社会组织供给农村公共服务：现状评价与政策取向，本文主要内容关键词为：取向论文,公共服务论文,现状论文,评价论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C916 ［文献标识码］A ［文章编号］1004－518X（2010）11－0219－07
不可否认，改革开放30余年来，我国农村公共服务得到了长足发展。作为农村公共服务供给的微小主体，农村社会组织逐步发展和壮大，在服务形式、规模、种类上越来越丰富，成为推动公共服务均等化和新农村建设的有效主体和重要力量。社会组织在动员社会资源、提供公共服务、维护社会稳定、协调社会关系、促进经济发展、创造就业机会等方面发挥着越来越重要的作用。[1]一定程度上可以说，农村社会组织种类较多，对农民的服务需求信息最为了解，能提供多样化、个性化的服务，弥补政府公共服务供给的滞后与不足。但是，中国社会组织主要存在着资源不足、能力不足、缺乏自治和发展不平衡四个方面的问题。[2](P15)这些问题严重影响了农村社会组织在农村“多中心”治理架构中参与公共服务均等化战略的角色与作用。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，必须健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。为此，政府应该支持社会组织参与社会管理和公共服务。
笔者在广东、江西、安徽等部分农村地区的调查发现，政府是农村公共服务供给的“绝对性”主体。然而，由于现阶段政府的供给能力有限，许多地方存在社会组织参与供给农村公共服务的现象和事实。这些农村社会组织以乡村社会资本为支撑，有自己独特的运作管理方式，具有旺盛的生命力。我们认为，研究这些组织对于促进城乡公共服务均等化、提高农村公共服务供给的组织效率和推进和谐新农村建设具有重要意义。
我们于2009年6月至8月间选择广东省进行“社会组织供给农村公共服务现状”和“社会组织提供农村公共服务的群众需求度满意度”调查。调研通过网络、邮件、传真等各种形式向各类社会组织发放问卷50份，回收47份，有效问卷44份，有效率达93.6％；向农村群众发放150份，回收130份，有效问卷116份，有效率达89.2％。另外，深入访谈涉及幼儿园、摄影协会、书画协会、敬老院、养鸡协会等共计12家社会组织和16位村民。
一、相关文献综述
（一）概念界定
综观学者对社会组织的界定，有的称之为民间组织，有的称之为非政府组织，有的学者称之为第三部门。国外将其称为“非赢利组织”、“免税组织”或“志愿组织”等。仝志辉认为，农村民间组织就是以追求农村经济活动效率和农民社会福利为目标，以农民为参与主体，在农村活动的、政府和企业之外的社会组织。[3]刘美萍认为，农村非政府组织是指在农村社区内部成长起来的具有非政府性、非营利性、公益或互益性的各类社会组织，它按照民办、民管、民受益原则运行。[4]国外学者莱斯特·萨拉蒙提出，具有组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性这5个特征的组织可界定为非营利组织。
以上众多观点反映了农村社会组织的本质特征，即自愿性、非赢利性和公益性。在学者们的研究基础上，我们把农村社会组织分为政治性组织（如讯民委员会等）、社会性组织（如老年人协会、残疾人协会等）、经济性组织（如农产品行业协会等）和民办非企业机构（如福利院、职业介绍所和幼儿园等）四类。本课题组在广东农村地区主要调查的是第二、第三和第四类农村社会组织。
（二）相关研究述评
（1）许多学者围绕社会组织或民间组织与公共服务进行了广泛的探讨。林尚立和王华认为，中国民间组织的成长是现代社会发育的重要体现，它与政府转型具有内在的统一性，政府应该把构建公共服务型政府与规范民间组织的发展有机结合起来，创造新型的公共事务的治理结构与治理运行机制。[5]周耀虹认为，政府与民间组织共同成为公共服务的提供方，可以有效整合社会资源，提高资源合理配置效率，一方面可使政府专注于宏观建设和管理，另一方面也给民间组织创造发展的空间。[6]徐祖荣认为，为了建设“公共服务型”政府，政府必须实行公共服务提供的分权化，让私营企业、社会组织加入到公共产品和服务的提供者当中。[7]
（2）关于农村社会组织供给农村公共服务的研究。史传林分析了非政府组织参与农村公共服务的理论基础与逻辑[8]，并把农村公共服务社会化供给划分为三种模式，即参与型模式、合作型模式和社会化主体主导型模式[9]。常敏立足于农村公共产品短缺的现实需求，分析了农村民间组织存在的问题，如农村民间组织的合法性问题、农村民间组织的资金来源问题、农村民间组织的运作和管理问题等。[10]毕天云分析总结了我国农村民间组织管理中的认识困境、态度困境、体制困境、制度困境、能力困境和统计困境。[11]胡洪彬认为，政府应积极强化对农村民间组织的引导和扶持，完善相关的法律法规，努力加强和扩大民间组织的对外宣传和交流合作，使其为新农村建设作贡献。[12]
总的来说，关于农村社会组织参与农村公共服务供给的研究文献不多，并且理论分析较多，问卷调查和实证分析不足。这种研究现状与正在进行的新农村建设高潮和公共服务均等化政策热点相比显得滞后。本文将主要基于对广东省农村社会组织的问卷调查数据和群众的需求度满意度调查数据，评价社会组织供给农村公共服务之现状，分析问题并对未来政策取向提出相应的看法。
二、社会组织供给农村公共服务：组织现状评价
（一）农村社会组织注册、规模与工作人员结构
调查发现，被调查的社会组织没有进行登记注册占63.6％，注册的占36.4％。其中，学术性社团、专业性社团、联合型社团均未进行注册，民办非企业单位有70％进行了注册。同时，被调查的已注册社会组织总资产量主要集中在2万～3万，少数组织规模较大，总资本相对较高。可见，农村社会组织的规模普遍较小。从总体上看，40％的社会组织没有专职人员，其中，66.7％的行业性社团、100％的学术性社团、50％的专业性社团没有专职人员。在专职人员方面，平均人数为16.7人。人数为1～5人的占25％，人数为10～20人的占5％，人数为11～20人、21～50人及51人以上的社会组织各占10％。在兼职人员方面，平均人数为3.9人，55％的组织没有兼职人员。人数为1～5人的占20％，6～10人的占20％。另外，53％的社会组织工作人员为高中学历。社会组织工作人员具有高中学历的占52.4％，大专学历占31.7％，本科学历占15.9％。总的来看，各类社会组织工作人数和学历较以往都有所提高，但人员学历还是偏低。
（二）组织经费来源与支出结构
调查显示，在农村社会组织中，社会团体以政府资助和会费收入为主，占总收入的80％以上，而民办非企业单位以服务性收入为主，也占总收入的80％以上。可见，社会组织的经费主要由会费、政府资助、社会捐赠、在核准的业务范围内开展活动或服务的收入及其他合法收入构成。不同类型的社会组织开展活动的特点不同，其收入来源存在着一定的差异。各类农村社会组织费用支出涉及人工费用、物业费用、办公费用以及活动与服务费用。72.7％的社会组织的经费主要用于组织活动和提供服务（占总费用的50％以上），18.2％的社会组织的经费主要用于人工费用（占总费用的50％以上）。
（三）社会组织供给公共服务的范围
调查表明，多数农村社会组织以镇为服务活动地域。77.3％的组织以镇为活动范围，13.6％以村为主，9.1％以县级市为主。这说明农村社会组织公共服务的范围较小，也表明其规模不大，提供的公共服务具有“本地”区域特色。值得注意的是，随活动地域的缩小，社会组织在当地提供的公共服务在该地区同类服务总量中比重增加。23.5％的社会组织提供公共服务占当地同类公共服务总量比为90％以上，45.7％的比重在50％～90％之间。另外，被调查组织的服务对象中54.5％为会员，36.4％为村民，9.1％为其他。
三、社会组织供给农村公共服务：村民需求度与满意度评价
（一）村民对社会组织供给农村公共服务的需求度
村民对社会组织提供公共服务有较强的需求。被调查的行政村中有社会组织活动或提供服务的占80％。有社会组织活动的行政村中，46.7％的村民认为社会组织对其提供公共服务比较重要，35.6％的村民认为很重要。没有社会组织的行政村中，58.3％的村民认为社会组织提供公共服务比较重要，16.7％的村民认为很重要。总体上，49.1％的村民认为社会组织提供公共服务很重要。
据调查，村民最为关心和需求的前五项公共服务为：社会治安、医疗服务、垃圾处理服务、养老院及老人服务、就业培训与就业信息服务。其中包括没有社会组织活动的村落群众调查，需求度均值达到4以上。①
（二）社会组织供给农村公共服务的服务普及度
有社会组织活动的行政村中，普及最多的五项公共服务依次为：妇女儿童服务、文化艺术娱乐体育、农技推广与服务、社会治安、就业培训与信息。同时，有30％以上的村开展了这些服务（见表1）。此外，有社会组织活动的地区至少开展了两项公共服务项目，其中，70.8％开展了2～6项服务，29.2％开展了12项以上服务。
（三）群众对社会组织提供公共服务的满意度
村民对社会组织提供的公共服务满意度整体不理想。对垃圾处理和公共基础设施建设的满意度相对较高，均值分别达到3.75、3.67，均有60％以上的人达到满意。对医疗服务的满意度为3.5，对就业培训的满意度为3.08，此两项最需的公共服务满意度只处于一般水平。对社会治安的满意度最低，仅2.45，65％的人处于不满意状态。同时，调查表明，在农村比较普及的妇女儿童服务、文艺娱体、农技推广三项服务满意度均值分别为3.22、3.17、3.5，也只处于一般水平。
四、社会组织供给农村公共服务：问题分析
（一）农村社会组织发展受体制或制度约束
整体而言，我国社会组织相关法律尚未形成完善、系统的体系。相当数量的社会组织没有合法身份，缺乏法律的保护，活动范围和方式受到很大限制，也不能享受作为一个合法的社会组织的所有权益，如减免税收，即使有一些法规，但管制性规定多，鼓励性条款少。[1]同时，政府改革滞后，在观念和认识上也落后，对多元治理模式中的政府定位不明确，对政府职能的公益性和非营利性认识不足，担心社会组织的发展壮大会动摇国家的政治经济基础。可以说，政府对社会组织的支持与发展主要表现在宏观上和政策文本上，在微观上和实践中却限制多，执行难：一是政府管理部门在对社会组织的准入审批上，为社会组织的登记和成立设定了较高的门槛。二是在社会组织运行管理上，制度和政策不配套。在社会组织的注册、监督管理、优惠政策等诸多方面，不仅约束过严，而且彼此不配套、不协调、不到位。
许多农村社会组织未登记注册，主要原因在于它们由当地相应“主管单位”直属管理，如居委会、文化站、卫生局等。还有部分社会组织因规模小、活动松散、活动场所不定、资金缺乏等原因，无法达到登记注册条件。另外，登记注册的“交易成本”高，即登记注册的准入门槛高，也是许多社会组织未登记注册重要原因。同时，许多社会组织负责人表示，组织活动或服务的资金主要靠自筹，政府资助或扶助资金基本缺乏，并且社会组织很难享受到所谓的优惠政策。应该说，这些制度约束严重影响了农村社会组织的发展，对社会组织的服务质量、活动能力、参与广度、社会影响力的扩展等产生极大的负面作用。
（二）资金匮乏、人才短缺、组织管理能力薄弱是社会组织提供农村公共服务所面临的最大障碍
在调查农村社会组织提供公共服务最大的障碍时，75％的组织认为是组织缺乏完成相应工作的资金，68.2％认为是人才短缺，61.4％认为是组织本身管理能力薄弱。
资金方面，目前，广东省内镇级以下的社会组织规模普遍偏小，60％以上的资产总量不足5万，经营状况不理想，经费来源有限、社会组织，特别是社会团体活动经费主要依靠会费，而社会组织的规模不大，会员数量有限，普遍反映经费紧张，近一半组织的经费难以维持整个组织的运行。另外，社会组织注册登记率较低，大部分在单位内部登记或未办理任何注册登记，失去向社会筹集资金的资格。
人才方面，农村民间组织缺乏从事民间组织管理的专业人才以及优秀志愿者，这在很大程度上制约了农村民间组织向正规化和规模化发展。[13]调查显示，被调查的社会组织仅有从业人员平均不足10人，专职工作人员较少，绝大部分属于兼职人员，稳定性较差，且以高中及中专学历为主，缺乏高素质的知识型人才。同时，我国农村民间组织的工作人员待遇低，职业声望缺乏社会认可，加之相关配套的人事和社会保障制度没有建立起来，无法吸引到高层次的人才，导致发展缺乏持续性。
管理方面，农村社会组织内部管理分散、缺位的现象并存，一些组织没有建立决策机构和制定章程，有理事会等决策机构也形同虚设，决策权集中在少数人手中，决策缺乏民主。
（三）社会组织缓解了农村公共服务的部分需求，但存在区域供给失衡
调查发现农村社会组织为地区提供的公共服务存在失衡现象。在对不同地区居民调查中，社会组织提供的某些公共服务，在一些地区需求量不高，但供给比较充足，而相应需求量高的地区，却供给严重不足。据调查，居民需求较高的10项公共服务中，能够得到满足的服务仅为30％，剩下七成服务项目均没有得到很好的供给。
地区之间公共服务存在较大差异。10％的地区对需求量较高的服务供给相对充分，而90％的地区对该服务供给不充分，甚至33.3％以上的地区没有供给。如社会治安方面，有21个村有需求，但只有11个村有供给，且供给区村民的满意度仅为2.45，在所有服务满意度评价中排倒数第一。
（四）政府支持力度不够，农村社会组织提供的公共服务层次低、规模小和范围小
在广东农村地区，社会组织能满足农村居民对公共服务的一些“个性化”或“区域特色”的需求，但其为农村提供的公共服务一般是理论意义上的“准公共服务”，服务层次较低，规模较小，范围不大。同时，地方政府对农村社会组织的支持力度明显不够。一方面，我国现行的社会组织登记制度制约了社会组织的发展，很多基层民间组织一直没有合法身份。一些组织不得不转向工商部门注册，这种做法增加了运作成本，使得筹资、寻求合作、吸引人才等方面工作都受到影响。另一方面，由于听证制度、公开制度、公众参与制度不健全，对大部分农村社会组织不能实行及时和有效的监督。
（五）群众对社会组织提供的公共服务需求度高，满意度低
虽然调查表明农民对农村社会组织提供的社会治安、医疗服务、垃圾处理、就业培训与信息、养老院及老人服务的需求度很高。但与此不相称的是，村民对医疗服务的满意度为3.5，对老人服务的满意度为3.33，对就业培训服务的满意度为3.08，对社会治安服务的满意度仅2.45。可见，村民对农村社会组织提供的公共服务满意度不高，平均在3.5以下，整体效果不理想。由此可见，目前社会组织参与供给农村公共服务能力有限，质量不高，不能有效弥补政府供给的不足与缺陷。
（六）农村民间组织内部制度不完善，运作不规范
对于农村社会组织内部管理制度的缺陷与不足，学者们论述不多。我们的调查显示，81.1％农村社会组织有自己的章程，其中，只有22.2％的农村社会组织对组织章程进行过1～2次修改。同时，72.7％的农村社会组织决策机制为单一制，22.7％的农村社会组织决策机制为二元制，4.5％无正式决策机构。62.5％的单一制组织中决策机构为管理层，12.5％为理事会，18.75％为会员代表大会。无正式决策机构的农村社会组织，由两人以上负责人协商决策或由负责人个人决定，各占50％。进一步的访谈发现，农村社会组织由管理层决策往往导致实质上的负责人个人决策。农村社会组织内部管理制度不健全，组织领导者的家长制作风，导致组织的管理呈现随意化和不规范性。另外，农村社会组织虽然有会员大会、理事会机构，但这些制度安排往往存在于文本上，实践中可操作性不强，导致农村社会组织不依照既定章程开展活动，无法形成规范的运作体系。同时，访谈发现，大多数农村社会组织没有建立监事会或类似监事会的机构，使得组织内部监督制度缺失。在政府和社会外部监督不能有效发挥作用的背景下，许多农村社会组织的服务活动背离了非营利的宗旨，严重损害了组织的社会公信力，制约了它们的发展。
五、社会组织供给农村公共服务：未来政策取向
（一）完善有关社会组织的法律法规
首先，政府应该在广泛调研、听证和征求意见的基础上，进一步完善有关社会组织的立法，制定《农村社会组织法》，发挥农村社会组织在农村自治、公共服务均等化等方面的独特作用。新制度经济学理论表明，人们跟着利益走，而利益随着制度走。因此，完善的法制体系可以有效引导、规范和激励农村社会组织的服务行为与服务方向，形成组织向有益于社会福利最大化方向发展的动力。在废除或修改某些对社会组织发展不利的法规的同时，根据各类社会组织的特点，制定和完善针对某些具体社会组织的单行法规，为各类社会组织的管理和监督提供法律依据。[14]
其次，借鉴国外在鼓励和支持农村社会组织发展方面的有益经验。日本在20世纪初就制定法律规定基层的综合农业协会可以从事农业贷款、信用、运送、农业水利设施及老人福利等多项工作，逐步形成政府—农村民间组织—分散的小农户的协作链条，大大加速了劳动农户的现代化进程。[15]因此，政府应大力制定规范农村社会组织的相关法规，对资格认证、注册方式、监督管理和评估作出科学细致合理的规定，有效界定农村社会组织的定位、功能、权利和义务等，清晰定位其与政府、社会和市场的关系。同时，政府要制定和完善相关的捐赠免税条例，以提高个人及企事业单位慈善捐赠的积极性，拓展社会组织的资金来源。
（二）参与公共服务提供，拓展组织资金来源，吸纳优秀人才，提高专业服务能力
首先，农村社会组织应积极参与公共服务提供，形成和政府合作的良性互动关系，提高自身提供公共服务的专业能力或水平。调查显示，农村社会组织人员素质较低，具有专业服务技术和服务理念的专业人员极为缺乏。同时，工作人员缺乏相关的社会服务活动的知识与经验。特别是，许多农村社会组织是政府或“准政府”（村委会）“生”出来的，带有官僚习气，既不了解社会组织的管理技能，同时又缺乏社会组织的创新性、灵活性和满足社会需求的经验与手段。因此，农村社会组织应当在农村公共服务供给主体多元化、社会化、市场化的趋势中，通过“政府购买服务”，加强自身专业服务队伍建设、组织与机构建设，提升服务专业化水平和能力。
其次，农村社会组织应努力拓展组织资金来源，形成服务供给的可持续支撑。当前，各级政府限制社会组织从事经营活动，社会组织的社会资源动员能力极为有限，这使得社会组织的经费来源较为单一。而且，政府在鼓励个人和企业捐赠方面的措施还极为有限。研究统计表明，在美国、英国、法国、德国、意大利、瑞典、匈牙利和日本等国的社会组织中，私人慈善捐赠占全部非营利性收入的平均比例仅为10％，而41％的非营利性收入来自政府支持，另有49％来自非赢利服务收费。因此，政府应该通过具体政策安排（如“政府购买服务”）从资金上支持农村社会组织的发展。
再次，政府应借鉴国外经验，给予农村社会组织一定的财政信贷支持，并认真落实税收等方面的优惠政策。要解决民间非营利组织的资金问题，就必须打破依靠社会捐款生存的错误观念。目前，世界上许多国家也都对民间组织给予了一定的财政信贷支持，如德国巴伐利亚州每年州政府都对农业各类投资和补贴约20亿马克，其中10％用于支持各类农民经济组织。美国19世纪末政府豁免了合作社的全部税负，并在其后半个世纪里，合作社一直享受着免税待遇。[16]胡洪彬认为[17]，当前政府可在财政支出上设立专项基金的方式来支持农村民间组织的发展。同时，在国家信贷方面，对作用突出的组织给予优惠，并通过多种融资渠道使社会闲散资金向这类组织集中，政府建立融资担保体系，为农村民间组织的发展筹资。另外，要积极吸引国外组织和机构的资金资助，共同在农村扶贫、社保等方面发挥积极作用。
（三）切实调整政府职能，完善农村公共服务的供给机制，营建社会组织发展空间，加强社会组织宣传与对外交流，提升组织的社会认知度与公信力
首先，切实转变和调整政府职能，营建农村社会组织发展空间。政府要转变治理理念，在公共服务供给上由“政府垄断”转向“多中心合作”。政府应该把农村社会福利项目的实施和管理、公益性服务项目的经营、群众文化体育活动的组织等公共服务，逐步让渡给社会组织，形成政府与社会组织相互合作、相互补充的合作伙伴关系。同时，调整政府公共服务职能与行为边界，重点向农村社会提供基础性、普惠性和全局性的纯公共服务，如农村最低生活保障、义务教育和基本医疗等。对于农村准公共服务，可以通过“政府购买服务”的方式供给。与此同时，把竞争机制引入公共服务领域，以提高公共服务供给的效率和质量。
其次，完善农村公共服务的供给机制，引入招标购买、委托代理，业务外包、许可经营等供给方式，为社会组织供给公共服务营建空间。同时，通过进一步推动事业单位改革，积极培育农村社会组织并有效整合农村社会组织。加快事业单位改革，将依附于政府的部分事业单位转变为具有更强社会性的、正式的社会组织或社会团体。从社会治理的角度看，在社会再组织化的趋势中，公共服务供给组织也面临再组织化。
再次，加强农村社会组织宣传与对外交流，提升社会认知度与公信力。据统计，我国68.7％的NGO活动范围只限制在一个市、区、县范围内，跨省活动的组织只有6.3％，活动范围涉及港、澳、台地区或国外的组织更少，只有6.1％。大多数农村社会组织的服务或活动范围仅限于本镇或本村委会，且相互之间缺乏信息与经验交流。因此，政府社会组织管理部门应经常促进其进行信息交流与共享，以弥补彼此不足。同时，努力提高农村社会组织的社会认知度。可利用报纸、电台、电视台等媒介形式，广泛宣传农村社会组织的相关政策、地位、功能等，使农村居民和社会各界认识其重要性和必要性。另外，构建农村社会组织的利益表达机制和有效方式，如适当增加社会组织负责人在各级人大、政协会议中当选代表的数额，扩大社会组织在政府政策决策前征求意见时的话语权。
（四）完善监督管理机制体制，加强对农村社会组织的监督与管理
首先，农村社会组织必须定期公开组织发展、财务收支等信息，以便于政府、会员、社会或媒体进行监督。信息经济学的理论表明，信息不对称是导致监督主体不能有效工作的关键原因。我们的调查与访谈发现，农村社会组织存在信息公开不够与信息建设落后的问题。一定程度上说，农村社会组织的信息不公开行为导致村民对其服务的满意度评价不高。因此，可通过定期审查强化农村社会组织的自律机制建设，促使其尽快建立内部财务公开和财务监督机制，提高财务透明度，如建立财务审批制度、接受捐赠公示制度等。
其次，为适应农村社会组织蓬勃发展的形势，政府管理部门应将服务重心下移，加强基层的监督管理力量。实行基层监管人员与农村社会组织的联系制度，帮助和引导农村社会组织建立和完善内部治理结构，运用行政、法律手段监督其守法运作。
最后，加强对农村社会组织的评估，优化监管机制。一定意义上讲，政府对农村社会组织评估是监督的一种方式，不但可以引导农村社会组织按照规范进行组织建设，还可以通过公开评估信息，使会员或社会了解社会组织。同时，引入社会评估机制，即农村社会组织应该将其活动和财务等情况向社会公开，接受社会公众和舆论的监督，实现监督管理的社会化，来增强农村社会组织的社会公信度和品牌形象。另外，调整监管模式。[18]由原先重登记、轻监管的老模式向实施“宽进严管”的新模式过渡，逐步将现行的预防式的强调政府控制的审核制转为追惩式的强调政府监督的备案制，变事前的监管为事后的法律责任追究。政府可以积极培育专业监督组织来监督农村社会组织，实行“第三方”监管，形成农村社会组织之间的“互律”。
（五）根据农民对公共服务的需求度排序，重点培育农村社会组织
地方政府可根据农民对公共服务需求度排序，对不同农村社会组织提供公共服务的边际社会经济效益进行深入的研究和比较，在支持资源有限的条件下，优先培育提供医疗服务、就业服务、养老服务、垃圾处理服务的农村社会组织。同时，政府也可以根据当地农村经济发展需要，重点发展专业协会等经济类社会组织和会计、法律类中介组织。
注释：
① 分值说明，采用1～5分正向排序表示程度的高低，1为非常低，5为非常高。
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