西部大开发：非国有经济应成为主体力量，本文主要内容关键词为：大开发论文,主体论文,非国有论文,力量论文,西部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1003-6636(2001)04-0004-05 中图分类号：F127.F014.1 文献标识码：A
我国正处在经济体制转轨的特殊时期。在经济全球化进程日益加速，我国即将加入世界贸易组织的情况下，西部大开发有着独特的历史背景和战略背景。因此，它比照我国以往的区域开发有许多不同的特点。我们既要重视政策扶持对地区经济发展的积极作用，又要重视经济改革和体制创新对地区经济发展的根本性影响；既要关注国内资源的流动与配置，又要关注通过实施更有效的对外开放引导国外投资；既要重视政府推动和国有投资在西部大开发中的主导性地位，更要重视非国有经济在促进地区经济发展中的重要作用。基于西部大开发特定的背景，我们要特别注重政策和体制的调整变化对西部大开发的激励作用，并由此明确西部大开发的新思路，加快西部地区改革开放的步伐。
一
从国际经验看，世贸组织成员开发欠发达地区的政策和手段是多方面的，各有不同的特点，但政策导向是基本相同的，即培育欠发达地区自我发展的能力，鼓励地方和民间力量参与开发。从我国的情况看，中央政府关于加快西部大开发的战略和政策，核心是为提高西部地区自我发展能力提供支持。由于我国市场化改革和对外开放的推进基本上是沿着从东到西的顺序进行的，近20多年来，尽管西部地区的改革开放取得了巨大成就，但与东部地区相比较，西部地区的市场化程度还相对较弱。因此，西部大开发的各种制约，如市场制约、资金投入的制约、技术水平的制约、人才缺乏的制约等，都同西部地区的市场化改革相对滞后相关联。
非国有经济的发展程度是市场化改革程度的重要标志。加快西部地区的市场化改革，应当放手大胆地发展非国有经济，并尽快使非国有经济成为西部大开发的主体力量。在这个问题上，解放思想、统一认识，对加快西部大开发是极其重要的。加快西部的改革开放，是提高西部地区自我发展能力的根本性措施。从这个意义上说，加快西部大开发的过程是提高西部市场化程度的过程。
1.我国加入WTO，将为非国有经济尽快成为西部大开发的重要力量提供重要机遇。以我国加入WTO为契机，加快把自己的比较优势转化为现实的经济优势，形成更好的经济增长点，是西部地区加快发展的一次历史性机遇。尤其是我国加入WTO，将大大促进西部地区非国有经济的发展，并使其成为西部大开发中的真正亮点。
其一，在我国加入WTO的背景下，西部地区的对外开放会有重大进展，吸引外来投资的比重将有明显增加。资本要素不足、尤其是外来投资很少，是西部发展的重要制约因素。从存量数据看，东、中、西部利用外商直接投资所占比重1997年分别为84%、10%和6%，1999年分别为86%、9%、5%。根据有关研究，按1997年全国各地区外商直接投资对地区经济增长的贡献率的排序来看，排在前6位的都是东部省市：福建(43.48)、广东(41.28)、海南(36.18)、江苏(22.03)、上海(16.38)，排在后6位的都是西部省市：西藏(0)、青海(0.11)、宁夏(0.64)、云南(1.19)、贵州(1.35)、新疆(1.36)。适应我国即将加入WTO的新形势，国家赋予西部地区在对外开放方面更大的自主权和优惠政策，这十分有利于西部地区吸引外来直接投资。此外，西部周边邻国，如俄罗斯、越南等均在申请加入世界贸易组织。随着这些国家加入WTO，西部地区与这些国家的边境贸易可望得到发展。估计在未来几年，西部地区吸引外资的比例会有较大的提高。
其二，在我国加入WTO的背景下，西部地区的市场化改革会有重大突破，非国有经济的发展比以往要快得多。加入WTO，企业面临的激烈竞争，表面上是产品之争，实质上是企业体制与企业管理之争，同时也是政府管理企业的方式之争。西部地区由于受传统计划经济体制的影响比较深，政府对国有企业依然管得太多，统得太死，对非国有企业重视不够，支持不力。我国加入WTO，将促进西部地区以股份制、租赁、破产等多种形式加快改造国有企业，同时，大力鼓励和支持非国有企业的发展。可以预料，今后几年西部地区非国有经济将得到快速发展，并逐步成为西部地区国民经济增长的主力军。
2.东部地区非国有经济的快速发展，为东部支援西部创造了重要条件。在市场经济条件下，东部地区的经济发展在很大程度上得益于非国有经济的快速增长。据统计，1999年在东部地区固定资产投资总额中，非国有投资的比重已达到53.1%（1978年为21.2%），而西部地区国有经济投资部分在总额中的比重依然高达61.5%。与西部地区相比，东部非国有投资明显处于领先地位。可以说，非国有投资是拉动东部经济增长的主要因素。从近些年的工业发展来看，非国有工业发展是东部工业发展的主要力量。如1999年在浙江、福建、广东，非国有经济在各省工业总产值中所占的比重分别达77%、66%和71%，而在西部各省份中，非国有企业所占的比重都很低。如果不包括广西和内蒙古，西部10个省份非国有企业创造的工业产值占该省的比重接近或超过30%的只有重庆(29%)和四川(37%)。因此，非国有经济发展不平衡成为地区差距加大的重要原因。缩小地区差距，最重要的就是要从所有制结构、培育成熟市场主体、规范市场秩序、完善市场机制等方面加快西部的体制创新，缩小地区间的体制差距。东部支援西部，主力军是非国有经济。加快形成非国有经济发展的制度环境，加之十分优惠的政策，就会吸引东部的非国有企业到西部投资经营。
东部地区非国有经济已经积累了相当的资本、技术和管理要素，随着西部地区经济比较优势的显现，他们有意愿也有能力参与西部的大开发。这里，有两个重要的条件：其一是加快形成东、西部统一的大市场。建立“统一、开放、竞争、有序”的大市场，是我国加入WTO、参与经济全球化的重要体制保证，也是东部非国有经济向西部转移的重要条件。目前，由于行政垄断造成的市场分割和市场秩序的混乱，阻碍了市场机制在资源优化配置中的作用，不利于东部非国有经济参与西部的市场竞争。因此，消除行政垄断与市场分割，整顿和规范市场秩序已成为吸引东部非国有经济参与西部大开发的重要任务。其二是加快西部投融资体制改革。这里，仅以资本市场为例。目前，西部地区资本市场的发育程度比照东部地区有相当大的差距。例如，我国证券公司主要分布在东部地区，为58%，而西部地区仅为18%；在全国深沪两市上市公司中，东部的比例为60%，西部的比例很小，仅为20%，平均每个西部省市只有15家左右上市公司。西部地区资本市场的现状，对吸引东部地区非国有经济投资十分不利。随着西部市场化程度的提高，在资本市场建立和审核企业上市方面，应在严格的标准下，对西部地区有所倾斜。
在社会主义市场经济条件下，缩小地区差距要缩小东西部非国有经济发展的差距，以充分发挥非国有经济在平衡地区发展差距方面的特殊作用；我们强调西部地区的体制创新，要强调能够吸引东部非国有经济及外商的直接投资，促进西部非国有经济发挥作用的制度创新；我们强调对西部的政策倾斜，要强调有利于吸引非国有经济投资和发展的扶持政策。只有这样，才能真正让西部的非国有经济发展起来，让东部的非国有经济快步走进来。
3.西部非国有经济经过数十年的发展和积累，为其发挥在西部大开发中的主体作用奠定了重要基础。静态地看，目前西部非国有经济的成长在速度、规模以及对地区经济贡献的比重上，与东部地区相比有明显差距。但经过数十年的发展和参与市场竞争，西部非国有经济已成为推动经济增长的重要力量。
第一，非国有经济已成为西部地区经济中最具活力的经济增长点。据统计，1999年，西部地区非公有制经济的固定资产投资总额比1995年增长了67.44%。西部地区非公有制经济固定资产投资占全国非公有制经济固定资产投资总额的比重从1995年的13.63%上升为1999年的15.96%，上升了2.33个百分点。西部地区个体工商户、私营企业在西部境外投资、创造产值、实现销售收入和社会消费品零售总额等方面所占比重都在快速增长。近年来西部地区经济每年都以8%左右的速度增长，这是与西部非国有经济的快速增长分不开的。
第二，非国有经济已成为西部地区增加社会资本和财政收入的重要来源之一。税收是财政收入增加的主要途径。据统计，1998年，西部地区非公有制经济共为国家和地方提供税收194.6亿元，其中国税111.11亿元，地税83.52亿元。
第三，非国有经济为西部地区创造就业机会、增加人均收入作出了重要贡献。1995～1999年，西部地区非公有制经济从业人员由1027.6万人增加到1624.8万人，年均增长12.14%；非公有制经济从业人员占全社会从业人员的比重由5.7%上升为9%，提高了3.3个百分点。
第四，西部地区非国有经济已积累了参与市场竞争的经验，成长了一批掌握先进经营理念、具备国际竞争力的非国有企业。如新疆德隆作为一家1986年开始创业的民营企业，创业之初以400多元起家，现已发展成为资产上百亿元、控股3家上市公司，业务延伸到美国、欧洲等国家和地区的大型民营企业。陕西东盛集团作为一家民营科技企业，成功地重组了2家东部地区的知名企业，成为颇具实力的医药企业。由此可见，西部地区非国有经济的发展已有一定的基础，并有相当潜力和后发优势。
二
在社会主义经济体制下，解决区域经济的平衡发展问题，政府的作用是十分重要的。西部大开发归根结底是一个经济行为、市场行为，要按经济规律和市场规律来办事。政府推动不是搞政府经济，政府的投资不可能代替企业的投资，最主要的是西部能否营造一个有利于企业生产经营的社会环境和市场环境，以及更多能够吸引内外投资者赢利的机会。我赞成这样的观点，西部大开发，要以国有经济为主导，非国有经济为主体。当然，这要经历一个过程，而缩短这一过程的关键是要解放思想，在加快改革中使非国有经济尽快成为西部大开发的投资主体、竞争主体和对外合作的主体。
1.在基础设施建设方面，由国家投资为主逐步向非国有经济投资为主转变。应当打破垄断，放开产业准入，逐步使非国有经济成为西部基础领域改革发展的主力军。
近几年，国家为西部地区的水利、交通、能源、通信等基础设施建设投入了较大财力，并取得了初步成效。我们说国家对西部大开发的作用是第一位的，重要的是指国家在西部大开发初始阶段对基础设施的大量投资。但我们也要看到，与西部建设的实际需要相比，国家的财力投入是有限的。另一方面，在国有投资和国家财政投入加大的同时，民间资本的投资不活跃，投资的效率不高。从改革的长远目标看，无论从投资，还是从基础领域市场化改革来说，政府都不可能成为基础领域的投资经营主体。只有充分调动社会民间资本的积极性，吸引民间资本投资基础设施，才是解决这一矛盾的根本途径。因此：第一，依据我国改革开放的实际需要和国际趋势，应当打破基础设施领域的行政垄断和国有垄断，为非国有经济的进入提供投资空间。第二，采取多种形式，加快基础领域的股份制改革，如对一些盈利性的运输、通信、能源等基础产业和基础设施，应根据条件成熟程度，逐步地、普遍地进行股份制改造；对于能够改造为规范的股份公司的，应争取早日上市；对不能整体改制的企业，应采取分类、分解的办法，逐步实现股份制改造；对条件暂不成熟的企业应通过发行可转换债券的方式，分阶段实现股份制改造；在条件成熟时，应扩大社会债券发行的范围，以多种形式实现基础领域投资的社会化，为基础领域的股份制改革创造条件。第三，适应于西部基础领域改革的需要，国家在继续加大对西部财政投资的同时，应当转变政策的着力点，采取贴息、提供补贴、提供担保等办法，鼓励和吸引更多非国有投资参与西部基础设施建设。
民营企业参与基础设施建设，在西部也有成功的案例。根据国务院西部开发办的有关资料，四川民营企业汉龙投资发展有限公司注入启动资金2亿元，与阿坝黄龙电力公司签订合同，开发天龙湖电站。内蒙古东达蒙古王羊绒集团公司近3年来投资3亿多元，在内蒙古修建公路和桥梁，修路总里程达230多公里。内蒙古在近3年共吸引21.3亿元民间资本投入到公路建设上。据预测，“十五”期间内蒙古每年的公路投资中将有1/3至1/2来自民营企业。
2.在环境保护方面，由政府行为为主向政府行为与社会行为相结合转变。应当调动多方面的积极性，采取公开招标，公开竞争等办法，发挥非国有经济在环境保护方面的重要作用。我国西部地区水土流失面积占全国的80%以上，荒漠化面积占全国的90%以上。建设西部生态环境，关系着西部地区各族人民的生存和发展，也关系到全国的发展。我们应当牢牢记取世贸组织有的成员国“先开发，再保护”的教训，将西部大开发与保护生态环境紧密结合，走出一条可持续发展的新路。由于西部生态环境保护的任务十分繁重，需要巨额的投资。按照以往的做法，完全由国家统包统揽生态环境建设和投资是不可能的。同时，由于单一国家投资行为造成只重投资，不重建设，生态环境的管理效率低下，实际效果并不好。为此，要将西部生态环境建设作为一项重要产业，采取若干措施，支持和鼓励社会各方面参与投资与经营。例如：国家采取补贴奖励和贴息贷款的方式，鼓励非国有经济投资生态环境建设；向全社会公开招标，对“六荒地”可向全社会公开拍卖，允许企业或个人承包或兴办造林、治荒等生态建设项目。一些大的生态建设项目，也可采取相关政策和措施，允许和鼓励社会资金的进入。
3.在资源开发方面，由国有经济垄断向市场竞争转变，创造条件尽快使非国有经济成为西部资源开发的重要力量。应当允许资源开发中的平等竞争，在平等竞争中加快西部资源优势向经济优势的转化。
西部有辽阔的土地资源，为促进土地资源的开发和保持生态环境，应采取各种优惠政策鼓励开发西部的土地。我国虽然不能象美国以《宅地法》那样优惠的奖励政策，但完全可以采取更灵活的土地政策，鼓励移民开发。比如，将待开发的土地、草原、荒漠、山地以低价、无偿或先期注入资金扶持的方式，长期承包或批租给经营者。在开发治理前期给予贷款、补贴、雇工工资、医疗保障等优惠政策。对开发治理取得成效者再给予奖励，鼓励经营者扩大土地面积的治理开发，形成良性循环。
矿产资源丰富是西部的一大优势。应确立资源就是财富的观念，实现矿产资源价值的资本化。所谓资源资本化，就是资源“所有权价值权益化、发展权价值商品化、开采权价值有偿化”的经营运作机制。在西方，矿产资源投资者需要买下矿产资源所有权才能进行矿产资源的开发。其购买价值列作“递耗资产”，分期从矿产品收入中得到补偿，因而矿产资源价值是矿产品成本的重要组成内容。我国矿产资源不计价值，矿产品成本中没有矿产资源的价值，由此造成我国矿产资源的大量浪费。因此，应将矿产所有权作为产权、资本或债权投资、租赁或租借给矿山开发企业。
西部有独特而又丰富的旅游资源。我国加入WTO，将给西部旅游业带来极大的政策发展空间、客源和资金来源，西部地区旅游业完全有条件获得超常的发展。在坚持统一规划和保持特色的前提下，允许非国有经济投资旅游基础设施建设，开发旅游资源。在条件成熟的情况下，积极发展独资或全资的旅行社，由此扩大客源，提升旅游管理水平。
4.在大力发展科技教育方面，由主要发挥国家一方面的积极性向发挥全社会的积极性转变，使非国有经济在西部的科技教育发展中发挥重要作用。应当解放思想，更新观念，为非国有经济参与科技教育事业提供政策和体制保证。
人才的严重缺乏和技术水平的制约，是影响西部大开发的两大重要因素。从西部大开发的需要出发，国家应支持和鼓励西部地区大力发展民办教育和民办科技：一是允许西部地区率先打破非国有经济投资教育和科技实体的某些体制性制约，加快形成以国家为主体，社会各方面投资兴办教育科技事业的新局面；二是适当放宽民办教育和民办科技的门槛，以加快发展社会性、民间性的教育、科技实体；三是要对民办教育和民办科技给予一定时期内的政策扶持，为社会力量参与教育科技事业提供宽松的条件；四是允许西部地区运用社会力量创办教育基金和高新产业投资基金，用以支持民办教育和民办科技实体的发展。
三
西部大开发中非国有经济在多大程度上和多大范围内发挥重要作用，取决于西部地区的制度环境和社会环境。解放思想，抓住机遇，关键在于西部地区的市场化改革能有大的突破，非国有经济发展的体制性障碍能得到切实解决。
1.以减少政府审批和提高效率为重点，加快推进政府职能转变和政府机构改革。
改革的实践证明，按照市场经济的要求彻底转变政府的职能及管理手段，是经济转轨中最具实质性的问题。从改革一开始，就明确提出了转变政府职能，实行政企分开，但是目前政府部门的许多改革还没有到位，政府职能还没有实现根本性转变，政资不分、政企不分依然存在。政府职能缺位、错位与越位并存，政府经济管理方式未发生实质性的变化。政府要为企业，尤其是民营企业的发展创造良好的社会环境，关键是政府要改变对企业的管理方式，以市场为中心，为所有企业创造一个公平竞争的市场环境。
第一，按照政企分开的原则，确立企业在市场经济中的主体地位，尽可能地减少行政审批的范围和环节。在发展经济方面，政府为确保市场竞争的效率与公平，应该加强公正严明的立法和执法，规范社会各角色的行为，惩治违法行为；为加强服务功能，政府有义务为社会提供基本的公共产品和信息服务，创造和维护公开和公平的社会经济环境。必须根据新的职能定位，改变政府管理方式，由直接管制向监控方向转变，将政府目前的“行政控制型”管理彻底地转变为“规则服务型”管理。
第二，加快政府机构改革，减少非国有投资的非生产经营的成本。根据有关资料显示，西部地区人均财政上缴和政府预算外上缴负担要比东部地区高得多。财政供养人口过多，企业负担系数过高，不仅严重影响西部发展的内部积累能力，降低政府工作效率，也会抑制西部非国有经济发展，并对外来投资形成较高壁垒。因此，西部地区政府机构改革的任务比较重，应采取多种形式鼓励政府工作人员参与创业，精减人员和支出。
第三，加强法治，推动西部地区形成良好的社会环境。合法的投资及其合法的权益能否得到公开、公正和有透明度的法律保护，是投资者进行投资决策时需要考虑的重要因素。许多事实说明，对于投资者而言，一个地区的投资软环境甚至比硬环境更具有决定性。切实保护投资者的合法权益，首先要建立和完善非国有经济的产权保护制度，明确个人合法财产不受侵犯。其次，清理和消除对非国有经济的不公允和歧视性规定，切实在法律上赋予非国有经济主体同等的国民待遇。
2.以股份制改革和提高企业核心竞争能力为重点，加快西部地区的企业改革。
在我国加入WTO的背景下，从体制上、制度上进行有利于增强企业竞争优势的创新，成为西部非国有企业发展和国有企业改革的重要内容。第一，以股份制改革为核心，把企业做强做大。股份制不仅是企业进行快速规模扩张的重要途径，也是建立有效的公司治理结构，把企业做强做大的组织制度基础。国有企业的股份制改革已有不少成功的案例，需要在总结经验的基础上，加快国有企业股份制改革的步伐，并且要尽量减持国有股，以形成合理的股权结构。民营企业更要突破传统的企业管理模式，通过引进现代企业制度的因素，逐步使企业股份化和社会化，建立起现代企业的合理的利益结构机制；参照现代企业制度，建立和改进法人治理结构，逐步实现董事会、监事会和总经理之间合理的权力制衡，形成科学的治理结构和管理制度。
第二，加快推进国有经济的结构调整和战略重组，放开搞活非国有经济容易进入的中小企业，充分释放非国有经济在这些领域的优势和潜力。
第三，加快发展民间金融机构。融资难是非国有经济发展过程中的突出矛盾。发展民间金融机构，有利于发展金融业的市场竞争和改善市场管理，增强西部金融业在市场开放后的竞争能力。因此，国家有关方面应放宽西部地区金融业的市场准许入标准，允许西部地区的非国有经济投资经营某些金融领域业务，以解决西部大开发中融资难的突出矛盾。
3.大力开发人力资源，加快形成吸引和使用人才的制度环境。
西部大开发，关键是对人才尤其是高级管理人才、高级技术人才有优于东部的吸引力，建立能够发挥人力资本潜力的激励机制和制度安排。按照国家的有关规定，西部地区完全有可能在这方面进行大胆的探索。例如：一是在管理、技术等生产要素参与分配方面进行先行试验，率先建立产权激励制度，这对于抓住机遇，吸引人才尤为重要。二是在加强知识产权的保护方面形成具体的制度规定，并建立无门槛的创业登记制度，这两个制度的结合是有效激励创新、创业的必要条件，是发挥科技人才作用的重要制度保障。
4.赋予西部更大的开放自主权，以大开放带动非国有经济的大发展。
在我国加入WTO、参与经济全球化的背景下，西部大开发必然伴随着西部的大开放。因此，应当允许西部地区在对外开放方面有更大的自主权和试验权。西部地区在能源、矿产、旅游、土地等自然资源方面具有优势，拥有巨大的市场潜力。充分利用这些优势，西部应进一步扩大外商投资领域，拓宽外资利用的渠道，积极利用国外贷款，大力发展对外经济贸易。同时，创造有利条件，进一步扩大对内的开放。应当在加强西部地区与东部地区的经济协作和对口支援的基础上，进一步消除地区封锁和限制，吸引东部地区的企业和其他非国有投资，到西部投资办厂、开发资源、改造老企业。
5.中央扶持政策要与西部地区非国有经济的体制创新相结合。
国家要为西部大开发创造良好的政策环境，政策的出发点应该是促进非国有经济的发展，充分调动非国有经济参与西部大开发的积极性。
第一，优惠的扶持政策必须有利于启动民间资本投资。西部地区经济发展水平低、市场发育不足、投资回报率低是吸引非国有经济投资的主要制约因素。现阶段，只有实施比东部更优惠的政策才能吸引投资者。在我国加入WTO的形势下，应当实施更为普遍的优惠政策，即给予外资的优惠政策同时给予国内民间企业。要充分发挥财政补贴在扩大投资中的诱导作用，对在中西部投资的企业和基础设施项目给予适当比例的投资奖励，并根据当地收入水平给予不同的就业补贴，提高其投资回报率。同时，通过设立西部大开发基金及各种针对性较强的专项基金，为投资西部的企业提供长期无息贷款和低息贷款，鼓励国内外企业向西部投资。
第二，中央政府的援助措施与促进非国有经济发展相结合。西部生态环境的改善、交通通讯等基础设施的建设、教育和医疗卫生水平的提高、重大引水工程、持续的反贫困等问题，都需要中央政府大量投资。为了保证中央政府的投资充分发挥其支持西部发展的先导作用，中央财政投资的运转既需要更多的透明度，也需要按照市场经济体制的原则进行运作。这些举措应与促进非国有经济发展的措施结合起来，通过财政投资拉动民间投资，充分调动非国有经济的投资热情，有效地提高中央政府援助政策的投资效率。
收稿日期：2001-06-16