我国政府行政成本省际比较的经济学分析，本文主要内容关键词为：经济学论文,成本论文,行政论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F121 文献标识码：A 文章编号：1005—1309(2008)01—0024—07
行政成本是行政学的基本命题，不论从理论还是实践的角度来看，它都是公共管理的薄弱环节。20世纪80年代以来，世界各国掀起了以“降低行政成本，提高行政效率”为核心的行政改革浪潮。但是从改革的成效来看，并没有使政府真正走出行政成本偏高的困境。
近年来，许多国家的行政成本都以几何系数递增，中国行政成本的规模及其增长速度尤为突出，以致有学者将中国称为“世界上行政成本最高的国家”。快速增长的行政成本已经引起了国内理论界和政府部门的广泛关注，对该领域的理论解释和相关研究不断涌现。但从整体来看，这些研究主要集中于定性分析和规范研究，定量分析和实证研究不足，尤其是缺乏对不同地域、不同层级政府部门的实证研究。虽然有少量学者对地方政府行政成本进行了一定的定量分析，但是指标设置比较简单，缺乏对全国范围内的省际比较，而且数据截止时间最多至2004年。本文将扩大比较的范围，并将考察时期扩展到2006年，对全国31个省(自治区、直辖市)的行政成本状况进行综合地考察。
一、数据来源及评价指标的说明
样本规模和数据可靠性对经验分析而言是至关重要的。目前我国的行政成本数据主要反映在财政报告中的“行政管理费”指标中，学者们进行定量分析时大都采用此数据。虽然行政管理费不能代表行政成本的全部，但它是行政成本的重要组成部分，对其分析的结果可以在很大程度上反映行政成本的基本状况和变化趋势。
为了保证数据的可获得性和横向比较时统计口径的一致性，本文的行政成本数据采用按财政支出项目口径统计的行政管理费支出。行政管理费、地区财政收入、地区财政支出、地区生产总值等数据均来源于《中国统计年鉴》①，范围包括全国31个省、自治区、直辖市② 的相关数据，时间跨度为2001年至2006年。
此外，由于年度数据的无规律影响，有些省的数据存在较大的年度差异，为此运用六年期的数据系列，通过计算相应指标的平均值来消除年度的不规律波动。
行政成本的衡量指标有绝对指标与相对指标之分。常见的绝对指标即行政管理费，相对指标有行政管理费占财政支出的比重、行政管理费占财政收入的比重等。由于不同区域的自然条件、经济状况等发展环境迥异，采用绝对指标进行比较的意义不大，因此主要采用相对指标，通过趋势分析和比率分析进行比较。具体指标包括：行政成本增长率、行政成本占地方财政支出的比重、行政成本占地方财政收入的比重、行政成本占地区生产总值的比重。
二、行政成本规模及其变动趋势分析
2001年以来，全国31个省的行政管理费都呈现出快速增长的势头。各地行政管理费合计从2001年的1179.29亿元增长到2006年的2894.01亿元，年均增长率达19.67％，而同期各地财政支出的年均增长率为18.14％。各省行政管理费及财政支出的年均增长率情况如表1所示：
从表中可以看出，各省行政管理费的年均增长率都在14％以上，其中增长最快的为江苏省，由2001年的68.17亿元增长到2006年的229.39亿元，年均增长27.47％，其次为北京市(25.07％)、天津市(23.66％)、上海市(22.93％)、浙江省(21.89％)。增长最慢的为福建省，2001年其行政管理费为29.69亿元，2006年为58.22亿元，年均增长14.42％，其次为甘肃省(15.76％)、广西壮族自治区(15.87％)、海南省(16.03％)、广东省(16.28％)。
从行政管理费与财政支出年均增长率的对比来看，除山西、安徽、江西、河南、海南、陕西、甘肃、新疆9个省的弹性小于1以外③，其它省的行政管理费增长速度均高于财政支出的增长速度，其中弹性最大的是北京市(1.37)，其次为黑龙江省(1.33)、云南省(1.31)、天津市(1.28)、西藏自治区(1.24)。
图1、图2显示了行政管理费总量排在全国前五位和后五位的省份六年来的增长情况。
图1 2001年～2006年部分省行政管理费增长情况(一)
图2 2001年～2006年部分省行政管理费增长情况(二)
全国行政管理费最高的五个省的年均行政管理费都在百亿以上，其中广东省的规模最高，从2001年的120.30亿元增加到2006年的255.74亿元，六年均值为1860.94亿元。其次为江苏省(137.23亿元)、山东省(127.51亿元)、四川省(109.71亿元)、浙江省(108.83亿元)。
全国行政管理费规模最低的地方是宁夏回族自治区，其2001年行政管理费为6.08亿元，2006年为13.05亿元，六年均值为8.88亿元。其它四个省份依次为：海南省(11.93亿元)、青海省(13.38亿元)、天津市(20.36亿元)、西藏自治区(22.80亿元)。
三、行政成本占地方财政支出的比重分析
运用这一指标的目的是通过分析各省地方财政支出中用于行政支出的比重变化情况，判断行政成本规模相对于政府支出的合理程度。按照公共财政支出的要求，随着经济发展水平和政府效率的提高，行政支出比重应呈相对下降的趋势，但我国的现实情况并非如此。2001年我国各省行政成本占地方财政支出比重的均值为9.22％，此后持续增长至2004年的9.91％，尽管2005年及2006年有所回落，但仍高于2001年数据(详见表2)。表面上看这一比重的增长并不快，但这很大程度上是由于财政支出的快速增长造成的。例如：2005年及2006年地方财政支出总额分别比上年增长22.15％、20.14％，均高于同期的行政成本管理费增长率(分别为21.25％、19.63％)，导致了行政成本占地方财政支出比重的下降。
从离散程度来看，各省行政成本占财政支出比重的标准差不大(见上表数据)，说明各省之间的差距并不明显。除2004年西藏自治区等少数省份的数据变化较大导致离散程度有所加大外，其它年度的标准差系数都在0.22左右。六年中该比重的最大值都出现在西藏自治区，最小值均出现在上海市。各省2001年至2006年行政管理费占地方财政支出比重的平均值见表3。
行政管理费占财政支出比重均值最高的五个地方依次为西藏自治区(14.98％)、贵州省(12.35)、四川省(12.27％)、河南省(11.16％)、新疆维吾尔自治区(10.75％)。比重最低的五个地方依次为上海市(4.18％)、天津市(5.50％)、北京市(5.79％)、宁夏回族自治区(6.74％)、吉林省(7.35％)。
将表3与表1的数据综合考虑，可以看出，尽管上海、天津、北京三地的行政管理费年均增长率是除江苏省以外最高的三个城市(增长率分别为22.93％、23.66％、25.07％)，但其行政管理费占地方财政支出的比率也是全国最低的。而重庆市的行政管理费不仅增长率高(20.52％)，其占财政支出的比重也高达10.71％(居全国第26位)。出现这种双高现象的还有浙江省、河南省等地方。
综合情况最好的是福建省，其行政管理费年均增长率全国最低(14.42％)，行政管理费占地方财政支出的平均比重也只有8.16％(居全国第7位)，这也从一个侧面反映了福建省近年来大力推行机关效能改革的成就。
四、行政成本占地方财政收入的比重分析
采用这一指标的目的是通过对行政成本与政府地方财政收入进行比较，判断政府行政成本规模相对于财政收入的合理程度。该比重反映了政府本级财力对其成本性支出的保障能力，比重越大则保障能力越弱。
除西藏自治区外④，我国其它30个省份的行政成本占地方财政收入比重均值六年来变化并不明显，维持在20％～22％左右⑤，说明从整体来看，地方财政收入对地方政府行政支出有一定的保障能力。但是各省之间的差异比较显著，每年的标准差系数都在40％以上。⑥ 图3、表4分别显示了各省份行政成本占地方财政收入比重六年平均值的频数分布及具体数值。
行政成本占地方财政收入比重均值最低的是上海市(4.99％)，其次是北京市(6.90％)、天津市(7.93％)、福建省(11.64％)、广东省(12.30％)，说明这些省的地方财政收入对本级政府成本性支出的保障能力较强。比重均值介于(10％，15％)之间的省份有6个。分布最集中的是(20％，25％)段，共13个省份，占样本总数的43.33％。除西藏自治区以外比重均值最高的几个省份依次是：青海省(47.82％)、甘肃省(36.46％)、贵州省(34.36％)、新疆维吾尔自治区(31.14％)。
图3 各省行政成本占财政收入比重均值的频数分布图
从区域差异来看，东部沿海地区省份的行政成本占财政收入比重低于其他区域，排在前十位的地方政府全部属于东部地区，海南省的排名为全国第12位。西部地区的比重明显偏高，排在全国后十位的地方政府中除内蒙古自治区以外全部属于西部地区。除广西、重庆两地的比重略低以外，其他西部地区地方政府的比重都超过了23％。11个东部地区省份的行政成本占财政收入比重平均值为12.55％，而除西藏以外的10个西部地区省份的比重平均值高达29.45％⑦，高出东部地区2倍以上，说明西部地区的地方政府收入对其成本性支出的保障能力明显弱于东部地区。⑧
五、行政成本占地区生产总值的比重分析
采用这一指标的目的是分析在社会经济总量中用于政府耗费的经济资源的比重变化情况，以判断政府行政成本规模相对于GDP的合理程度，比重越低则越合理。
由于西藏自治区的地区生产总值较低，其行政管理费占GDP的比重明显高于其他省份，因此进行省际比较时剔除西藏自治区。⑨ 我国其它30个省份的行政成本占GDP比重均值六年来变化不大，波动幅度不超过0.2％，但各省之间的差异较大，每年的标准差系数都在0.40以上。
虽然各省行政管理费占GDP的比重普遍不高，但这主要是因为GDP与行政管理费的增长速度都很快。不过从整体上看，行政管理费的增长速度仍然高于GDP的增长速度。例如：从行政管理费增长率与GDP增长率的比值(弹性)来看⑩，2002年至2006年30个省的弹性均值都在1.00以上(11)，2002年甚至出现了1.90的高位值。说明政府不仅耗费了越来越多的社会经济资源，而且其耗费速度超过了经济增长的速度。
表6显示了各省2001年～2006年行政管理费占GDP比重的平均值。全国比重最低的是天津市(0.67％)，其次是上海市(0.68％)、福建省(0.74％)、山东省(0.88％)和北京市(0.88％)。除西藏自治区以外比重最高的是贵州省(3.11％)，其次是青海省(2.98％)、甘肃省(2.27％)、云南省(2.21％)和新疆维吾尔自治区(2.16％)。
从区域差异来看，东部地区除海南省排第18位以外，其他十个省的比重均值包揽了全国前十名。西部地区除广西省(第19位)、重庆市(第20位)以外，其他各省的排名均在全国后十位中。10个西部地区省份的行政管理费占GDP比重均值的平均值为2.12％(12)，而东部地区11个省份的平均值只有0.94％，说明西部地区各省份的社会经济总量中用于政府耗费的经济资源比重明显不如东部地区合理。
六、结束语
“廉价政府”、“效率政府”是最优政府形式的重要设计理念，而廉价、效率的核心问题就是政府行政成本的控制。虽然国内有诸多学者从定性角度分析了我国行政成本的内涵、分类、控制思路等问题，但对我国近年来行政成本的实证研究开展较少。本文首次对全国31个省(自治区、直辖市)2001年至2006年的行政成本状况进行了比较深入的定量研究，运用行政成本增长率、行政成本占地方财政支出比重、行政成本占地方财政收入比重、行政成本占地区生产总值比重等指标，分析行政成本的总体变化趋势及省际差距。
研究发现，全国各省的行政成本年均增长率都在14％以上，各地行政成本合计的年均增长率高达19.67％。绝大部分省份的行政成本增长率都高于同期的财政支出增长率及地区生产总值增长率，充分说明我国政府行政成本的膨胀速度是非常惊人的；六年来各省行政成本合计占地方财政支出合计的比重维持在9％～10％之间，各省之间的差异并不显著；各省行政成本合计占地方财政收入合计的比重、行政成本占地区生产总值的比重并不高，但各省之间存在明显的地区差异，东部地区明显优于西部地区。
行政成本绝对规模的增长并不能准确反映政府成本管理的绩效，将四个分析指标综合考虑11，全国情况最好的是福建省，既有效控制了行政成本的增长，又保持了行政成本的低比重；北京、上海、天津三个直辖市虽然行政成本增长速度快，但行政成本的比重控制得当。
政府行政成本研究是一个长期而艰巨的课题，由于目前的理论和实践还不尽完善，仍有许多问题值得深入地研究，例如：导致行政成本省际差距的因素分析、缩小省际差距加强政府成本管理的对策研究等等。由于篇幅所限，作者将在后续文章中对这些问题进行讨论。
收稿日期：2007—11—05
注释：
① 2006年数据来源于各省(自治区、直辖市)的《国民经济和社会发展统计公报》。
② 为描述方便，下文中将“省(自治区、直辖市)”简称为“省”。
③ 按照国际上公认的标准，行政管理费支出弹性(行政管理费增长率／财政支出增长率)应维持在0～1之间才比较合理。
④ 西藏自治区的地方财政收不抵支，主要依靠中央财政补贴来维持地方经济的运行发展，其行政成本占地方财政收入的比重非常高，2001年～2006年该比重平均值高达237.69％，远远高出其他省份，因此进行省际比较时剔除西藏自治区的相关数据。
⑤ 2001年至2006年30个省的比重均值分别为：20.10％、22.00％、21.65％、21.63％、20.98％、20.54％。
⑥ 2001年至2006年30个省比重的标准差系数分别为：46.09％、43.71％、40.88％、40.78％、41.51％、44.67％。
⑦ 若计入西藏自治区，则11个西部地区省份的比重平均值为48.38％。
⑧ 行政管理费年均增长率、行政管理费占财政支出比重指标不存在这样明显的地区差异。
⑨ 西藏自治区2001年～2006年行政管理费占GDP的比重平均值为10.77％，而其他30个省的平均值只有1.46％。
⑩ 这里GDP比上年增长率按可变价格计算，以便与行政管理费增长率保持一致。
(11) 2002年至2006年我国30个省的弹性均值分别为1.90、1.00、1.04、1.29。2005年全国只有天津、内蒙古、广东、广西四个地方的弹性小于1,2006年只有内蒙古、浙江、广东、海南四个地方的弹性小于1。
(12) 若计入西藏自治区，则11个西部地区省份的比重平均值为2.91％。
(13) 各省的四项指标排序结果见附表。