粮食储备和价格控制能否稳定粮食市场？——世界粮食危机的若干启示，本文主要内容关键词为：粮食论文,启示论文,危机论文,稳定论文,价格论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
对于大多数发展中国家来说，粮食安全始终是一个敏感的政治问题。粮食价格的大幅度波动不仅可能引发广大民众的不满，低收入弱势人群更加深受其害，其福利水平将受到很大影响。因此许多发展中国家的政府都试图通过公共储备的运行和价格控制等措施维持价格稳定；特别是在国内外粮食市场发生大幅度波动的时候，不仅进口国力图维持国内市场稳定，甚至出口国也会限制甚至禁止粮食出口以维持国内市场较低的价格水平。
在2008年的世界粮食危机之后，2010年不仅俄罗斯遭受百年不遇的干旱和大火，巴基斯坦遭遇严重水灾，乌克兰和加拿大等粮食出口大国也因灾减产，俄罗斯和乌克兰等国因而限制粮食出口，世界粮价也随之上涨了大约一倍。是否2008年的世界粮食危机将再次出现？如果新的危机由自然灾害引发，作为传统的风险管理工具，粮食储备是否有助于稳定市场供求平衡？更一般地说，粮食储备和价格控制是否能胜任稳定市场供求的重任？承担这样的任务需要什么条件？面临什么样的制约？或者说，粮食储备和价格控制在稳定短期市场价格的同时，是否可能积累市场供求的潜在不平衡力量并引发今后更大幅度的波动？
为了回答这些问题，让我们首先回顾2008年世界粮食危机及其以前一段时期世界粮食市场价格的变化、世界粮食储备的相应变化以及相关国家政府的反应，以便更清楚地理解三者之间的关系。
从图1中可以看出，玉米、小麦和大米这三种主要谷物的世界市场价格从2007年到2008年上半年分别上涨了两倍甚至三倍，但随后的下降速度更快，在2008年下半年短短几个月内就跌了回去。世界粮食价格短期内大幅度跳跃的情况令人印象深刻，并且很容易得到一个结论，即这次价格波动在很大程度上可归因于投机行为而不是基本供求失衡。因此，针对短期波动和投机行为的政策工具——储备和价格控制——应当能发挥其应有作用。它们应当不仅能够稳定市场供求，而且能够维持较低的市场价格，从而保持城市贫民和缺粮农户的实际福利不受粮食价格波动的影响。
图1 2007/2008年危机以前的世界粮食价格
数据来源：FAO 2008a。[1]
注：转引自：von Braun，2008a。[2]
然而，这种似乎常识性的政策措施需要一个前提条件：即当前的市场价格或者政策确定并试图维持的目标价格足以在预期的水平上维持长期的供求平衡。换句话说，在这一预定的价格水平上，农民愿意生产政策目标预定的粮食，长期的市场供求可以保持平衡；而短期的价格波动完全由偶然的突发因素触发，与市场价格水平没有关系。此外，如果期望动用储备来平衡市场的偶然波动，储备水平必须足以吸收任何短期波动。
值得注意的是，图1揭示2005年以前主要谷物的世界市场价格一直稳定并处于较低水平，2005年开始缓慢上升。这是否意味2005年以前世界粮食市场的供求基本处于平衡状态？如果不是，特别是如果2005年以前世界粮食市场长期供不应求，仅仅是依赖粮食储备的释放才维持了相当一段时期的稳定较低价格，那么，这种看似稳定的市场价格是否反而扭曲了市场供求信号，延缓了正确供求信号的释放？如果确实是这样，那么，储备乃至于价格控制是否有可能积累并放大粮食市场的波动？发生这样的现象取决于哪些条件？
二、生产、储备和市场价格之间的关系
世界粮食价格在2005年以前一直稳定地保持在较低水平上，然后从缓慢上升变为飞速上涨。许多人把世界粮价自2005年开始的上涨归因于生物能源的发展占用了大量的玉米。如果确实如此，那么，可以合理推论：生物能源对玉米的需求应当首先推高玉米价格，进而刺激农民扩大玉米生产并减少其它粮食作物的生产，其它主要作物的价格因供应减少而随后上涨。但是，图1中各种主要粮食作物价格的变动却并非如此，玉米价格并非最先上升，上升幅度也并非最高。
那么，为什么世界粮食价格在2005年开始上涨？除了生物能源引发的额外需求以外，是否在粮食供求之间还存在真实的缺口？如果存在，这种缺口从何时开始出现？是短期供应的波动，还是长期供求失衡趋势的反映？
表1清楚地表明，大米、小麦、杂粮和玉米的全球储备存量从1999/2000销售年度开始全部持续显著下降，说明将近10年时间每年的粮食产量始终低于当年消费总量。由于世界粮食储备在1999/2000至2005/2006年度期间持续向市场释放存量，世界市场价格才得以维持在较低水平上；但是，这也推迟了市场向生产者和决策者传递供求早已失衡的信号。到了2005/2006销售年度，世界粮食储备存量已经下降了三分之一甚至二分之一，很可能就此触发市场价格的上扬。
表2是对表1数据的总结和简化。数据表明，四种主要谷物的世界储备存量从上世纪70年代后半期开始持续增长，自80年代后期直到世纪之交，或者继续上升，或者始终保持在较高水平上。这一趋势自新世纪开始发生变化：大米储备存量在6年时间内下降了一半，而同期小麦、玉米和杂粮的世界储备存量均大约减少了三分之一。
世界主要谷物储备的持续下降表明自1999/2000年度以来每年的粮食生产一直低于消费总量，而市场价格没有上升的最主要原因就在于储备的释放在连续6年的时间里补充了当年生产的缺口。这一期间的粮食价格稳定在较低水平上，显然有利于增进或至少保持低收入消费者的当期福利；但是，这也向生产者、农业科技人员和政府决策者发出了错误信号。由于市场没有及时发出供不应求的警报，粮食生产就没有得到有效、充分的刺激，在低于当年消费的水平上保持了过长的时间；而在这一时期内，储备的释放并不是用于平衡短期的偶然或突发波动，它实际上被用于弥补长期供不应求的缺口。显然，这种使用超出了粮食储备的预期和正常功能。一旦储备存量明显下降，无力再弥补长期存在的供不应求缺口，长期拖延的供不应求信号就可能用一种更加激烈的方式释放出来。这就是为什么2005/2006年度以后世界粮价先缓慢、后加速上升的直接原因。
如果我们回顾更长时期的世界粮食生产和价格数据，也许有助于比较清楚地理解生产、储备和价格之间的关系。图2显示，世界粮食生产的增长从上世纪60年代到本世纪初期总体上处于减速趋势；尽管70年代后期有一段上升时期，但80年代初期又开始下降。总体上40年期间粮食生产的增长率处于下行通道。图3则显示，除了70年代初期石油危机引发能源价格飞涨从而导致粮食价格也短时期大幅度上升以外，从60年代到本世纪初40年期间世界市场的粮食实际价格也处于下行通道。
如果粮食生产的增长率和市场价格均处于长期下降的过程之中，合理的解释应当是生产过剩导致价格下降，价格下降则导致增长速度放缓。尽管增产速度趋缓，只要总产量仍然高于消费量，这一过程就可能持续下去；即使总产量已经低于消费量，只要过去积累的储备在一段时间内可以弥补当年产量的缺口，价格就可能保持在低位，甚至短期继续下滑。
图2 主要谷物生产的增长趋势
数据来源：World Bank，2008。[4]
注：转引自von Braun，2008b。[5]
图3 主要谷物价格的下降趋势
数据来源：World Bank，2008。[4]
注：转引自Barker，2008。[6]
图4 世界粮食储备的变化
数据来源：根据表1绘制。
根据表1中世界粮食储备的变化趋势做成图形做进一步的比较（见图4）。尽管世界粮食价格上世纪90年代继续下降并且导致粮食总产的增长速度不断下滑，世界粮食储备的存量仍然增长，说明尽管增长率下降到较低水平，在当年价格水平上仍然供过于求，仍然有过剩粮食被储备吸收。不过，在粮食增长率长期下滑、降低到年均大约1%的水平之后，当年产量再也不够满足当年消费，世界粮食储备开始连续减少；而在储备下降的最初5年—6年时间里，释放的储备足以弥补当年生产的缺口，粮食的市场价格并没有上升。
粮食生产、价格和储备三者之间的关系和相互作用可以大致总结如下：
(1)生产和生产率的增长在很大程度上取决于过去和当前的价格；
(2)由于粮食消费（或消费的增长）比较稳定，价格的波动主要反映总供应（由生产、净进口和储备构成）的波动；
(3)储备存量的变化可能是市场力量和政策干预的共同结果；
(4)储备存量及其变化可能对当前的市场价格有重大影响，并进而影响今后的生产。
如果这一结论成立，那么，使用储备能否稳定市场价格就取决于价格上升的原因是短期的偶然波动，还是反映了长期供不应求的趋势。如果当前市场供不应求的原因不是短期的偶然波动，而是一种长期趋势的苗头，说明当前的市场价格已经不足以维持或刺激足够的生产，此时动用储备稳定市场价格就可能延缓市场价格发挥其应有的资源配置信号作用，从而积累和放大未来的价格波动，与设立储备的初始目标背道而驰。从逻辑上讲，这一结论也适用于政府对价格的控制，因为价格控制同样可能扭曲或延缓市场价格信号。
三、对中国粮食储备存量变化的模拟
我们可以模拟中国过去几十年期间粮食生产、消费、贸易、储备和价格的互动关系以说明上述观点。为了清楚地研究储备对市场长期供求关系的影响，显然应当把后备储备和周转储备分开：前者的目标是平衡年度间的产量波动，维持总供应量的相对稳定；后者的作用是保持年度内的正常供应，调和季节性生产和周年供应的矛盾。我们的研究集中关注后备储备，但又不能局限于国家的后备储备，因为不仅商业机构可能超出正常周转的需要保持一定库存用于规避风险或投机，农户也可能在市场粮价低迷时库存大量粮食。商业机构和农户的这种库存也构成一个国家后备总储备的一部分。从我们国家的情况看，农户可能在长达数年的时间内库存相当数量的粮食；尽管每户数量不是很大，但是，由于农户的数量巨大，库存总量也很巨大。上世纪九十年代中期开始的低迷价格导致长期“卖粮难”，农户库存曾经达到很高水平并且维持了好几年。
为了模拟包括商业和农户库存在内的粮食储备总量变化，我们采用通过粮食平衡表来估计储备增量的办法，然后通过累计增量的方式估计储备的总量（存量）及其变化。基本的假设是：(1)消费总量（包括直接消费、间接消费和生产性消费）随着人口和经济的增长而增长，其增长速度相对稳定；(2)粮食储备的年度变化（增量）等于总供应（生产加净进口）与总消费的差额；(3)储备的总量（存量）构成当年总供应的一部分。生产和贸易的数据取自于国家统计局公布的统计数字；消费总量是估算的，按照假设的两种消费增长率进行模拟；储备增量和存量则简单计算上述总供应和总消费的差额并加总而得到①。
图5描述了两种模拟的结果：第一种情景假设初期的粮食总消费水平较低，但增长速度较快，而第二种情景则假设初期消费水平较高但增长速度相对较慢。由于粮食总产量和贸易量相同，关于消费水平及其增长速度的两种假设就导致粮食储备存量的两种不同变化。两种结果的变化趋势相当接近，相比较而言，似乎第二种结果更接近现实，所以下文的分析以第二种模拟结果为依据。
图5 中国粮食储备存量变化趋势
数据来源：作者根据上述假设计算。
根据上述方法估算的各年储备存量加上当年产量和贸易量就可以得到当年的总供应量，与当年产量以及根据物价指数折算得到的实际粮食零售价格一道，以1978年为基期以百分比的方式描绘在图6中。根据定义，总供应两曲线与当年产量曲线之间的垂直距离就是该年储备总量（存量）。改革开放初期的粮食零售价格与农民得到的出售价格（国家收购价格）不仅有差距，而且两者的变化不同步：政府不断提高收购价格，但保持零售价格基本不变，两者差距越来越大，直到上世纪90年代初期，1991、1992两年国家零售价格连续大幅度提高（合计超过50%），1993年又彻底取消定量供应制度，粮食零售价格才逐渐与农户得到的价格趋同，至少两者的变化方向和程度逐渐趋同。
图6 粮食生产、价格和总供应的变化
数据来源：作者根据上述假设计算。
如上所述，上世纪80年的粮食零售价格与农户得到的价格不同，因而不大可能影响生产和储备的变动。因此，我们的分析中会比较谨慎地使用这一时期的数据。图6显示，如同众所周知的那样，1978年以后的几年里粮食生产增长很快，由于粮食的平均年净进口量高达1500万吨，总供应增长得更快。这一时期消费的增长速度滞后于总供应量，因而储备总量持续增长，表现在图6中就是当年生产和总供应量之间的差距不断扩大。因为供过于求（总供应大于总需求，储备增长），市场零售价格不仅长期保持在低水平上，而且表现出一定的下降趋势。由于价格偏低，生产增长速度逐渐放缓，80年代后半期供过于求的现象逐渐消失并开始出现供应缺口。1990年前后当年生产与总供应量之间的距离开始缩短，表明当年生产与净进口的总量已经低于当年消费，以前积累的储备开始释放。由于储备减少导致总供应也相应减少，一、两年后粮食零售价格开始上升。
但是，尽管粮食价格已经开始上升，也许因为积累的储备还比较多，上世纪90年代初期的粮食生产并没有立刻做出反应；相反，当时每年出口的玉米还高达1000万吨以上，因此储备以更快的速度下降，并导致价格更快地上升。价格的大幅度上升导致1994年粮食生产重新快速增长，同时玉米出口也大幅度减少，储备开始以很快的速度增长，以至于两年之后粮食市场价格在1996年12月急剧下跌。粮食生产的反应再次滞后：尽管价格下跌了大约40%以后长期维持在较低水平，粮食生产的增长却仍然持续了两年，到1998年才再次明显下降。1996-1998年期间的持续增产也许可以归因为生产者对价格的预期高于市场水平，特别是政府不断重申对粮食生产的支持，并实际开始保护价收购政策。因此，即使市场价格较低，总供应仍然超过总消费，储备继续增长，即总供应和当年生产曲线之间的距离继续迅速扩大。即使1998年以后当年生产已经开始下降，但直到上世纪末当年的总供应量仍然高于消费，储备仍然增长。
到2000年粮食零售价格已经停止下降，甚至略有上升；但是，由于生产决策滞后，当年产量继续下降。图6表明总供应量比当年生产下降得更快，说明储备以更快的速度减少。当储备总量在2002年跌入历史低谷以后，总供应的明显缺口导致2003年粮食价格大幅度上升。较高的市场价格，加上政府出台的其它刺激政策，如减免农业税和提供粮食直补，粮食生产终于在连续下降5年以后恢复了较快增长。不过，在刚刚恢复增长的2004年，当年生产仍然低于消费，所以储备继续下降，预示价格不大可能伴随生产的恢复立即下降，很可能还要继续上升一段时间。
四、小结和进一步的讨论
从以上讨论中可以看到，除了应付短期的意外波动，在供求长期平衡出现问题的初期，粮食储备也往往用于弥补由于基本供求力量不平衡所产生的缺口，从而推迟市场价格发出正确信号的时间。这样，由于释放累积储备的压制作用，滞后爆发的价格波动很可能更加激烈，至少比逐步反映市场供求关系的及时变化更加激烈。因此，一旦储备的下降达到某一临界点，价格的波动可能远远大于生产波动可能引起的变化。反过来也一样，滞后并且更加激烈的价格变化不仅可能导致生产决策反应滞后，并且很可能导致生产决策反应过度，形成时间更长、波动幅度更大的生产周期。
如果政府出于稳定市场价格的目标，忽视市场供求失调的原因，力图通过对储备粮运行的干预维持较低的市场价格，这种情况就更可能发生。如果希望储备粮真正承担我们希望的任务，在生产发生偶然波动时平衡市场供求和稳定价格，必须明确认识下列基本条件：
(1)必须充分了解储备量运行对粮食生产和供应的长期影响；
(2)必须正确区分市场波动的原因是短期的偶然、意外波动，还是长期供求失衡的苗头；
(3)更重要的是根据生产和储备的数量变化制定粮食安全政策，而不要片面关注市场价格；
(4)保护低收入弱势人群的福利应当通过收入政策或类似措施，而不要过多依赖价格。
制定正确的粮食安全政策有赖于区分两个看上去似乎不一致的政策目标：一是允许市场价格发出正确的供求信号以确保长期供应；二是为了低收入弱势人群的福利（或其他政治目标）尽力维持较低的市场价格。我们认为，对于长期的粮食安全来说前者显然更加重要，应当作为粮食安全的基本目标。然而，现实生活中的政策往往更注重价格的变化，特别是价格变化可能造成的政治、社会压力，因而往往为了实现短期目标而牺牲了更长期、更基本的目标。
同样值得注意的是，如果储备粮的运行可能背离原定基本目标而用于稳定短期价格，政府直接制定的价格政策就更可能服务于稳定短期市场价格的目标，尽管可能导致长期更大幅度的波动也可能在所不计。因此，制定价格政策、使用价格控制工具应当更加小心，要尽量避免短期目标与长期目标的冲突，更要防止因为追求短期目标而造成更大的长期问题。
注释：
①详细的计算和模拟参见苗齐、钟甫宁(2006)。[7]
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