，并提出了地方之间的协调问题，也因此而包含了恶性竞争。这些战略能在各级政府间建立起合作关系，但也有不利的一面。有时区域政策会超越城市地区而仅仅有利于郊区的发展，而且其提升本区域竞争力的措施会导致竞赛升级到更大规模。国家的城市政策为城市代表居民利益与资本方进行谈判提供了必要的制度保证和政府资源。尽管国家政策有时候会妨碍地方政府在政治上的自治，但实际上它往往为城市在国际市场上能够立足带来了更多的选择。只要实施得当，国家的干预可以为地方的自主行为提供坚实的保障。