论我国传统档案立法理念及其更新，本文主要内容关键词为：理念论文,传统论文,论我国论文,档案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在档案法制化进程中，立法、执法和司法等构成了依法治档的几个重要环节。在这几个具体环节中，立法是首要环节，立法工作的好坏将直接影响到法治目标的实现。要全面、客观地研究我国的档案法治实践问题，就必须以立法为研究的起点和前提。传统的立法理念存在诸多误区，如国家至上、立法无限、秘密立法等，这些都会直接影响到立法的质量及其效果，从而对我国的档案法制化进程形成阻碍。
1 立法理念的含义及其思想基础
立法理念是蕴涵于立法这一环节的内在精神和最高原理，它体现了立法者对立法的本质、原则及其运作规律的理性认识及由此形成的一种价值取向，是立法者为实现法治这一最终目标，期望通过制定完善的法律来治理国家、管理社会生活的一种最高思想境界。[1]
立法理念的思想基础主要有以下三个方面：第一，从法的本源来看，由于立法是创制法律的一种活动，故而正确认识法的本源具有重要意义。关于法的本源，在人类历史上曾经历了一个由神本源论到人本源论的漫长过程。前者将法的本源看作神的意志，后者将法的本源视为人的意志。第二，从法的本体论上看，又存在着法的唯物论与法的唯心论之间的对立。以黑格尔为代表的法的唯心论者认为法是自由意志的存在，从而否定了社会物质生产条件对法的决定作用，由此得出法决定社会而非社会决定法的结论。以马克思为代表的法的唯物论者认为法根源于物质的生活关系，法仅仅产生于社会经济生活的需要。立法者进行立法时，不是在制造法律和发明法律，而仅仅是在表述法律，是立法者根据本阶级的利益和需要进行的，其目的在于建立、维护和发展有利于本阶级的社会关系和社会秩序。法是人的主观思维对客观事物的内在规律的表达，因而在立法活动中要正确地认识和把握社会经济发展的客观规律。第三，从法的认识论上看，又存在着理性主义法观念与经验主义法观念的对立。理性主义法观念把法看作是人类理性的反映。理性法论者认为立法须以理性为指导，表现在立法实践上认为可以进行超前立法。经验主义法观念则视法为人类经验的表现，强调法必须以现实社会发展为基础，表现在立法实践上则要求进行经验性立法或总结性立法。实际上经验主义法观念是与早期社会发展滞缓、经济形态有限、人际关系简单、社会管理单一的状态相吻合的。在当今社会发展迅猛、经济形态多样、人际关系复杂、社会管理综合化的状态下，理性主义法观念也得到重视。因而，经验性立法与超前性立法必须互相结合、共同发展。[2]
2 传统立法理念的表现
法治是一种“良法”之治，这说明要实现法治必得先有良法。在我国的法律实践中，立法质量普遍不高，表现为：第一，面对改革和发展中出现的许多新的社会关系，相应的法律规范未能及时跟进。第二，立法膨胀。一些部门和地方在错误的立法理念指导下，不断通过立法强化部门利益和地方保护主义。第三，各种法律规范之间不配套、缺乏可操作性。第四，立法失衡，主要表现在权利与权力之间的矛盾。以如此之法律应用于其后的司法、执法等环节中，再加上司法、执法环节中的固有症结，法治的效果可想而知。导致立法质量不高的原因有许多，其中主要原因之一是立法理念存在着问题。
传统立法理念的表现主要有以下几个方面：
第一，国家至上。由该理念出发，立法者在立法过程中考虑更多的是如何维护国家的利益。在个人与国家之间的天平上，更重的砝码放在了国家一边。由此所创制的法律必然重视国家权力而忽视个人权利。新中国建国以来一共制定了四部宪法，在前三部宪法中，“公民的基本权利和义务”这一章一直放在“国家机构”之后。半个多世纪以来，只有一部二百来条的《民法通则》中，义务性、禁止性条款占了相当的份额，这同国外的民法立法相比有很大的差异。由此看来，充斥于各部法律之中的肆意践踏普通百姓基本权利的种种条款也就不足为奇了。
第二，立法无限。任何权力都是有限的，这是一个极为普通的宪法观念，立法权也不例外。曾经有一个时期，立法权在以英国为代表的国家中经历了一个极其辉煌的“议会至上”的时代。在我国的人民代表大会制度中，立法权处于最高权力位置，行政权和司法权都由其产生并对其负责，法律并未规定行政权和司法权对立法权的监督与制约作用。实际上立法权处于一种不受监督的地位。[1]在西方三权分立的制度下“立法无限”尚且容易产生，在我国的“议行合一”的制度下出现的概率更高。
第三，秘密立法。在传统立法实践中，立法机关往往对所立之法持有一种保密态度，没有做到“开门立法”。在立法过程中对民意重视不够，不注意及时了解民众的意见和征求民众的建议。这样所制定出来的法律因为没有最大限度地反映民意，因而也就难以得到民众的支持。在现实生活中，老百姓对国家正在制定的法律并不很清楚，甚至根本不了解。只有待国家法律制定并颁布出来以后，他们才被动地接受。许多人甚至认为国家立什么法根本与他们无关，所以一旦法律施用于他们时，法律能否真正发挥其应有的作用是很值得怀疑的。
第四，重实体轻程序。在世界两大法系中，英美法系注重程序立法，而大陆法系注重实体立法。我国属于大陆法系，再加之中国的历史原因，所以我国的立法长期以来存在着重实体轻程序的传统。[3]在我国，除几大诉讼法之外，并没有专门的程序立法。尽管在法律中存在大量的程序规范，但是这些规范约束的主要是权利而非权力。在当今社会，人们日益认识到程序的重要价值，与实体立法相比，程序立法仍需加强。
3 传统立法理念的成因分析
传统立法理念的形成有其深刻的文化、经济、政治、法律等方面的原因，是上述各种因素综合作用的结果。
首先，中国传统法律文化对我国传统立法理念的形成具有重要的影响。[4]中国自古以来即具有深厚的中央集权主义的传统，“大一统”的观念深入人心。由于君权是国家的最高权力，皇帝只服从天而不受任何约束，所以法律是以皇帝为代表的统治阶层意志的体现，是皇帝统治普通百姓的手段而非制约皇帝的规则。在我国古代，皇权与法律的关系是：权力支配法律，法律服从权力。法律的主要功能在于“惩邪禁暴”，而不是促进个人自由。民众的公、私权利在法律上都受到严格的限制和普遍的轻视。长期以来，国家权力总是凌驾于个人权利之上。国家本位、权力本位思想由此产生、形成、强化和固化。与此同时，儒家学说长期居于主导地位。儒家学说强调建立一种和谐的社会秩序，主张“德主刑辅”、“先德后刑”，注重以道德教化来平息纷争，并由此希望达到一种“无讼”的境界。在此影响下，法律体系发展艰难，法律的权威下降，也直接导致公民的权利意识非常淡漠。立法者在立法过程中也必然轻视权利，忽略公民个人自由。这是产生国家本位、权力本位思想的历史根源。
其次，建国以来长期实行的计划经济体制是形成我国传统立法理念的经济原因。在计划经济体制下，经济活动主要靠计划来完成，政府占据主导地位，经济纠纷主要靠政府采取行政手段加以解决。适应这种经济体制制定的各种法律的功能就在于维护国家的权威和权力，保障公共秩序的稳定，其结果是市场主体培育不完善，主体权利意识淡薄，国家权力意识强烈，我国大陆至今没有一部民法典就是例证。与我国民法薄弱形成鲜明对比的是我国公法极其发达。中国自古以来刑法就非常发达，人们通常认为是“诸法合体，以刑为主”。刑法成为调整人们生活、控制社会的主要手段。这是在立法者心目中存在国家本位、权力本位思想的现实根源之一。
第三，国家高度集权的政治体制是形成我国传统立法理念的政治原因。我国原有政治体制是一种党政不分、党企(政企)不分、党事(政事)不分、党群(政群)不分，对经济、政治、文化、社会实行高度集权的体制。在这种体制下，经济体制、科技、文化、教育等体制都在相当大程度上被政治化、国家化和行政化，或者说都成了党和国家的附属物，其自身的独立性和自主性已经变得极其有限。从法理上看，与国家管理及其权力相关的通常是公法，而与私人活动及其权利相关的则是私法。在这种政治体制下，公法极其发达而私法非常弱小。这种对公法的一味强调和对私法的彻底否定，相应地产生了权力的无所不在、无所不能和权利的极其微弱、极其贫乏。在实际立法活动中，实际上是执政党在决定着利益表达、诉求综合、立法决策和行政执法的全过程。这必然导致立法对政党利益的偏向。这是在立法者心目中存在国家本位、权力本位思想的现实根源之二。
最后，对法律本质的统治阶级意志论的认可和强调是形成我国传统立法理念的法律理论上的原因。新中国自建国以来深受苏联的影响，在法律观念上也是如此。前苏联法学家维辛斯基曾提出一个著名的法的定义：“法是以立法形式规定的表现统治阶级意志的行为规则和为国家政权认可的风俗习惯和公共生活规则的总和，国家为了保护、巩固和发展对于统治阶级有利的和惬意的社会关系和秩序，以强制力量保证它的施行。[5]我国的法律研究者对于法的定义长期沿用这一观点，只是表述的方式不同而已。法律本质的统治阶级意志论实际上是传统人治主义思想与前苏联模式的计划经济的副产品，它容易导致法律工具主义观。在此影响下，立法过分强调为维护党和国家的稳定服务，因而忽视了个人和组织的合法权利与自由。这是在立法者心目中存在国家本位、权力本位思想的现实根源之一。
4 市场经济的发展和市民社会的建立呼唤档案立法理念的更新
与我国改革开放的社会实践相伴随，20世纪80年代上半期，档案界就开始酝酿、讨论和起草《中华人民共和国档案法》 (以下简称《档案法》)。1987年该法经第六届全国人大常务委员会第二十二次会议通过，1988年开始实施。在当时计划经济的社会环境和条件下，国家至上、权力本位思想还很浓厚，政府中心主义的理念还在深刻地影响着社会管理的方方面面。体现在《档案法》及《中华人民共和国档案法实施办法》 (以下简称《实施办法》)中就是对非国有档案的全面管制和对档案信息利用的过度控制。[6]1996年《档案法》在第八届全国人大常务委员会第二十会议上经过修正。由于距离1992年我国确立社会主义市场经济体制不久，立法者对社会主义市场经济体制理解不深，立法理念还未发生根本转变，加之实践经验缺乏，因此这次修改只是对个别内容进行了增补，并未触及《档案法》的立法思想。《档案法》依然保留了很多基于社会控制而对监管者赋予的过多、过大的权力，仍然忽略了各种社会组织和公民的应有权利。
时代的发展，社会的进步，要求我们建立起与市场经济发展和市民社会建设相适应的档案法律和法规体系，以便为经济发展，为精神文明、政治文明和社会文明建设提供支持，为构建和谐社会提供保障。这就需要我们的立法理念必须因时而变，及时更新。
第一，树立“以人为本”的立法理念。 “以人为本”的立法理念要求立法必须以人为立法的核心和根本目标，立法的目的应是最大限度地维护个人的正当权益。法律制度不仅仅是社会强制力的体现，同时更具有倡导社会文明，引领观念进步的作用。尊重人，维护人的尊严是社会文明进步的标志，更是一个现代人所必备的基本观念和素质。法律制度应该引导和强化这种观念。从一定意义上讲，体现以人为本的法律制度设计，就是具有进步意义的法律，否则就是恶法、劣法。正基于此，王英玮主张将《档案法》总则第一条“为社会主义现代化建设服务”修改为“为加强对档案的实体管理和信息管理，有效地保护和利用档案，维护组织和公民利用档案信息资源的合法权益，促进社会的进步和发展，制定本法。”第三条最后应增加“和依法利用档案信息的权利”。第八条应修改为“各级国家档案馆，是集中管理具有长远保存价值档案的文化事业机构，负责向国家机构、社会组织及公民个人提供档案信息服务”。王英玮还认为，第九条应增加“公平服务”或“有效服务”等内容。[7]曲正阳主张在第二条档案法定义中“对国家和社会有保存价值的”主体中增加“或个人”。[8]在第五条档案工作基本原则最后一句“便于社会各方面的利用”之中增加“公民”字样。[9]王少辉主张在第七条之后增加“国家各级档案机构应保护档案所有者和档案利用者依法享有的各项权利，对于侵犯档案所有者和档案利用者合法权益的行为依法予以追究。” 第十九条增加：一是关于在档案利用中保护公民隐私权的规定；二是增加关于公民在利用档案时的权利和义务的规定。[10]这些都体现了众多档案学者和档案工作者对过去缺失的公民权利的高度关注和认真思考。
第二，树立“立法平衡”的立法理念。立法平衡就是在权利与权力之间必须达到一种平衡。现代立法主张控制权力和保障权利的思想，并不意味着立法就必须完全以权利为本位而忽视权力。现代法治既非指权利服从权力，也非指权力听命于权利，而是指两者相互尊重、相互制约，在两者之间达到一种平衡的关系。程训方、刘东斌指出，《档案法》作为行政法的一种，在监管者和被监管者的制度设计上对均衡的考虑不周，表现在：一是档案监管者的权力和责任不均衡，对权力的界定明晰、全面，对责任的界定模糊、片面；二是监管者的权力与被监管者的权利不均衡，监管者的权力过大，被监管者的权利过小；三是对被监管者权利和义务的规定不均衡，过于侧重了义务，轻视了权利。这表现在《档案法》第十六条、第十九条、第二十条、第二十二条以及《实施办法》第二十条、第二十二条、第二十三条、第二十四条等诸规定之中。[6］这些不均衡的存在，严重地削弱了档案监管的法理基础，阻碍了档案信息作用的发挥。
第三，树立“程序立法”的立法理念。程序立法要求摈弃传统的重实体轻程序的立法倾向，不能将程序理解为实体的附属。如果将程序视为实体内容实现的手段或方式，那么必将影响到程序立法的思路，并有可能导致一种程序工具主义。同时，立法还必须对立法本身的程序给予更多的关注。在立法实践中不但要遵循法定的程序和方式，而且还必须保障公民、法人的知情权、申辩权、听证权等程序性权利。在推进依法治档的进程中，强调程序立法的理念对于促进法治、保障人权十分紧迫而必要。刘迎红在对我国1995-2002年间各省、自治区和直辖市相继问世的30部地方档案法规进行研究后指出，地方档案法规普遍存在的几种倾向：重档案实务，轻学术研究；重立法，轻实施，进而具体表现为重法规实体规定，轻程序规定；重处罚而轻奖励；重行为约束，轻法制宣传。[11]下位法如此，作为上位法的档案法律、档案行政法规、中央部门规章亦如此。
第四，树立“立法有限”的立法理念。立法有限，意味着通过宪法规定对立法机关予以一定的限制，通过立法法明确规定各级权力机关和政府机关的立法权限、立法程序，防止立法机关滥用职权。权力制约是法治时代的内在精神，在立法领域也应当奉行有限主义。在当代， “立法有限”应当成为一项立法理念，立法权无论在人民权力还是在公民权利面前都具有有限性。由于过去对档案行政立法缺乏必要的规划、审批和备案制度，导致对行业和地方法规体系的管理、协调不够。麻新纯指出，档案法规常常在条块之间摩擦碰撞，行业和地方在立法上各自为政、自成体系、交叉矛盾，从而导致执法中政出多门，多头执法，标准不一，左右为难。[12]因此，应严格按照宪法、立法法规定的立法权限和立法程序，实现对档案立法权的有效监督和制约。
第五，树立“立法透明”的立法理念。立法机关在进行立法活动时，应当实行“开门立法”。从立法的动议、拟定、审查直至通过都必须广泛征求普通百姓的意见和建议，反映他们的现实需求。对档案立法来讲，建立健全民主立法制度势在必行。刘国华建议，在法案起草过程中，要坚持民主协商，多方协调，打破过去官方对立法的垄断，推广以中立的非官方机构为主导，以学者为主体起草法案的模式。[13]同时，赋予档案行政管理相对人参与档案行政立法的程序权利。在与国际接轨的过程中，世界贸易组织规定的透明度原则对我国包括档案在内的所有立法活动和立法内容都具有直接和长期的影响。[1]目前，档案界和相关组织与个人在立法过程中都应努力贯彻这一理念。
第六，树立“立法效益”的立法理念。立法膨胀在档案行政立法中也有表现。刘国华认为，法律正以前所未有的强劲态势作用于档案工作的方方面面。法律的这种强劲态势表现为法律文件的铺天盖地，上百部档案法律、法规和规章左右着档案工作甚至人们的思想观念。[13]事实上，法律并不等于法治，法律也非越多越好，立法同样必须讲究产出和效益。立法应当基于社会需要，反映社会规律。在立法过程中应当充分体现民意，紧跟时代步伐，既不滞后，也不过度超前，追求适度，追求效益。