审计人员视角下的国家审计推动完善国家治理路径研究，本文主要内容关键词为：国家论文,视角论文,路径论文,人员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2011年7月，刘家义审计长提出了“审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”的重要论断。这一观点从我国国家治理的需要出发提出了国家审计与国家治理关系的命题，将对国家审计的认识推向了一个新的理论高度。
然而，从这一论断继续深化，国家审计的“免疫系统”功能如何具体体现在国家治理之中？国家审计如何作用于国家治理的不同组成部分？国家审计推动完善国家治理的路径中哪些是符合我国整体发展需要的？国家治理的各条路径之间又有怎样的交互影响？本文从国家治理对于国家审计的需求出发，将国家治理分为经济治理、政府治理和社会治理三个层次，从三方面分析其与国家审计的关系，通过调查问卷的形式，考察我国现阶段基层国家审计的现状并探寻审计人员对国家审计完善国家治理路径的认识，构建我国现阶段国家审计完善国家治理的整体框架，并在此基础上，提出适合我国现阶段国情的国家审计完善国家治理的合理路径组合，并分析其适用性和有效性。
本文的创新主要体现在以下两点：第一，将国家审计和国家治理的关系细化到了国家治理的经济、政府和社会三个层面，并构建完整的逻辑框架，为提出国家审计完善国家治理的路径提供理论依据；第二，将国家审计完善国家治理的路径进行全局考虑，构建不同路径之间的相互关系网，使不同的完善路径起到互相促进的作用。本文的政策含义体现在，为审计署以及地方审计机关制定相关法规和完善相关政策提供理论依据和数据支撑。
二、文献回顾
（一）国家治理概念的认识
国家治理即针对国家层次的治理行为。“全球治理委员会”在1995年发表的《我们的全球伙伴关系》研究报告中对治理的概念界定为“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以协调和并且采取联合行动的持续的过程。”进一步地，针对国家治理的概念，刘家义审计长在2011年的讲话中指出：“国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。”
（二）国家审计与国家治理的关系
国家审计作为国家治理的重要组成部分，是依法利用权力制约权力的行为，两者之间具有不可分割的密切关系，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家审计的目标和方向就是推动国家治理的完善。
具体地说，首先，国家审计是国家治理的重要组成部分，国家治理系统包括决策系统、执行系统和监督控制系统（杨肃昌和李敬道，2011），而国家审计则是监督控制系统中，具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统（刘家义，2011）；然后，国家治理的状况和水平会影响国家审计的发展，国家治理模式决定了国家审计制度形态，国家审计功能受政治、经济和社会环境（雷达，2004）以及政府治理机制完善程度（秦荣生，2007）的制约和影响，国家治理理念向善治转变，国家审计职能发挥也要进行相应变革（张立民和赵彩霞，2009）；最后，国家审计的完善反过来还可以提升国家治理的水平，国家审计是国家治理的工具，是实现公共利益（冯均科，2005）和实现公共管理目标（雷达，2004）的重要手段，国家审计的核心是推动民主法治。
（三）国家审计推动完善国家治理的路径
当前国家审计参与国家治理的目标体现在以下两点：一是巩固国家治理完善的既有成果，二是促进国家治理基本框架向目标模式转型（曾稳祥，2011）。目前，针对国家审计推动完善国家治理路径的研究种类繁多，视角各不相同。部分学者以审计项目类别的视角为出发点，认为国家审计应注重自然资源管理活动中的问题与机会，加强自然资源管理（曲婧，2013）；审计机关应加强国有企业领导人员经济责任审计的力度，以体现其在反腐倡廉上的作用（易英，2013）；国家审计应加强金融审计队伍建设，提升金融审计能力（靳辉，2013）。部分学者以体制改革为出发点，认为以问责政府为导向建立国家审计制度是增强审计社会功能的必然选择（冯均科，2005）；为了保障公共受托经济责任的全面有效履行，需要创新我国国家审计的制度安排（蔡春，2010）；国家审计应从建立全面的政府预算审计制度，建立政府绩效审计制度，实行政府及其所属部门的财务公开制度，建立审计结果的问责制度等方面促进政府治理机制的完善（秦荣生，2010）。还有部分学者以不同的理论为出发点，蔡春（2012）基于受托经济责任理论，深入探讨了国家审计服务国家治理的实现路径；谭劲松、宋顺林（2012）基于委托代理理论，提出应以提升人民幸福为中心，紧紧围绕建立善治政府这一基本目标，促进善治政府的建立。
综上所述，现有研究尽管已将重点放在了国家审计的形式。
调查问卷的内容设计源于现阶段学者们对国家审计的认识中存在分歧的观点、审计署“十二五”审计工作发展规划的要点以及各省市的不同的审计具体实践。具体来看，调查问卷的主要内容共分为三个部分：第一，对相关概念的基本认识；第二，结合各地方审计机关的审计实践情况，了解国家治理当前的重点和难点；第三，关于国家审计促进完善国家治理路径的深层认识。
问卷发放前进行了前测和试测两个步骤。前测是为了避免受测者因不了解或误解问卷题项的意思而误答问卷，故请了3位具有审计机关多年工作经验的不同部门的审计人员进行了问卷前测，并根据前测结果对问卷进行了部分修改。试测是为进一步检验问卷的信度，进行了小规模的测试，试测的对象是广西审计厅及广西部分区县审计局的共48名审计人员（试测的结果在最终工作中未被采纳），用CronbachS α值来检测信度，结果为0.654，其信度可以接受。
（二）问卷调查的对象
2013年6月至7月间，中国审计学会对各省、市、县的审计（厅）局，审计署部分特派办等审计人员进行培训，与国家治理的关系以及国家审计推动完善国家治理的路径上，但还未形成一致的观点以及完整的理论框架。本文希望通过调查问卷的形式，了解审计机关人员对于相关概念的理解与认识，并结合不同地区的具体审计现状，构建完整的审计推动完善国家治理框架，并提出具体的路径。
三、问卷设计
（一）问卷的形成
了解现状是建立完整的国家审计与国家治理关系框架的基础，也是提出切实可行的国家审计完善国家治理路径的前提。问卷调查的方法被认为是了解现状的最直接和可靠的方法之一，因此，本文的研究采用了问卷调查课题组对培训对象进行了问卷调查，共发放问卷250份，收回244份，回收率为97.6%，下表为被调查者的个人基本信息。
从上表可以看出，行政区域以市、县级为主，可以更好地了解基层审计的具体状况，而被调查者本身大多具有本科以上学历、财经类的专业背景以及5年以上的工作经验，可以较好地了解审计机关的具体情况并完成问卷。
四、问卷分析
（一）国家审计与国家治理的三个方面之间的关系
厘清国家审计与国家治理之间的关系是进一步构建关系框架以及探讨治理路径的前提。根据世界银行对治理的定义：治理就是通过一个国家的经济、政治和社会制度而使权利实施的方式。对我国国家治理而言，国家治理主要是指国家政府机关（包括行政、立法和司法等机关）为了实现社会科学发展目标，通过一定的制度安排和体制设置，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。按照政治学有关理论分析，国家治理范围包括经济治理、政治治理和社会治理三大部分（俞可平，2001；Albrow，2001；Schineider，1999），而政治治理主要是解决政府与公民之间的利益协调问题，重点是实现政府的社会问责、完善政府治理。因此，我们把国家治理内容的基本框架转化为三部分：政府治理、经济治理和社会治理。表2是调查问卷中有关国家审计与国家治理关系的7个问题以及相关统计结果。
从结果上看，被调查者对国家审计的需求来源于权力制约权力的需要的观点是认同的，同意及非常同意占比之和达到了82.78%，而对于调查问卷提出的国家审计具体作用于国家治理的三个方面的观点，均得到了被调查者的认可，尤为引人关注的是，有关社会风险和社会治理的论断，同意及非常同意占比之和分别为83.91%和89.34%，说明“国家审计的作用应当体现在社会治理之中，应关注控制社会风险的制度建设”的观点得到了更加广泛的认可。对于国家审计参与政府治理的路径的两个观点，不同意的比例最高，究其原因可能是国家审计在政府治理的作用不仅仅体现在合法性上，还包括效率性、合规性等等，国家审计在公共政策的制定上体现的作用并不突出，更多的是体现在公共政策的查缺补漏中。
概括地说，经济治理是国家治理的基础，而国家审计在这之中的作用体现在对于经济活动的监督管控以及宏观经济政策的具体落实之中；政府治理是实施其他治理的媒介，国家审计通过评价政府及部门的公共政策制定、执行情况和效果，加强对政府部门和工作人员权力行使情况的审计监督；社会治理则是国家治理的主要对象，国家审计的作用体现在管控社会风险的制度建设、提出决策性建议并及时预警社会风险。而反过来，国家经济治理的良好运行可以为国家审计提供财政支持，政府治理的效果则体现在进一步提升国家审计的独立性和效力上，社会治理的改善则能够为国家审计发现问题提供更多的线索，促进国家审计项目的高效运行。
（二）当前国家审计服务于国家治理的现状
把握当前国家审计的重点与难点是进一步提出国家审计完善国家治理路径的前提。为了解审计机关的实际情况，我们对于当前工作的重点与难点进行了提问，结果如表3所示。
我们通过不同角度分析了当前国家审计的重点与社会期望之间的内在关系及其可能的内在原因。第一，结合参与的项目和认为当前工作的重点两个问题，我们发现，专项资金审计、预算执行情况审计、财政收支情况审计以及经济责任审计的比例均超过了60%，是当前工作的重点。不过，其中一些项目虽然是当前工作重点，但是，审计工作的投入似乎没有完全匹配，如：政府投资审计，虽然67.62%的被调查者认为它是当前工作的重点，但只有25%的被调查者参与了这些项目，这也可能是由于其困难较小的缘故。第二，根据社会关注度高、审计效果好以及未来工作重点这三个问题，我们发现社会关注度最高的三类项目分别是社会保障审计、重大突发性公共事项审计以及专项资金审计，三者的比例分别为57.79%、56.56%和47.95%，这三者之中仅有专项资金审计是当前工作的重点且审计效果和未来工作重点也排名前三，说明审计在参与社会治理方面的作用仍然有进一步强调和改进的需求。预算执行审计、政府投资审计以及经济责任审计在审计效果和未来工作重点中都排名靠前，体现了目前我们仍然是以经济治理和政治治理作为国家审计促进国家治理完善的重点，但是其社会关注度并不高。第三，根据对面临困难大的审计项目和人员缺乏的审计项目两个问题的回答，我们可以发现重大突发性公共事项审计、资源环境审计以及经济责任审计是当前工作的难点，这三个项目都受到了人员缺乏的影响，并且这种影响会影响审计效果。前两类审计项目的困难主要体现在审计项目的特殊性上，即每个项目之间共同点较少，审计经验不能够直接复制，要根据具体的事项和环境来决定需要实施的审计程序和采用的审计方法，无法或很难借鉴之前的同类审计项目的经验，而经济责任审计的难点在于参与政治治理时独立性的困扰。
结合这两部分调查得出的审计人员的认识，我们可以发现：国家审计服务于国家治理既有取得的成绩，也存在需解决的问题，特别是在社会治理方面。国家治理最重要的目标就在于推动社会的稳步发展，然而国家审计作为“免疫系统”，作用是保障国家治理的稳步运行，确保国家治理的实施者——政府的运转的有效性，确保国家治理的基础——经济环境的有效运转，使国家的经济健康发展，政府高效运转，进而推动社会的健康发展，这也构成了国家审计与国家治理关系的完整框架。
（三）国家审计推动完善国家治理路径——审计结果公告制度
基于国家审计与国家治理之间的关系分析，我们可以从审计机关层面、社会群众层面以及审计制度本身三个维度设计国家审计推动完善国家治理的路径。审计机关层面的路径便是审计结果公告制度，积极有效推进审计结果公告制度是保障政治民主和公共受托责任有效履行的关键措施之一。
问卷调查结果如表4所示。调查问卷的结果显示：第一，审计结果公告的比例低下，公告比例在0～40%的结果占到了62.29%；第二，绝大多数审计机关人员，共计79.09%的被调查者认为“完全有必要”或者“有一定的必要”建立审计结果公告制度；第三，对目前审计结果公告的条件处于何种阶段大家观点不一，41.39%的被调查者认为尚不成熟，然而有38.11%的被调查者却认为基本成熟，两者之间的分歧说明审计结果公告制度的开展在不同地区存在显著差异；第四，社会公众的关注重点在于社保资金等公共资金的审计，比例达到了81.15%；第五，被调查者认为影响审计结果公告的主要因素是审计双重领导体制，比例达到了61.48%。
审计公告的需求来源于政府和社会公众之间的信息不对称，审计公告的建立是解决政府透明度问题的有效途径。然而现阶段，因为公告制度本身的不完善，包括审计机关受到双重领导、公告方式过少、缺乏与社会群众之间的互动或者公告本身不够清晰明了等原因，审计结果公告在我国并未得到普遍推行。因此，审计机关不仅要重视审计结果信息向社会公众的传递，同时还应关注公众对审计结果信息的反馈情况、审计公告的持续性和整改情况以及与媒体等社会公共媒介的沟通，切实使审计结果信息的传递和反馈成为公众和审计机关之间相互交流、沟通、影响以及推进国家审计的双向过程。这样，不仅能促进审计整改和落实责任，增强被审计单位的责任和绩效意识，更重要的是，还能推动政府的行政公开和透明，推动民众在国家治理中的知情权和参与权的落实，为民众了解政府职责履行情况、参与国家治理提供重要条件。
（四）国家审计推动完善国家治理路径——公众参与制度
公众参与，就是社会公众通过各种渠道和方式参与到政府专设的公共机构对国家公共事务的控制、管理和服务活动中，以提高政府公共机构的管理和服务水平（蔡定剑，2010）。现代国家治理模式的转变过程，主要体现在由政府独立担当国家治理任务向政府、市场和公民共同参与完成国家治理任务的转变，完善公众参与制度意义重大。下面是调查问卷中有关公众参与部分的调查结果。
结果显示，被调查者对于上表中前三个观点是认可的，同意加非常同意的比例分别为84.83%、94.68%以及74.18%。然而对于“社会公众是确定审计项目时提供问题线索和揭示突出风险的重要来源”的观点，不同意的比例达到了23.77%，同意的比例也只有48.36%，这说明被调查者对于社会公众的作用是肯定的，认为公众参与制度可以切实推进国家治理，但对社会公众的作用的体现依然有分歧，有一部分被调查者认为公众的作用无法体现在揭示风险和提供线索上。因此，在国家审计本身，也存在着如何实现向政府、市场和公众共同参与国家治理的现代国家治理模式转变的严峻挑战。
国家治理的最终目的是通过政府、市场与社会的相互协调，以管理促进资源的有效配置，推动社会经济的持续、全面、均衡发展，从而满足社会成员的需求。国家治理的最终成效体现在维护公众根本利益上。因此，公众参与国家治理的重要性也不言而喻。现阶段，公众发挥作用的途径主要体现在参与审计的立项、参与审计结果的听证以及相关部门的审计信息共享和联席会议制度，但这些制度都并不完善，并未建立配套的制度，使得推行过程中缺乏政策的支撑。具体来说，现阶段对于公众参与制度的制约主要体现在以下两点：第一，缺乏完整的机制，现阶段公众参与的模式更多的是自愿的形式，并未形成完善的制度，使得社会公众有更多的意愿和方式参与到国家审计的实践之中，现有的特约审计人员制度存在很大的局限性；第二，存在明显的信息不对称问题，社会公众了解国家审计信息的渠道很狭窄并且缺乏相关的专业知识，这就需要加强透明度建设以及审计结果的规范化建设，使得公众能够了解到具体情况并且明白各项数据所代表的意义，提升公众参与的效果。
（五）国家审计权威的完善——独立性的提高
尽管提升政府透明度以及加强公众参与都能一定程度上完善国家治理，但两者都是外部途径，国家审计的作用发挥还受到国家审计自身的权威的影响。下面是针对独立性问题的相关调查结果。
通过结果，我们可以看出：第一，大多数人（37.70%的被调查者）认为国家审计的独立性较低，有35.66%的人认为国家审计的独立性比较适中；第二，影响独立性的主要因素分别是“审计处理决定落实”以及“审计调查范围受限制”，两者的比例分别为61.07%和43.03%；第三，被调查者认为提升独立性应该从审计领导体制和审计法律授权两方面入手，所占比例分别为66.39%和62.30%。
国家审计的独立性是国家审计完善国家治理的主要制约因素，它关系到国家审计的运行是否能够自主地发现问题并使得问题得到有效解决。现阶段，审计人员呼声较高的是以下两个问题：第一，审计机关的领导体制问题，地方审计机关受到地方政府和国家审计机关的双重领导，两者的利益存在矛盾，这就造成了许多地方审计机关在审计程序的执行中受到制约和阻碍，无法切实履行其权力；第二，审计机关的执行权力，由于审计机关缺乏执法能力，必须将问题移送公安机关、纪检机关或其他政府部门进行处理，这就造成了“屡犯屡审，屡审屡犯”的现象一直没有得到很好的解决，这就是缺乏有效的问责机制和执行能力。
（六）国家审计完善国家治理的其他路径
调查问卷中，还有个别问题涉及到了其他通过提高国家审计自身能力实现完善国家治理的路径，这些路径也得到了被调查者的肯定。
第一，信息化审计技术的普及和推广。计算机审计技术的普及和推广不仅可以减少审计人员的工作量，还可以拓宽审计证据的来源，进而提升审计效率和效果。然而，目前计算机审计技术的推广受到人员和设备两方面的局限性，影响了国家审计整体计算机技术的运用以及国家审计信息资源体系的建设。
第二，审计计划的完善。现阶段，审计面临的困难主要在于时间紧缺以及人员匮乏，可以通过调配人员，向审计风险最大的项目调配更多的人员，对于审计次数频繁且效果好的项目，减少注意力，把握风险导向的审计思想。
第三，与注册会计师审计以及内部审计的配合。针对部分国有企业的相关资产的审计，可以谨慎地借鉴内部审计和注册会计师审计的结果，减少不必要的审计程序，有效提升审计效率。
本文从国家审计的本质出发，通过对调查问卷结果的分析可以得出以下四点结论：第一，对于国家审计概念的认识，审计人员认为国家审计的需求来自于权力制约权力的需要，国家审计通过合法性审计体现对政府受托责任的监督，通过监督并控制社会风险的制度建设完善社会治理，通过对经济活动的风险管控完善经济治理。第二，各地方审计机关的实践情形是：国家审计作为国家治理中具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，主要通过财政资金审计和经济责任审计作用于国家治理中的经济治理和政府治理，并通过资源环境审计、社会保障审计以及专项资金审计等审计手段共同作用于社会治理，但是，审计资源的配置与审计的社会作用和社会期望、审计资源配置与审计工作的重点之间存在着不匹配的问题。第三，现阶段国家审计完善国家治理的路径可以是多方面的，但是从现代国家治理的观点看，政府与公众共同进行国家治理是发展的主流。因此，审计结果公告制度和公众参与制度成为我们考察的两条主要路径。对于审计结果公告制度，审计人员认为现阶段的审计结果公告的比例不高，目前的审计结果公告制度本身也还不完善，存在审计机关受到双重领导、公告方式过少、缺乏与社会群众之间的互动或者公告本身不够清晰明了等多个缺陷，使得审计结果公告在我国并未得到普遍的推行；对于公众参与制度，审计人员对公众参与的形式是否是国家审计完善国家治理的有效方式，尚存在模糊的认识，对此路径不同意的比重之大令人大感意外。第四，对于国家审计自身权威的完善，绝大多数审计人员认为目前国家审计的独立性并不高，主要受到审计范围的限制以及审计处理决定无法落实的影响。
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