西部少数民族经济快速发展的财税政策选择，本文主要内容关键词为：快速发展论文,财税论文,少数民族论文,西部论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F810.42 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-9339(2004)02-0077-04
改革开放以来，由于区域政策和资金投向明显向东部倾斜，使其与西部少数民族地区之间的经济差距不断扩大。区域之间经济发展水平失衡的日益加剧，将使整个国民经济的增长受到严重制约。毫无疑问，改善西部民族地区的投资环境，调整经济结构和地区经济布局，扩大内需，可以拉动西部民族地区的区域经济增长，逐步缩小与东部地区的发展差别和收入差距，实现共同富裕和收入均等化。开发西部民族地区，财税政策应发挥其应有的作用。但我国现行财税政策在促进西部少数民族经济发展方面还存在不少问题，本文拟就我国财税政策对西部民族地区开发的影响略作探讨。
一、现行财税政策对开发西部民族地区的不利影响
制约西部少数民族地区经济发展的因素是多方面的，但长期以来我国所实行的倾斜性财税政策是不可忽视的因素。随着市场经济的发展，这种倾斜性的财税政策已越来越不适应西部民族地区经济发展的需要，主要表现在：
（一）中央财力不足，严重制约了国家对西部少数民族地区的援助能力
中央财政对民族地区的政策倾斜，一方面需要其直接的资金注入；另一方面需要其凭借自身的权威性从经济发达地区横向转移资金（即转移支付）。这两个方面都要以中央财政具有充足的财力为后盾，而目前我国中央财政的财力状况同这些政策要求是很不相称的，具体表现在财政收入占GDP的比重，特别是中央财政占全国财政收入的比重偏低。1978～1999年年均GDP增长率为9.64%，年均财政收入增长率仅为4.46%，不足前者的一半。财政收入的增长长期落后于经济增长，致使国家财政在保证经常性和必保的经费支出后，已没有足够的财力用于调整经济结构和纠正市场偏差。中央可控财力有限，这不仅直接削弱了中央财政的宏观调控能力，另一方面也使东部和西部民族地区差距进一步扩大。
（二）税收制度方面存在的问题不利于西部少数民族经济的发展
1.在增值税方面，现行增值税制的有关规定加重了西部民族地区企业的税收负担。我国西部地区能源、矿产资源丰富，农牧业和重工业比重大，轻工业比重小，而且交通不便，运输费用占产品成本比重大，这使得我国增值税制中规定的对购进固定资产的进项税额不得抵扣，对以收购农产品为原料的生产企业和运输费用分别采用10%和7%的低扣除率等政策对西部地区格外不利，造成了民族地区实际增值税税负高于东部地区的不利局面。由于流转税是我国的主体税种，所以西部地区在增值税缴纳中的劣势地位更加剧了东部和西部民族地区的差距，严重制约了西部民族地区企业的技术改造，是西部民族地区企业生产率低下以及GDP增长缓慢的主要原因。
2.在资源税方面，为了稳定资源类产品的价格，简化征收手续，我国现行资源税实行从量定额征收。随着市场供求状况的变化，资源类产品价格在不断上升，很多民族地区属于资源输出地区，但对资源难以形成深加工，利用极为有限，已建成的一些企业形不成规模，也不能引进先进设备和解决产品的加工技术，拿不出拳头产品，也就是说，资源优势不能转化为经济和财政优势。
3.在所得税方面，现行所得税制不利于西部民族地区企业的发展。一方面，现行税法对内资企业除规定了33%的基本税率外，还对中小企业规定了27%和18%两档优惠税率，由于西部民族地区以大中型企业为主，所以能享受到优惠税率的企业大大少于东部。另一方面，我国内外资企业所得税优惠政策不统一，使内资企业不能与外资企业平等竞争，明显制约着西部民族地区大中型企业的发展。
4.税收优惠政策不合理不利于西部少数民族经济的发展。投资者在进行某项决策时，考虑的主要因素是投资收益和相应的投资风险，其公式可表示为：投资税后收益＝投资总收入－各项投资成本－各项税收。税收优惠通过减少投资者的各项税收，增加其税后收益吸引投资。在其他条件大致相同的情况下，税收越多，税负越高，则投资者的税后收益越少；反之，税收优惠程度越高，税收越少，税负越低，则投资者税后收益越多，对投资者越有吸引力。改革开放以来，我国通过推行“梯度推移”战略，优先发展东部沿海地区，其中就包括对东部沿海地区实行倾斜性的区域性税收优惠。实践证明：特别优惠的财税政策，在大幅度提高沿海地区的投资回报率的同时，也大幅度降低了在东部投资的政策与财务风险，相应降低了在西部投资的经济可行性，进而促进外资、技术在区域乘数效应的作用下向东部地区快速聚集。而民族地区由于自身条件和宏观环境的限制，难以对国内外投资者产生吸引力，也没有享受到国家给予发达地区企业的税收优惠，丧失了发展的大好机会。其结果是东部经济的快速发展，更加扩大了同民族地区的发展差距，“马太效应”愈演愈烈。
（三）分税制体制方面存在的问题不利于西部少数民族经济的发展
我国自1994年起实行了分税制财政管理体制，但在具体操作上又保留了原财政包干体制的因素。随着市场化改革的深入，这种过渡性的分税制体制已经不适应地区经济均衡发展的要求，特别是对西部民族经济发展形成严重制约。主要表现在：
1.分税制的核心是中央与地方划分税种，但所得税却按隶属关系划分为中央和地方收入，不符合分税制体制的要求。一方面，民族地区中央企业技术、设备、管理都较好，加之绝大多数都属于国家垄断企业，盈利大，各项财务列支政策宽。剩下的地方企业基本上是亏损和微利企业，并且由于受地方财力的限制，执行税收政策、征收管理都较严，税负自然比中央企业重。另一方面，人为地阻止了中央企业与民族地区企业进行专业化协作、帮助民族地区企业向集团化方向发展。而民族地区又人为地在资源和各种原料上卡中央企业，以保护技术、设备、管理都落后的地方企业。
2.分税制体制规定消费税100%上缴中央，营业税归地方，对民族地区的财政收入影响很大。东部沿海地区工业水平较高，具有发展第三产业的优势，大城市第三产业占GNP的比重在40%左右，能够从中获得较多的营业税，增加地方财政收入。西部民族地区由于收入水平较低，缺乏快速发展服务业的客观条件，在分税制体制中处于劣势。烟酒等产品的消费税100%上缴中央这一制度，对十分依赖这项财源的西部欠发达地区打击最大。
3.民族地区地方税体系不完善。民族地区地方税的特点突出表现在主体税种地位不突出，税源零星分散，征管成本高，地方税收入远远满足不了地方政府支出的需要，财政自给率不断下降，造成民族地区财力严重不足，财政供需矛盾进一步加剧，各种欠账增加，很多民族自治地方的可用财力连“吃饭”都难以维持。与此同时，一些民族地区为了完成中央下达的税收任务和缓解财政入不敷出的状况，不断加重企业税负，导致税基萎缩，反过来又进一步加剧了其财政紧张的局势。
4.转移支付制度的不规范不利于西部少数民族经济的发展。现行体制为考虑原体制下地方既得利益而过多地保留了一些过渡性措施，未能充分体现均衡分配的原则。当前我国财政转移支付资金的分配很不规范。我国目前的财政转移资金中，上解和补助完全是原财政包干体制的内容，保留了原上解和补助基数。税收返还是新体制的创新，但其做法维持了原财政体制的财力分配格局，名义上将增值税的75%划为中央收入，但基本上都相应地留给了各地使用，并没有触动既得利益。可见我国财政转移支付资金规模的确缺少客观依据。与此同时，在转移支付方式上，实行以税收返还为主、定额补助为辅的方式。就税收返还来看，以1993年财政收入为基数，按照1:0.3的系数采取无地区差别的增量返还。这样一来民族地区税收基数低，增长慢，获得税收返还量小，而东部地区原税收基数高，经济、税收增长也远远快于民族地区，获得税收返还量就多。这种财政返还的不规范，不及时，使财政能力本来就弱的民族贫困地区的财政更加拮据，造成一些民族自治州的州长、县长整天忙于解决“吃饭”问题。
二、从我国国情出发，选择适合西部少数民族地区经济发展的财税政策
（一）提高中央财力，加大国家在西部民族地区的财政投入力度
对西部少数民族地区实施倾斜的财税政策，如果没有中央财政强大的宏观调控能力为保证，只限于纸上谈兵，起不到多少实际效果。引起中央财力不足的原因很多，而当前最为突出的有两点：一是税收征管乏力，跑、冒、滴、漏现象普遍存在。据有关资料统计，全国国有、集体企业偷漏税面达50%～60%。个体私营经济偷漏税面在90%以上。鉴于我国税收流失现象相当严重，建议从提高税务人员素质，加强征收管理手段，完善制约和运行机制，严肃执法等方面入手，制定新的措施和方法，振兴国家财政。二是费挤税现象普遍存在。与世界上其他国家相比，我国税收收入占GDP比重在10%左右，属于偏低水平，但是，我国由于大量预算外资金的存在，这部分收入估计占GDP的比重在10%以上。因此，清费立税，能够显著提高税收收入占GDP的比重。通过清费立税，既有利于维护国家财政的利益，也有利于规范地方的收费行为，使地方和部门财力的增加有一个正常而规范的渠道。在对现有收费、基金的情况作出全面清理、调查、研究的基础上，应区别情况，视条件成熟程度，分期分批，做出适当处理：一是对那些具有税收性质，且宜于纳入税收管理的收费、基金项目，可以通过“费改税”的办法，尽可能纳入税收征管轨道。二是对政府部门依据其职权提供某些特定服务而收取的费用，带有成本、费用补偿性质，不包含利润，可以考虑作为规费保留。三是凡属于违反规定乱收费、滥收费的，应当坚决取缔、纠正。
西部民族地区地域辽阔，发展水平较低，有许多地区都属于高寒深山、戈壁荒漠和生态脆弱地区，对外交通不便，基础设施落后，投资硬环境较差。因此，今后西部民族地区生态环境和基础设施建设的任务将十分繁重。为加快西部民族地区开发的步伐，今后中央应进一步加大对西部民族地区投资的力度，逐步提高国家财政在西部民族地区的投资比重，加强生态环境和基础设施建设，争取将国家财政投资的重点转移到西部民族地区，使西部民族地区人均占有国家财政投资额超过东部沿海地区。由于目前沿海地区已经初步具备了经济发展的自立条件，国家把投资重点转移到条件较差的西部民族地区，对沿海地区的经济增长并不会产生太大的影响。
（二）加强税收法制建设，为发展西部民族经济创造良好的制度环境
1.增值税。应在西部民族地区率先实施增值税转型改革，在西部民族地区的一些重点产业，率先实行消费型增值税，从高新技术产业入手，允许抵扣固定资产进项税额，然后逐步向原材料工业、能源工业等推进，提高西部民族地区在增值税增量分成方面的比例。
2.资源税。鉴于国有资源有偿使用和可持续发展的要求，应扩大征税范围，将森林、水资源等纳入其中，扩大资源税税基。另外，由于资源税易于转嫁，因而可通过提高资源税税率，增加地方政府收入，特别是提高国家限制发展项目所需资源和国家重点保护的森林、水等资源的适用税率，调节后续加工产业，在控制资源开发的同时，实现对经济结构的调节，弥补提供税收优惠造成的政府减收。
3.企业所得税。按国民待遇原则统一内外资企业所得税，建立统一的法人所得税。只有统一内外资企业所得税，才能从总体上消除东部和西部民族地区税收负担的不公，引导外资合理地向西部民族地区转移。
4.消费税。适当扩大消费税的范围和税率，以加强对沿海地区消费的调节，增加发达地区对国家的财政贡献，从而为西部民族地区的发展提供财力基础，缩小地区间消费水平的差距。
5.制定突出产业结构的开发西部民族地区的税收优惠政策。政府可根据西部民族地区的资源特点和产业结构特点制订税收优惠政策，以体现产业的优化升级。配合国家产业政策，对于那些急需发展的、西部民族地区较薄弱的基础设施、基础产业、高新技术产业等，制定倾斜力度较大的税收优惠政策。另外，对西部少数民族贫困地区具有发展优势的地方支柱产业和特色产业应当给予更为优惠的或者给予5～10年的税收减免政策，以帮助贫困地区尽快脱贫致富。
（三）进一步调整和完善分税财政体制，为西部民族经济的发展营造宽松的体制环境
1.调整中央与民族自治地方的共享税分成比例和范围。考虑到民族地区与东部沿海省市收入水平的差距，建议在分税制财政体制不变的条件下，对民族自治地方和一般地区采取分别对待的政策。建议将80%以上的增值税留给民族地区或把中央和地方分成比例调整为25%和75%，以增强民族地区的地方财力。对其它省市，尤其是东部沿海省市的增值税分享比例，则可调整为8:2，即中央享有80%，地方分得20%。同时建议将民族自治地区境内的中央企业所得税大部分留给民族自治地区使用。中央企业，主要包括电力、有色金属、石油等企业实现的所得税大部分是民族自治地区财政收入的转移，根据有关在民族自治地方办的企业税收留成的规定，建议对少数民族地区的中央所属企业实行“五五”分成，以促进中央、中央企业与民族地区关系的协调发展。
2.赋予民族地区更宽松的可自主调控政策的权力空间。税收管理体制的完善要体现宪法和民族地区自治法有关条款的精神，赋予民族地区更宽松的地方税收管理自主权。在民族地区，地方主体税种的管理权，仍应强调立法权和解释权集中于中央，以维护全国税收政策的统一，其他管理权原则上赋予民族自治地方政府；地方辅助税种和闭合性税种的管理权限宜全部赋予民族自治地方政府，使民族地区拥有更宽松的可自主调控政策的权力空间，有更大的政策回旋余地，能够更有效地促进本地区经济发展。
3.规范转移支付制度，加大转移支付力度，增强民族地区自身的经济实力。1994年实行的分税制改革没有到位，突出表现为中央集中财力的同时所实施的对地方的转移支付维持了原有的利益分配。没有发挥它在协调区域经济发展中应该起到的作用。因此，建立规范的、以均等化为目标的转移支付制度是当务之急。首先，在现有基础上，应逐年扩大中央对西部民族地区的一般性转移支付量，将“基数法”逐步改为“因素法”。要充分考虑不同地区的经济状况、资源、人口、教育、对支出需求等多种因素，确定转移支付的数额。考虑到民族地区生产力发展水平相对落后，应适当加大对民族地区的转移支付额度，特别是在农业、基础设施、教育、生态环境等专项补助上给予资金倾斜，促进民族地区经济和各项社会性事业健康发展，逐步缩小与东部沿海地区的差距。目前民族地区要达到与全国平均的公共服务支出水平大致一样，仍有很多制约因素。县市之间和地区之间的差别依然存在，不可能在短时期内拉平到无差别。满足西部民族地区公共服务均等化的要求，在具体操作过程中不能操之过急，可以在先满足西部民族地区基本的“温饱型”公共服务的基础上，逐步满足更高层次的公共服务。其次，根据各项基础设施在西部民族地区开发中的重要性、规模大小、影响范围等因素，科学确定中央财政直接负担的专项转移支付比例水平。最后，积极探索东部发达地区对西部民族地区的对口扶持形式，逐步形成以纵向转移支付为主，横向转移支付为辅，纵横交叉的新型的面向西部民族地区的财政转移支付制度。推行纵向横向并存的转移支付制度，把东部经济发达地区的一部分级差收益，合理分配到西部民族贫困地区，以缓解地区间的财政能力差异，促进公共服务水平的区域均等化。
［收稿日期］2003-09-05
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